陜西省生態補償制度建設中的問題及對策建議

張倩

【摘 要】 文章闡明陜西生態安全及生態補償工作現狀，分析陜西省生態補償制度存在的問題，主要有地方性生態補償法規缺位、覆蓋面窄、補償標準偏低、橫向生態補償實施辦法亟需完善以及制度執行效率低下等問題。提出了具體的完善陜西生態補償制度的建議：因地制宜制定陜西省生態補償政策；擴大生態補償的覆蓋面；提高補償標準；完善橫向生態補償實施辦法；提高生態補償制度的執行效率等。

【關鍵詞】 生態補償；陜西省；制度建設

一、陜西生態安全及補償工作

2016年，《國務院辦公廳關于健全生態保護補償機制的意見》發布，明確指出，“實施生態保護補償是調動各方積極性、保護好生態環境的重要手段，是生態文明制度建設的重要內容”，到2020年，要實現“生態補償重點領域全覆蓋”。十九大報告中提出：“建立市場化、多元化生態補償機制”，指明了生態補償機制未來發展的方向。陜西省屬于國家“兩屏三帶”生態安全戰略格局中的黃土高原-川滇生態屏障，生態安全重要性十分突出，生態環境卻比較脆弱。目前陜西省的生態補償工作開展主要在國家重點生態功能區的生態補償、能源開發生態補償、森林生態補償和流域橫向生態補償方面，同時陜西省也積極利用市場機制進行生態補償，嘗試排污權交易和水權交易。通過健全生態補償機制，可以有效地促進陜西的生態建設。

二、陜西省生態補償制度建設存在的主要問題

1、地方性的生態補償法規缺位

地方性的生態補償政策應該是中國生態補償制度體系中的重要組成部分。地方性生態補償政策的缺位會導致實踐中出現補償一刀切、補償錯位、補償對象模糊等問題。陜西省地方性的生態補償政策只零散地見于地方性法規和部門規章，如《國家重點生態功能區轉移支付辦法》《陜西省森林生態效益補償基金管理辦法》《渭河流域環境保護城市聯盟框架協議》《陜西省水土保持補償費征收使用管理實施辦法》等。這些法規和規章雖然在具體領域內制定了生態補償的實施辦法，但缺乏協調性、系統性和穩定性，部門色彩濃重。陜西省迫切需要制定省級層面上的生態補償政策，用來指導全省的生態補償實踐。

2、生態補償的覆蓋面較窄

根據《國務院辦公廳關于健全生態保護補償機制的意見》提出的目標：到2020年，實現森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點領域和禁止開發區域、重點生態功能區等重要區域生態保護補償全覆蓋。除了草原和海洋以外，其他5種生態系統陜西省境內都有，目前，陜西省已將森林、荒漠、水流和禁止開發區、重點生態功能區納入生態補償的覆蓋。要實現“三秦大地山更綠、水更清、天更藍”的目標，陜西省還需要進一步擴大生態補償的覆蓋面，將濕地、耕地和大氣質量納入生態補償的覆蓋下。

3、補償標準偏低

補償標準是生態補償方案設計的核心問題。在生態補償制度啟動初期，補償標準往往宜粗不宜細，再加上受到資金來源的限制，補償標準往往制定地比較低。例如，對個人在沙區營造的公益林的補償標準，中央財政對國家級重點公益林給予每年每畝15元的補償，陜西省級財政給予地方重點公益林每年每畝15元的補償，每公頃公益林每年可獲得225元的補償。無論與森林所提供的生態服務價值（1045元）還是林地的經濟價值（820元）相比，這個補償標準都偏低，甚至與林地的營造成本（463元）相比，[1]該標準仍顯偏低。補償過低會使造林者保護生態的激勵不足，而破壞生態的潛在收益較高，出現監守自盜的現象，也就無法達到生態補償制度設立的初衷了。

