兒童福利視角下我國普惠性學前教育政策分析及現實構建

方美紅

摘要：學前教育本質具有福利屬性，是兒童福利事業重要組成部分。在明確兒童福利內涵和學前教育福利性歷史發展的基礎上，從兒童福利的視角審視我國普惠性學前教育制度，以政策邏輯結構分析思路來考察普惠性學前教育四大政策，以期在政策分析基礎上，構建科學的普惠性學前教育質量政策、健全的體制政策、合理的經費政策和有保障的教師政策。

關鍵詞：兒童福利;普惠性;學前教育;教育政策

中圖分類號：G610 文獻標志碼：A 文章編號：1673-9094（2019）02A-0080-05

中國兒童福利實踐與福利體制建設古之已有，從“鰥寡孤獨皆有所養”的福利萌芽思想，到“大同社會”的福利制度構想，再到“善堂義田”的福利實踐，都彰顯泱泱中華以人為本的道德傳統。但是，我國兒童福利理論研究滯后于福利實踐，難以從學術的視角和理論的高度來引領學前教育的發展。2010年是中國社會福利元年、兒童福利元年與家庭福利元年，標志中國總體社會福利、兒童福利、家庭福利時代來臨[1]。借助兒童福利理論考察、分析當前我國普惠性學前教育政策，厘清概念、明晰發展思路、創新發展途徑，從而更好地為廣大幼兒謀求長遠而持續的幸福。

一、兒童福利與普惠性學前教育

（一）兒童福利的內涵

“福利”一詞來源于拉丁文，由well和fare兩個單詞組成，well表示“美好”，fare表示“生活”，意指“美好的生活”。兒童福利是福利的重要組成，對“兒童福利”的定義不一而論，受到國家政治、經濟等因素影響，有廣義和狹義兩個角度。廣義的兒童福利指促進兒童身心發展的全方位努力與制度保障，持預防取向的積極福利觀。《兒童權利宣言》載文指出，凡是能促進兒童身心健康發展，使其正常生活的各種努力、事業及制度等均為兒童福利[2]。狹義的兒童福利指向特殊兒童和特殊家庭，持補缺取向的消極福利觀。我國目前的兒童福利概念較為狹義，主要是為“無經濟來源、無勞動能力、無監護人員”的孤兒、棄兒、殘兒提供最基本生活保障和醫療服務。本文中的兒童福利指廣義的概念，普惠性學前教育是積極兒童福利的一個重要萌芽。不管是廣義還是狹義的兒童福利，一些核心內涵始終貫穿：以尊重兒童權利為首要前提，保障兒童生存權、活動權和參與權;以維護兒童福祉為優先考慮，當家庭不能照顧兒童時，國家要履行責任;以追求社會公正為價值目標，在公平的基礎上偏向弱勢群體[3]。

（二）學前教育的福利性發展

19世紀上半葉，學前教育機構具有濃厚的慈善性質，保育成分大于教育成分;19世紀下半葉開始，工業革命催生國家對人才的競爭，學前教育的教育性越來越受到重視;20世紀80年代以后，許多國家又認識到學前教育機構保育性質的重要性，以立法的形式進一步明確學前教育的性質——兼顧保育與教育雙重功能、融合教育與福利雙重色彩。

中華五千年文明歷史，學前教育的福利色彩可見一斑。新中國成立初期的計劃經濟時代，學前教育的福利性十分明顯，主要是“單位福利”和“地方性福利”，各單位為了解決女職工家庭與工作之間的矛盾，自辦單位福利性質幼兒園[4]。改革開放后，學前教育福利性遭到巨大破壞，單位園和地方集體園面臨“關、停、并、轉、賣”的困境，市場把握了學前教育事業的關鍵。在這種背景下，出現了“入園難、入園貴”問題。為恢復和促進學前教育的發展，國家出臺一系列政策文件，指出要發展普惠、公益的學前教育。至此，我國學前教育福利性得到充分彰顯，并上升到國家政策的高度。

