構建城鄉統一社會養老服務體系的路徑探尋

凌文豪 王又彭

摘 要：隨著社會經濟的快速發展，中國人口老齡化日益加劇，人們對養老服務需求也隨之提高，與此同時城鄉間的養老服務體系的不公平問題也愈加凸顯。構建城鄉統一的社會養老服務體系應逐步提高社會養老服務水平，增強社會養老服務的可持續性和服務性;建立健全社會養老服務體系，逐步實現城鄉統一，增強社會養老服務的公平性和流動性。

關鍵詞：社會養老服務;城鄉公平;公共服務均等化

中圖分類號：C913.6 文獻標識碼：A ?文章編號：1005-6378（2019）01-0132-07

DOI：10.3969/j.issn.1005-6378.2019.01.018

隨著社會經濟的快速發展，中國人口老齡化已呈爆發式增長的態勢。據全國老齡辦數據顯示，截至2017年底中國60歲及以上老年人口有2.41億人，占總人口17.3%[1]。隨著人口老齡化日益加速，中國老年人占總人口比重與撫養比也將持續攀升。據第四次中國城鄉老年人生活狀況抽樣調查結果顯示，全國有失能半失能老人4 063萬，占老年人口的18.3%。由于老年人身體機能衰退，自理能力逐步被侵蝕，許多老年人必須得到照護才能安度晚年。同時，由于城鄉老年人之間養老服務差異較大，也導致諸多不公平情況發生。城鎮離退休老年人擁有職工養老金保障，經濟收入相對較高，養老服務水平相對較高，而農村老年人經濟水平較低，很多老人因子女外出務工還要照顧留守兒童，加之農村地區養老服務場所較少，他們的養老服務幾乎為零。黨的十八屆三中全會提出“構建更加公平、可持續的社會保障體系”，黨的十八屆五中全會又提出了“構建更加公平、更可持續的社會保障體系”，黨的十九大報告也提出了“堅持在發展中保障和改善民生，增進民生福祉是發展的根本目的”。這足以說明，為了實現全面建成小康社會的目標，構建更加公平、更可持續的社會養老服務體系，盡快建立與完善城鄉統一的社會養老服務體系勢在必行。

一、構建城鄉統一社會養老服務體系的現實基礎

以共享發展理念為引領，以社會公平正義為核心，以保障人民福祉為宗旨，構建城鄉統一的社會養老服務體系，不僅是對中國尊老敬老文化的弘揚和傳承，而且可以有效滿足老年人物質文化需求，提高市場供給，促進社會經濟快速發展。而構建城鄉統一的社會養老服務體系需要一定的內在優勢和良好的外部環境做鋪墊。

（一）內在優勢：社會養老服務發展現實成就

近年來，國務院依據中央相關指示精神出臺了一系列社會養老服務政策，同時積極增加財政投入并根據老年人自身狀況及需求，結合經濟發展實際探索建立有差別的多元化補貼制度，強勢促進我國的社會養老服務制度由補缺型向適度普惠型轉變。截至2017年底，中國共有養老服務機構2.9萬個，養老服務床位達到714.2萬張。共有社區服務中心2.5萬個，社區服務站13.9萬個[2]。河南省發改委、民政廳、衛計委等相關政府部門也聯合啟動了健康養老“十百千”示范項目，項目以居家養老服務中心為發展重心，政府統籌規劃并給予重點資金支持積極建立居家養老服務試點。充分調動各方力量建立合作開放創新發展機制，逐步實現社會養老服務產業集聚融合發展。截止2017年12月底，河南省已初步建立了覆蓋省、市、縣三級的項目庫，完成投資2 774億元建立起省（9個）、市（185個）、縣（326個）三級項目庫，主要覆蓋機構養老、居家社區養老、醫養融合、智慧養老、基地養老、老年用品等六個領域。這些都為構建城鄉統一養老服務體系打下堅實的基礎。