4、橫向生態補償實施辦法亟需完善

目前國內橫向生態補償實踐主要集中在河流生態系統。陜西與甘肅之間建立的渭河流域橫向生態補償機制開創了全國之先河，但后續的發展卻極為緩慢。總計600萬的補償標準的提出，不是基于嚴謹的理論分析，也不是基于受償方的現實需求，而是基于制度建立之初補償方的現實支付能力，更多的考慮到可行性而非科學性，是對渭河上游地區水環境保護的歷史貢獻的補償，而非對未來渭河水環境持續改善的激勵。單向度的資金給付補償方式也有待改進，對受償方資金使用情況的評估和監管體系也未建立。所有這些都不利于渭河水環境的持續改善。

5、生態補償制度的執行效率有待提高

陜西省內生態補償制度正在由最初建立走向不斷完善，但理論界和職能部門仍將注意力集中在生態補償本身及其制度建設上，對生態補償制度的執行效率和效果給予的關注不高。從國家重點生態功能區轉移支付資金的使用情況來看，2017年陜西省環保廳對這41個縣的生態質量進行考核，結果顯示：生態環境質量“一般變好”的縣由9個減少為7個，“輕微變好”的縣由2個減少為0，生態環境質量“輕微變差“”的則由0增加到4個，其余29個縣（區）生態環境質量“基本穩定”，[2]導致陜西省獲取來自中央的重點生態功能區轉移支付資金連續兩年被扣減，反映出縣域使用轉移支付資金改善生態環境的效率不高。

三、完善陜西省生態補償制度的建議

1、因地制宜制定陜西省生態補償政策

地方生態補償政策與中央生態補償政策共同構成我國生態補償制度體系。省級層面上的生態補償政策不同于國家層面上的生態補償政策。省級層面上的生態補償政策需要省級地方政府結合本省生態環境的特征及生態治理的重點任務來制定和實施，內容包括省對市級的縱向生態補償辦法、省內外的橫向生態補償辦法和省內市場化的生態補償運行辦法。陜西省可以借鑒浙江省生態補償實踐的經驗，首先出臺陜西省《關于進一步完善生態補償機制的若干意見》，使生態補償實踐在全省范圍內有法可依；收集省內生態資源的系統資料，確定生態補償的重點領域；充分考慮生態補償在區域之間的差異性，依據《陜西省“十三五”生態環境保護規劃》中提出的“實施陜北大綠化、關中園林化、陜南森林化的戰略”，在全省10個地級市制定生態補償相關的政策，制定和實施有針對性的補償。

2、擴大生態補償的覆蓋面

陜西省應積極探索濕地和耕地生態補償。在濕地保護方面，陜西省制定了《濕地保護工程規劃（2009-2030年）》。在耕地生態補償方面，2016年1月陜西省發布了《陜西省人民政府辦公廳關于推進耕地輪作休耕實行化肥農藥使用減量化的意見》，其中提出完善耕地和基本農田保護補償機制，對輪作休耕的農田按播種面積給予財政補貼，對使用配方肥、商品有機肥給予補貼。雖然沒有提出建立耕地生態補償制度，但這些以經濟手段引導農業綠色發展的政策已經蘊含著耕地生態補償的雛形了。未來還需根據各地實際情況對補償主體、補償對象、補償標準和補償方式進一步細化。

在大氣污染治理方面，2018年“汾渭平原”成為我國大氣污染防治的重點區域、主戰場。為了讓三秦大地的天更藍，陜西省可以在霧霾污染嚴重的關中地區或在跨省的汾渭平原試行大氣質量生態補償制度。借鑒山東省的經驗，將主要空氣污染物納入季度考核（其中PM2.5占比最大），凡空氣質量有所改善的市，獎勵生態補償資金；空氣質量變差的，則要向省級交納補償資金，用于補償空氣質量改善的市[3]。通過橫向生態補償制度建立的獎懲機制，激勵地方政府更有效地治理大氣污染。