（三）兒童福利視角下的普惠性學前教育

學前教育是兒童福利事業的重要組成部分，卡督遜和馬汀將兒童福利服務劃分為支持性服務、補充性服務和替代性服務，學前教育作為托幼服務歸為補充性兒童福利體系之下，以彌補家庭教育之不足[5]。“社會福利制度”“兒童福利制度”“學前教育”“普惠性學前教育體制”這四個概念也形成層級關系：社會福利制度作為統領，兒童福利是社會福利之下的重要分支，學前教育從屬于兒童福利制度之下，普惠性學前教育以“普惠性”作為界定，從屬于學前教育體制。

普惠性學前教育把學前教育置于普惠性社會福利框架內、置于積極的兒童福利視角之下加以考量。馮曉霞指出，普惠性幼兒園是在公共資金的支持下，對社會大眾開放的公共教育服務機構，[6]抓住“公共資金”和“面向大眾”兩個關鍵詞。基于兒童福利視角，普惠性學前教育的內涵應該滿足幾個標準：以公民身份平等享有普惠學前教育服務，自由選擇學前教育服務類型，滿足基本的質量標準和教育需求，由公共財政承擔主要經費、家庭和社會適度承擔的“適度”普惠學前教育[7]。

二、兒童福利視角下普惠性學前教育政策分析

一個政策體系必須有其邏輯結構，以便政策執行者深入把握其中的關鍵和根本。教育作為一種培養人的能動活動，首先要制定教育質量政策以規定人才標準，即教育質量政策;教育質量目標確定之后，要明確達成目標的途徑與條件，并提供充足的條件，教育體制政策屬于教育途徑范疇，教育經費政策和教師政策則屬于教育條件范疇[8]。接下來，將依據這四大政策結構，從兒童福利視角剖析我國普惠性學前教育政策。

（一）普惠性學前教育質量政策

積極的兒童福利觀尊重兒童作為獨立個體的權利，保障兒童獲得美好生活的權益，普惠性學前教育質量政策解決的是人才培養質量標準問題。這種人才質量標準直接關系到兒童是否能獲得幸福生活的能力。普惠性學前教育并非簡單地提高入園率，還要堅持質量的提升，以國家為第一責任人，達成“適度普惠，弱勢傾斜”的目標。

福利面向全體群眾，具有廣泛性、普遍性，以公民身份作為福利領取資格。在我國，普惠性學前教育政策以解決“入園貴、入園難”問題為出發點，保障全體兒童的入園機會。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》提出要基本普及學前教育，強調有質量的普及才是真正的普及，將“提高質量”列為工作方針之一。福利建立在國家財政支持的基礎上，針對目前我國發展中國家的經濟政治發展現狀，普惠性學前教育是“適度普惠”，建立全民享有、分階段實現的普惠性學前教育發展體系，優先照顧孤兒、棄兒、留守兒童和流動兒童的受教育權。

（二）普惠性學前教育體制政策

教育體制是教育機構和教育規范的結合體[9]。在學前教育領域，學校教育機構的主體是公辦和民辦幼兒園，機構與教育規范結合稱為辦園體制，學前教育體制主要由辦園體制和管理體制（學前教育行政管理體制和幼兒園管理體制）兩部分構成。普惠性學前教育體制政策具有政府主導、主體多元、形式多樣的特征，與兒童福利理論中的“國家作為第一責任人保障全體兒童生活”相契合。

在辦園體制上，普惠性幼兒園包括公辦園和民辦園，國家支持民辦幼兒園的普惠化，形成公辦民辦并舉的發展格局。行政管理體制方面，目前我國普惠性幼兒園行政管理主要是“自上而下”的模式，“在地方負責、分級管理的基礎上，進一步明確省級統籌，以縣為主，將普惠性學前教育的主體重心和財政保障重心上移至省級政府。”[10]幼兒園管理體制上，關注公辦園和民辦園之間的平衡，在資金扶持和管理監督上兼顧公辦園和民辦園，特別支持民辦園走普惠性道路。