（二）外在條件：城鄉統一現實要件初步具備

近年來，中國社會經濟快速發展，中國已成為全球第二大經濟體，國家整體實力大幅度提升。2017年國內生產總值已達82.7萬億，財政收入實現17.3萬億，河南省生產總值和財政收入分別也高達4.5萬億和5 238.3億。與此同時，黨和政府又將人民福祉作為國家長遠發展的主要方向，集中財力持續改善和提升廣大民眾的基本生活水平。河南省委省政府提出保基本、兜底線、建機制、解難題，以發展為基、以民生為底，通過機制建設惠及廣大人民。應不斷加強關愛服務體系及城鄉融合發展機制建設，系統推行城鄉民生事業協調發展[3]。另外，近年來中國城鄉居民人均可支配收入持續增長，也為構建城鄉統一的社會養老服務體系奠定了重要基礎。

二、構建城鄉統一社會養老服務體系的困境

為剖析城鄉社會養老服務的現實困境，課題組以問卷調查的方式在河南省鄭州市、開封市、漯河市、許昌市、安陽市、商丘市、焦作市、南陽市、洛陽市分別進行實地調研。共發放問卷560份，收回有效問卷553份，有效問卷占98.75%。對于構建城鄉統一的社會養老服務體系現實困境，論文從橫向、縱向兩個方面分別做一剖析。

（一）橫向：社會養老服務總體發展水平較低

構建城鄉統一的社會養老服務體系，需要較高的社會養老服務發展水平作為基礎，社會養老服務相對完善的發展機制及高水平的服務供給是實現城鄉統一的重要保障。

1.養老服務體系不完善。河南省養老服務事業尚處于起步與探索階段，在社會養老服務保障水平與保障層次上不僅與全面建成小康社會不相匹配，而且與社會經濟的快速發展，尤其是老年人日益增長的需求不相適應。調研數據顯示：老人明確表示所在社區提供興趣班培訓班服務的僅有6.2%，老年人表示沒有提供的高達93.8% ;明確表示所在社區提供心理疏導服務的老年人僅為2.9%，老年人沒有享受到此類服務的占97.1%;享受到集體餐廳服務的老年人僅占到4.5%，僅有10.3%的老年人所在社區及其附近設有托老所，仍有53.2%的老年人表示居住社區及附近沒有醫院;當問及老年人“為您提供服務的工作人員服務是否專業”時，55.3%的老年人表示“一般，不是很及時很到位，但是總體說還過得去”，4.7%的老年人表示“工作十分不負責任”，僅有40%的老年人表示“服務很好，很貼心”。

2.公共政策結構失衡。養老機構在中國學界一般分為公辦和民辦兩種形式，它們在滿足老年人養老服務需求方面均發揮著重要作用，但二者在公共政策方面差異較大。公辦養老服務機構不僅擁有較為先進的管理經營模式、較好的品牌美譽度和社會公信力，而且在資金方面能得到國家財政的支持。民營養老服務機構則不具備公辦養老機構的優勢，而且在市場準入、稅收標準、投資權益保護等方面還受到諸多限制[4]。近年來，中國的社會養老服務政策大多關注資金投入與機構設立等一般化物質建設，對于社會養老服務軟件優化方面則相對匱乏。物質建設是社會養老服務優化的堅實基礎，沒有良好的物質建設的可持續，養老服務優化也僅是紙上談兵。如果一味追求一般化物質建設，忽視社會養老服務優化問題，物質建設則難以達到較佳的效果甚至流于形式，社會養老服務供給也將難以滿足老年人日益增長的養老服務需求。

3.養老服務供需矛盾凸顯。隨著中國社會經濟的快速發展，人口老齡化已呈井噴態勢，而與之相關的養老服務需求也隨之急劇攀升。老年人口劇增預示著養老服務需求的發展潛力及方向，而經濟發展水平的高低不僅影響著養老服務發展是否充分，同時也影響著老年群體對于養老服務相關費用的支付能力，盡管這與老年群體養老服務意識也較為相關[5]。近年來，國家在提供養老服務方面投入了大量資金，但因信息不對稱及受地方經濟發展水平和個人經濟狀況影響，養老服務供給與需求之間矛盾凸顯。調研發現，雖然國家初步構建起了多重保障的社會養老服務供給體系，受中國城鄉之間和東西部之間經濟發展不平衡影響，城市和經濟發達地區供給相對充分，而農村和經濟不發達地區則非常薄弱。經濟發展水平較低地區的老年群體亟待需要解決的問題側重于基礎性社會養老服務相關項目，對較高層次的養老服務需求性較弱。