3、提高補償標準

隨著生態補償制度在實踐中不斷發展和完善，補償標準的確定宜細不宜再粗。一方面，補償標準的制定過程應該更加科學細致，要充分考慮生態保護的實施成本與機會成本，暢通利益相關各方表達補償訴求的渠道，聽取各方意見，在協商和博弈的基礎上確定補償標準。另一方面，補償標準的確定不能一勞永逸，陜西省需要建立生態補償標準的動態監測和調整機制。逐年檢查補償標準是否需要做出調整，并根據具體情況的變化適時做出調整。隨著GDP和財政收入的不斷增長，陜西省也有能力逐步提高生態補償標準。

4、完善橫向生態補償實施辦法

借鑒新安江流域的橫向生態補償試點經驗，進一步完善陜西、甘肅渭河流域生態補償機制。當前渭河陜西段生態修復已進入第二階段，渭河水質有了很大改善，但污染情況時有反復。為了激勵上游地區持續努力改善渭河水環境，陜西和甘肅可以共同拿出一部分資金作為渭河水質變化的獎懲基金。以渭河流經的陜西和甘肅交界斷面主要污染物常年平均濃度值為指標，核算補償資金。如果水質變化在一定幅度內，不作經濟獎懲；如果水質改善超過一定幅度，那么下游的陜西向上游的甘肅支付補償資金；如果水質惡化超過一定幅度，就由上游的甘肅向下游的陜西支付補償資金。這種雙向補償的模式，既營造了渭河水環境持續改善的激勵，也變相建立了受償方補償資金使用的評估和監管體系。橫向生態補償也可以采用市場化模式。當前國家水權交易試點正在開展，陜西省的水權建設也正在展開，應以水權建設為契機，積極推動南水北調中線工程水源地以水權交易實現跨流域的生態補償。

5、提高生態補償制度的執行效率

生態補償制度建設的最終目的是為了可持續地利用和保護生態系統，所以是否提高生態建設的效率和效果是檢驗生態補償制度能否發揮價值的最終標準。其中的關鍵在于生態建設項目的落實，而項目落實的背后需要資金支持和一系列體制機制的保障。在資金支持方面，生態建設是一項系統工程，專款專用反而不利于提高資金的使用效率，將生態補償資金和其他專項資金打捆使用，可以對生態建設提供更為有力的資金支持。同時還要避免補償資金的碎片化。過于分散的補償支付，既無法滿足受償方的受償需求，又加大了制度的運行成本；補償資金的支付既要照顧到個人和家庭，又要能夠集中資金用于生態建設項目。在體制機制保障方面，需要建立弱化經濟指標、加大生態環保權重的績效考核體制；所有環節向社會公開、接受公眾監督的監管機制；資金來源多元化的投融資機制和跨地區跨部門應急聯動機制等。

【注 釋】

[1] 吳強，張合平.森林生態補償標準體系研究[J].中南林業科技大學學報，017.37（9）88-103.117.

[2] 陜西省環境保護廳，陜西省財政廳.關于通報2017年全省國家重點生態功能區縣域生態環境質量監測評價與考核結果的函[EB/OL].http：//www.snepb.gov.cn/service/files/letter/.

[3] 山東省人民政府辦公廳.山東省人民政府辦公廳關于修改山東省環境空氣質量生態補償暫行辦法的通知.2015.3.25.

【參考文獻】

[1] 國務院辦公廳.國務院辦公廳關于健全生態保護補償機制的意見[Z].2016.5.

[2] 陜西省政府辦公廳.陜西省“十三五”生態環境保護規劃[Z].2017.10.

[3] 國家發展改革委國土開發與地區經濟研究所課題組.地區間建立橫向生態補償制度研究[J].宏觀經濟研究，2015.3.13-23.

[4] 朱丹.中國生態補償的制度變遷[J].生態經濟，2017.2（33）135-139.

[5] 靳樂山.中國生態補償：全領域探索與進展[M].北京：經濟科學出版社.2016.11.

【作者簡介】

張 倩（1983—）女，漢族，河南三門峽人，碩士，講師，研究方向：環境經濟與可持續發展.