（三）普惠性學前教育經費政策

經濟合作與發展組織（簡稱OECD）國家作為典型的福利社會國家代表，強調國家要作為公共服務的核心主體，以國家稅收來保證福利體系的穩定運行。學前教育作為OECD國家重要福利組成部分，得到國家公共支出的支持。我國普惠性學前教育作為社會福利體系建設的重要組成部分，其經費政策指向如何籌措經費、以什么標準分配經費以及經費的使用和監督等方面。

在我國，各級教育部門都沒有為學前教育設置專門的經費。國際上學前教育財政性投入占教育經費的10%左右，而近年來，我國僅占比1.3%左右。政府作為普惠性學前教育財政投入的主體，應激勵社會參與，以多種渠道發展學前教育。《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》（以下簡稱“國十條”）提出，要依據各地實際制定公辦幼兒園生均經費標準和生均財政撥款標準，并以優惠政策鼓勵社會力量辦園和捐資助園。在經費使用和監督上，《關于做好普惠性幼兒園監測工作的通知》對幼兒園財務管理制度提出指示，明確普惠性幼兒園要形成預算制度，務必實現財務公開。可見，普惠性學前教育經費分配惠及公辦和民辦幼兒園，經費的利用率和財務公開得到重視，經費政策的走向更加規范。

（四）普惠性學前教育教師政策

積極兒童福利觀下，有質量的學前教育才能滿足兒童的需求，普惠性學前教育通過有質量的早期教育使兒童獲得幸福生活的能力。在普惠性學前教育建設進程中，教師是一個能動的主體，教師權益的保障和教師素質的提升，是普惠性學前教育教師政策的兩大部分。

維護教師權益是提升幼兒教師社會地位的一個途徑，“國十條”明文指出要落實幼兒園教職工工資保障辦法、職稱評聘技術和社會保障政策，以保障幼兒教師權益。同時，各地方政府對教師權益的保障也日益重視，如重慶市《江北區學前教育經費補助管理辦法（2012年）》中對幼兒園教職工工資最低水平做出明確規定。教師素質的提升方面，“國十條”指出要對公辦幼兒園教職工編制、幼兒教師資格準入制度做出規定，在“嚴進”上規范教師質量。同時，通過各種培訓和考核做好“活用”幼兒教師，如“國十條”指出要對幼兒園園長和教師進行制度化培訓，使其多樣化的學習和發展需求得到滿足。最后，還以辭退、辭休、退休等各種制度把好幼兒教師出口關。

三、兒童福利視角下普惠性學前教育現實構建

（一）明確普惠性學前教育核心概念，關注普惠性學前教育質量建設

我國普惠性學前教育政策是站在積極兒童福利的視角，保障和提升全體兒童的基本受教育權。普惠性學前教育的核心在其公益性和普惠性，保障受教育權利公平，是基于國情的“適度”“有質量”的普惠，我國普惠性學前教育要在國家政治經濟發展現狀的框架下提高質量。

普惠性學前教育質量的提升包括結構質量和過程質量兩方面，所謂結構質量就是班額、師生比、教師學歷、建筑面積、玩教具數量等易于測量與監控的質量標準，過程質量則關注師幼互動、同伴互動等人際交往的情況。結構質量是較低的標準，要在保證結構質量的基礎上切實達成過程質量的提高。政府部門要充分發揮其監管的職能，不僅對幼兒園分級評估、驗收等進行監督，還要關注普惠性幼兒園的教育質量。分需要、分目標、分人群、分階段構建普惠學前教育體系，制定發展階段目標：一是以國家為主體進行普惠性學前教育改革試點探索;二是在國家指導下，地方政府多元合作增量推廣普惠性學前教育;三是國家放權，地方政府充分發揮其普惠性學前教育改革活力。在追求高入園率的基礎上，永不松懈對質量的要求，高標準達成普惠性學前教育。