4.智慧養老服務發展緩慢。隨著科學技術的迅猛發展，互聯網技術與人們的生活越來越密切。互聯網不僅可以實現傳統社會養老服務技術革新，更有助于更新人們的社會養老服務理念。社會養老服務充分吸收信息化與網絡化的最新成果，逐步實現社會養老服務模式創新，不斷促進社會養老服務優化升級，并充分利用互聯網大數據及網絡傳播優勢，建立和完善社會養老綜合服務平臺，依托互聯協同優勢打造新型業態。調研發現，大部分調研社區并未建立接入居家養老服務平臺，仍然停留于傳統養老服務模式。老年群體學習能力普遍較弱，進一步限制了智能服務設備的普及與使用。調研數據顯示，94.6%的老人所在社區并未接入智慧養老平臺，接入比例僅為5.4%。熟悉并掌握智能服務設備的老年人僅為17%，且多為教師、公職人員等高學歷群體。83%的老年人不熟悉智能服務設備，智慧養老服務事業的發展仍將面臨著諸多障礙。

（二）縱向：社會養老服務城鄉之間差距較為明顯

城鄉二元經濟結構促使城鄉之間養老服務水平差距較大。與城鎮相比，農村老人主要依靠傳統家庭養老與土地保障為依托，其社會化程度不僅較低，服務供給能力有限，且深受傳統自給自足觀念影響，農村老人參與社會養老服務意識仍有待提高[6]。

1.政策資源方面：社會養老服務政策城鄉失衡。居家養老服務主要依靠上門提供，但在很多農村地區，地理位置較為偏僻，且相關服務部門尚未形成規模，上門服務還存在著諸多限制性因素。盡管注重以鄉鎮敬老院為依托提供日間照料與短期托養服務，但由于農村地區財政投入相對不足、民間資本投資缺乏積極性，實際服務效果并不理想。調研發現，農村養老機構基礎設施建設較為落后，保障范圍較窄，甚至要求入住老人具備勞動能力能夠提供一些勞作。然而，外出務工已成為農村青壯年工作的必要選擇，農村地區空巢老人數量與日俱增，傳統家庭養老功能正逐步弱化。根據農村地區的特殊養老境況，運用創新思維制定并實施適宜農村地區的服務政策，加快推進農村社會養老服務體系建設已迫在眉睫。

2.日常照料方面：城鎮老年人較農村老年人優越。調研數據顯示：在日常照料方面，城鎮老年人需要照料的比例為39.9%，農村老年人比例則為57.4%，農村相對城鎮高出17.5%。受城鄉經濟發展水平差異的影響，在日常照料方面城鄉老年人之間存在較大差距。在一日三餐主要來源方面，城鎮老年人依靠養老機構比例為6.6%，農村老年人比例則僅為0.3%。城鎮老年人與子女同住比例為36.8%，農村老年人比例達到47.2%。農村老年人受傳統家庭觀念影響較重，大多選擇居家養老。由于農村養老機構少且服務質量較差也是降低老年人入住養老機構意愿的一個動因。再者由于子女外出打工，部分農村老人除了照顧自己外，還需要為子女的土地勞作，甚至還需要照顧孫子或孫女上學和生活等，有19.9%的農村老人為家務事情繁重感到困擾。

3.經濟生活方面：城鎮老年人較農村老年人富裕。據調研數據顯示，從收入來源方面，農村部分老年人堅持參加農業生產，比例達到21.5%，養老主要依靠子女供養的比例為16%，城鎮老年人依靠退休金養老比例為71.5%。開銷方面，農村老年人多集中于衣食住行和看病吃藥方面，城鎮老年人多用于人情開銷、旅游娛樂等。35.6%的農村老年人經濟較為困難，城鎮老年人比例則為24.6%。由于農村與城鎮物價水平存在較大差異，城鄉老年人經濟狀況評價趨于一致。城鎮老年人非常滿意、基本滿意、說不清、不滿意、非常不滿意比例分別為13.6%、60.5%、17.1%、7.5%、1.3%。農村老年人非常滿意、基本滿意、說不清、不滿意、非常不滿意比例分別為10.7%、60.1%、16.6%、11.7%、0.9%。

4.精神生活方面：城鎮老年人較農村老年人豐富。精神方面主要側重于文化娛樂活動、受教育程度、是否參加各種集體活動等方面介入調研。在文化娛樂活動方面，31.6%的城鎮老人覺得娛樂文化活動太少，農村老人比例則高達51.8%。一方面凸顯中國精神文化服務發展整體相對滯后，另一方面也顯現出農村老年人文化娛樂生活更為缺失。受教育程度方面，38%的農村老人未曾上學，城鎮老人比例為11.8%。信仰宗教方面，32.8%的農村老人信仰宗教，城鎮老人比例為18%。是否參加集體活動方面，97.8%的農村老人未曾參與興趣班、培訓班和集體餐廳等相關活動，僅有27%的農村老人去過老年活動中心，9.8%的農村老人居住區域設有托老所。62%的農村老人未曾參與老年人社團，城鎮老人比例為38.2%。以上數據顯示，城鄉精神文化服務總體水平不高但城鎮相對于農村而言比較豐富。

5.醫療服務方面：城鎮老年人較農村老年人完善。從調研結果來看，城鄉老年人慢性病多集中在高血壓、心腦血管、骨關節等疾病。心腦血管、高血壓等疾病需要定期檢查治療，40.8%的農村老年人為自己或老伴身體不好，多有疾病感到困擾。城鎮老年人比例為32.5%，農村比城鎮高出8.3%。但在農村，由于居民居住比較分散，醫療服務設施較為落后，醫務人員素質較差，有35.6%的老年人為醫療康體活動不方便感到困擾。由于城鎮居民享受到的醫療條件較好，為醫療康體活動不方便感到困擾的老年人比例相對較小為19.7%。在農村，高達17.2%的老年人（多為高齡老人）表示人老體衰，煩心事多，醫療服務是困擾他們的最大難題。

6.智慧養老方面：城鎮社區較農村社區先行一步。互聯網養老服務模式需要完備的基礎設施支撐和高素質的人才資源投入，且該模式回報周期較長，對于企業投資吸引力不足，發展過程中面臨“投資異化”風險，同時也面臨老年人互聯網使用障礙、市場融合度低、政策落地難等困境[7]。據調研，受城鄉公共資源分配不均的影響，城鎮社區接入智慧養老平臺比例為11%，農村社區比例僅為1.5%。受受教育程度和接受新事物影響，城鎮老人掌握智能服務設備的比例為24.6%，農村老人比例僅為11.7%。城鎮老年人教育程度相對較高，且有大部分城鎮老年人退休前為國家機關事業單位人員和城鎮企業職工，養老待遇相對較好，受教育程度高，有能力熟悉并掌握智能服務設備。而農村老年人一般受教育程度較低，接受新事物較差，較少有人接受互聯網等新興智慧養老方式。城鎮老人相對農村老人掌握智能服務設備狀況較好。因此，城鎮社區在智慧養老方面較農村社區先行了一步。

三、構建城鄉統一社會養老服務體系的路徑選擇

當前中國正處于加速構建社會養老服務體系關鍵期。關于如何實現社會養老服務體系城鄉統一，目前仍然處于持續探索階段，并未形成一個較理想的模式。就此而言，各地的相關實踐為我們提供了一定研究基礎。我們在分析社會養老服務體系城鄉統一現實困境基礎上，提出在橫向維度逐步提高社會養老服務水平，增進可持續性和服務性;縱向維度構建與完善城鄉統一的社會養老服務體系，增進公平性和流動性。

（一）橫向：逐步提高社會養老服務水平，增進可持續性和服務性

構建城鄉統一的社會養老服務體系，首先應提高社會養老服務水平。橫向維度與縱向維度相輔相成，提高服務水平增進老年福利是逐步實現城鄉統一的必要條件，城鄉統一是社會養老服務長遠健康發展的必經階段和重要支撐。