（二）深化普惠性學前教育制度建設，加快出臺學前教育體制政策

目前我國學前教育體制還未完善，這在一定程度上阻礙了我國普惠性學前教育改革的進程，難以充分發揮國家作為“守夜人”角色的職責。因此，建立完善的普惠性學前教育制度，加快出臺學前教育體制政策是必要而緊急的工作。

學前教育體制政策包括辦園體制和管理體制，具體到普惠性學前教育則是貫徹落實“以國家為主導，社會多方參與，公辦民辦并舉”的辦園體制。在管理體制上要發揮各級政府的管理、監督功能，不斷優化普惠性學前教育管理體制政策。中央政府要統一協調，做好火車頭，地方政府則要依據中央政策精神因地制宜，創造性制定適合本地區的具體體制政策。各級政府各部門之間相互協調，還可以積極爭取福利組織的支持。學前教育立法可以從根源上抓住學前教育事業發展的命門，給普惠性學前教育辦園體制、管理體制、監督體制以合法性的闡釋。并且，在系統體系的基礎上要更加靈活地發展普惠性學前教育，各級政府要從“管控型”轉變為“服務型”。

（三）加大政府財政投入，保障普惠性學前教育經費利用率與持續性

普惠性學前教育作為一種非營利、福利性的教育改革，需要大量財政支持才能穩健而持續地開展。我國普惠性學前教育這一福利性改革的背后是以國家稅收為保證的大量財政投入。在此，從經費結構、經費類型和經費來源三方面擴展豐富普惠性學前教育經費政策。

在經費發放結構上，必須堅持公辦民辦平等對待的原則，在給予公辦園基本運行經費時，也要給普惠性民辦園以財政支持，通過“以獎代補、生均補貼、稅收優惠”等多種形式進行補助;平衡經費的使用結構，在完善硬件的基礎上，關注教師質量的提升，投入充足經費進行教師培訓。在經費類型上，福利性社會三大公共支出政策包括以育兒假為代表的時間政策、以學前教育機構為代表的服務政策和以稅收減免為代表的現金政策。普惠性幼兒園的建設屬于服務政策，在推進普惠性學前教育進程中還可以把經費投入到育兒假、父母稅收減免等政策上。最后，在經費來源上，基于目前我國經濟社會發展現狀，普惠性學前教育的經費仍以國家投入為主，還可以借力社會資本、福利機構的力量，合力推進普惠性學前教育建設。

（四）保障權益和提升素質并舉，切實提高普惠性學前教育師資水平

高素質的幼兒園教師是提升普惠性學前教育質量的前提條件，也是發展高質量福利性學前教育的基礎。要做到教師權益保障和教師素質提升兩手抓，在權益和待遇提升的情況下才能吸引高素質人才進入學前教育領域，同時保障在職教師接受培訓和學歷提升等各項權益，提升待遇，激勵教師不斷追求自身素質的提升。

保障教師權益和提升教師素質是相互促進、相互協調的關系，要在保障教師權益的基礎上不斷提升教師素質。首先，在財政投入上，政府公共教育經費支持幼兒園教師隊伍建設，系統規劃、合理分配教師培訓和待遇提升的資金投入比例。其次，在幼兒園教師隊伍建設上，“進”“用”“退”三管齊下貫穿教師權益與教師素質兩條紅線。“進”規定幼兒園教師準入標準，以幼兒教師資格證和學歷水平為基本點，綜合考慮教師的師才師德，嚴把進口關。“用”通過培訓提升幼兒園教師素質，穩定教師隊伍。“退”以績效考核等方式清退、辭退不符合標準的幼兒園教師，進一步提升整體師資水平，對于那些有豐富教學經驗，但由于歷史原因在學歷、教師資格證等硬性標準沒有達標的教師，可以給予其一定考核期限以達到標準，注意政策的靈活性和適宜性。

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責任編輯：李韋