1.完善社會養老服務體系。社會養老服務應實現以政府為供給主體，政府主導，企業社會積極參與的多元化，供給方式因地制宜因勢利導注重靈活性。政府作為社會養老服務發展進程中的基礎動力，社會養老服務體系建設是否順利向前推進，關鍵是看政府主導責任能否履行到位。中央政府應以社會養老服務發展現狀為依據做好頂層規劃與制度建設，各地政府因地制宜的設計發展方案實現制度再創新。政府相關部門積極制定相關標準與規范，提供促進社會養老服務科學規范發展。加強政策支持與資金投入，通過合作辦學、財政扶持、定點培養等方式與相關院校展開合作，充分利用學校資源優勢培養專業人才。并積極建立志愿者參與機制，為老年群體提供優質服務[8]。

2.逐步彌補公共政策失衡。促進養老機構服務機制創新，對公辦養老機構進行規制，依據實際狀況核定不同養老機構發展比例，逐步解決傳統公辦養老機構高投入、低產出，高消耗、低效率問題，并有效調動民間資本與社會力量，充分發揮其專業、便捷等方面的優勢，打造高效優質的養老服務發展新格局。逐步推進公辦養老機構體制機制改革，政府應積極履行行政管理和監督職責，保障養老機構性質不改變、定位不偏差、功能不猥瑣等，并以投資融資、稅費優惠、土地供應、補貼支持和人才培養與就業等政策為重點積極完善民辦公助政策扶持體系。醫養結合相關產業需要繼續深耕發展，應積極采取一系列創新舉措，注重養老服務發展的層次性、協同性和綜合性。

3.創新社會養老服務方式。如何從老年人多層次需求出發，政府、社區、家庭、非營利組織、志愿者及老人等主體形成良好合力共建社會養老服務體系;如何滿足老年人護理需要，將正式和非正式護理制度有機結合是創新社會養老服務方式的關鍵點。創新社會養老服務方式，首先應對社會養老模式實施再優化。遵循老年群體在家居住意愿，積極采取舉措促使居家養老服務深耕發展[9]。其次，對養老服務提供主體及提供方式實施再優化。作為社會養老服務體系建設的倡導者、引領者和主導力量，政府應明確責任積極投入，給予財政與政策等相關支持，并引導家庭、親朋和鄰里間建立良好互動互助機制。在實現多主體供給的基礎上，積極促進養老服務供給方式創新。

4.完善智慧養老服務模式。政府應采取積極的財政政策繼續加大對于智慧養老服務的資金投入，采取靈活的行政政策對智慧養老服務的發展加以引導，并采取多種方式對老年人進行培訓，更新老年人養老觀念。非政府組織與市場主體應充分發揮自身特點，在協同戰略指導下逐步實現社會養老服務技術普及與戰略創新，并采取多種舉措將智慧服務平臺納入社區建設。政府、市場、非政府公共組織和社區充分發揮自身優勢，在政府重視、依托科技、企業加盟、分類管理原則的指導下，通過構建虛擬養老院和社會養老網絡服務平臺等方式綜合實施一系列創新舉措，增強多種主體協同創新與發展能力，提升老年群體智能養老水平，強勢推動智慧養老服務事業發展。

（二）縱向：構建與完善城鄉統一的社會養老服務體系，增進公平性和流動性

中國社會養老服務體系建設起步相對較晚，建立城鄉統一的社會養老服務體系阻力較小，可以通過頂層設計與統籌規劃有條不紊的逐步實施[10]。社會養老服務體系的城鄉統一不是籠統的完全統一，而是在差序平等理念指導下的階段性統一[11]。

1.逐步彌合城鄉之間政策結構失衡。公平是社會保障制度賴以存在和發展的基本價值，亦是社會保障的根本目標和本質體現，而效率是其實現公平目標的必要手段。因此，政府部門應以城鄉公平為基本理念，以城鄉居民均衡受益為切入點，積極實施一系列有效舉措構建城鄉統一的社會養老服務體系。逐步改善政策結構失衡狀況，采取城鄉統一的社會養老服務政策，逐步打破城鄉之間發展不均衡、存在結構性差異、服務水平層次不齊的局面。為城鄉老年人提供均衡受益的養老服務，給予普通公民以安全的養老服務預期。不僅有利于促進社會穩定，更有助于拉動內需刺激經濟增長。尤其對于農村，可增強老人自主能力，擺脫對子女的依賴，促進家庭和諧穩定。

2.重點扶持農村社會養老服務發展。政府對農村養老服務產業進行財政補貼，利用城鎮資金建立養老服務公司及療養院、養老院等私營養老機構。對農村進行相關定點扶持，增加農村老人土地財政補貼。根據發展實際制定最低供給標準，出臺相關監督管理辦法以保障服務質量。農村老人用于養老服務的相關費用，可以依據公平與效率原則，由國家、家庭與農村集體經濟三方共同承擔。加強專項資金轉移支付力度，將家庭收入狀況和老年人所需服務種類作為基本依據確定繳費標準，貧困戶或五保戶可以免除費用。并從集體財政資金中撥付一定比例扶持農村養老服務事業發展。三方所供資金采用收支兩條線由縣級財政進行集中管理，并對養老服務專項資金進行嚴格把控[12]。

3.建立城鄉統一的日常照護體系。作為老年群體日常活動范圍，社區擁有難得的聚合優勢，更符合老年群體傳統文化認知。老人家屬和朋友大都位于社區內部，有利于創造協作互助的和諧氛圍。熟悉的生活環境也能夠給予老人以舒適感[13]。政府應頒布家庭養老服務相關支持政策，加強財政轉移支付能力為高齡、失能、空巢等老年人困難家庭提供經濟扶持，樹立起家庭養老服務支持體系的長效機制。給予照護老人子女服務津貼，增強愛老敬老宣傳教育，充分發揮居家養老服務基礎性作用。加強社區基礎設施建設，增強日常照料供給能力。建立社會養老服務激勵機制，吸引專業服務團體、社會組織、社會企業、營利部門和志愿者等參與到日常照料服務中來。

4.建立城鄉統一的醫療照護體系。政府部門對農村醫療機構建設給予有力的政策和財政支持。城鎮醫療服務相對農村完善，可在城鄉之間建立起完備的對口支援機制，鼓勵城鎮醫院的醫務人員下鄉為老年人提供醫療服務，并適時對農村醫務人員進行培訓。城鎮醫院在醫療基礎設施、醫療技術等方面對農村醫療機構進行定點幫扶，提高農村醫院的醫療服務能力。醫養結合是實現養老服務多種照料相結合的最佳模式，應成為未來養老服務事業發展的重要方向[14]。醫養結合服務需要多個社會組織密切配合，必須發揮多方主體優勢整合多方資源。社區是老人晚年生活的第二空間，通過社區設置的醫養結合型養老機構，為老年群體提供綜合性的社會養老服務[15]。

5.建立城鄉統一的智慧養老體系。構建城鄉統一的智慧養老服務體系，關鍵在于做好三方面對接。第一，智慧養老服務與傳統養老服務對接。根據智能終端設備產品等級，并以社區為依托通過為老人提供輔助無償使用方式，逐步實現開發商家推廣方式由傳統闖入式向深入嵌入式轉變[16]。第二，養老服務平臺之間對接。建立大型綜合公共信息平臺，解決各個平臺零散分布缺乏聯通問題，并建立起能夠相互連通相互協作的養老服務子平臺[17]。第三，城鎮與農村之間對接。各地市級政府因地制宜制定本地規劃，重點支持農村智慧養老服務事業發展，落實優惠政策給予財政保障加強基礎設施建設[18]。市場是智慧養老產業發展的核心力量，政府依據市場環境制定相對適宜支持性政策，積極扶持城鎮鄉村兩個市場發展逐步實現協調聯動。

[參 考 文 獻]

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[2]中華人民共和國2017年國民經濟和社會發展統計公報[EB/OL].[2018-07-03].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201802/t20180228_1585631.html.

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【責任編輯 吳 姣】