農村土地集體所有制形成的歷史必然性及其績效

李明秋 李雯

摘要：我國農村土地集體所有制的形成，是在當時特定的歷史條件下，能夠同時滿足加快建立完整的工業體系和改善農業生產條件、提高農業生產力水平以及防止兩極分化、維護社會穩定、鞏固新生政權等多重目標下的一種理性選擇，有其歷史必然性和合理性。自農村土地集體所有制建立以來，該制度在我國社會經濟發展的不同歷史階段，對于改善農業生產條件、確保農村社會的公平、公正、保護耕地、建立完整的工業體系等方面發揮了重要作用，并逐漸成為中國特色社會主義的重要組成部分。

關鍵詞：農村土地;集體所有制;歷史必然性;績效

自中共十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央多次強調，改革應有底線思維，而堅持和完善農村土地集體所有制就是現階段我國農村土地制度改革的底線。在2016年10月中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發的《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》中明確指出：“農村土地農民集體所有，是農村基本經營制度的根本，必須得到充分體現和保障，不能虛置?！鞭r村土地集體所有制已經內化為中國特色社會主義制度的重要組成部分。因此，正確認識農村土地集體所有制形成的歷史必然性及其在我國發展的不同階段所發揮的巨大作用，對于我們樹立對農村土地集體所有制的制度自信，堅持走中國特色的社會主義道路具有重要意義。

一、 農村土地集體所有制形成的歷史必然性

我國現行的農村土地集體所有制是在新中國成立之初廢除封建地主所有制后所建立的農民土地所有制的基礎上，通過開展農業合作化和人民公社化等運動而逐步建立起來的，并在改革開放以后經歷了不斷完善的過程。

1. 農村土地集體所有制形成階段。我國農村土地集體土地所有制的形成是在新中國成立之初建立的農民土地所有制、實現“耕者有其田”的基礎上，通過三次重大變革逐步完成的。第一次重大變革是1953年～1957年的社會主義改造階段。本次變革經歷了互助組、初級農業生產合作社和高級農業生產合作社三個階段，其中在前兩個階段，農民仍擁有農村土地的所有權，變革的只是土地的經營方式，即在保留農民土地所有權的前提下，基于自愿和互利原則，通過土地等生產資料作股入社，由農民的分散經營轉變為生產合作社的統一經營，農民作為合作社的一員參加集體統一勞動，勞動成果在扣除各種稅費和提取一定比例的公益金及公積金之后，按照社員的勞動數量和質量及入社的土地等生產資料的多少進行分配。因此，初級農業生產合作社屬于半社會主義性質的集體經濟組織。直到高級農業生產合作社階段，才將農村土地由農民所有無償變革為合作社所有，即集體所有。將農村土地由農民所有變革為集體所有，由土地私有變革為土地公有，有其特殊的歷史原因。我國在通過土地改革實現了農民土地所有制后，短期內有力地促進了農村經濟的發展，農村經濟也得以較快恢復，但隨之也暴露了一些問題，主要表現在三個方面：一是農民分散所有、分散經營的小農經濟，難以開展大規模的農田水利及土地平整等農業基礎設施建設?！八寝r業的命脈”，我國是一個旱澇災害發生頻繁的國家，沒有完善的農田水利設施，農業的持續穩定發展也就難以實現;二是農民土地所有制下生產經營的分散性、生產力水平和農產品商品率的低下性，無法為大規模經濟建設特別是推進工業化提供初始資本積累。同時，由于農業與工業之間存在著相互促進的關系，沒有工業為農業提供機械、化肥、農藥等生產資料，農業生產力水平也就難以提高，新生政權也難以鞏固;三是土地改革后由于不同農戶之間所擁有的除土地以外的生產資料存在著數量和質量的差異性，致使部分農戶的經濟實力增長較快，其中少數農戶通過雇工或放高利貸發展為新富農。部分農戶由于缺乏勞動力或牲畜和農具等各種原因，出現生產和生活上的困難，甚至出現了典讓、出賣土地的現象，從而造成了農村發展的不平衡性甚至兩極分化。為解決上述問題，推行農業合作化運動并初步建立農村土地集體所有制就成為歷史的必然。1956年6月頒布實施的《高級農業生產合作社示范章程》標志著農村土地農民所有制的終結和農村土地集體所有制的初步建立。

第二次重大變革是1958年～1961年的人民公社化運動。開展人民公社化運動的本意是把規模較小的農業生產合作社合并為規模較大、政社合一、集體化程度更高的人民公社，以克服小社人少地少資金少、不能使用機器、不能進行大規模經營的弊端，從而加速社會主義建設。1958年8月中共中央政治局擴大會議通過了《關于在農村建立人民公社的決議》，決定把各地成立不久的高級農業生產合作社，普遍升級為大規模的、政社合一的人民公社。“一大二公”的人民公社制度，混淆了社會主義與共產主義的區別，急于求成，嚴重侵犯了農民的經濟利益，挫傷了農民的生產積極性，加之嚴重的自然災害，使農村經濟遭受重大損失，1962年全國的糧食產量與1957年相比減少18%，棉花減少54.3%。

第三次重大變革是1962年～1978年的“三級所有、隊為基礎”的農村經濟體制和土地制度的確立階段。本次變革的目的是糾正人民公社建立之初由于缺乏經驗而刮起的“一平二調”的共產風和片面追求“一大二公”的弊端，明確了生產隊范圍內的土地，都歸生產隊所有，“生產隊所有的土地，不經過縣級以上人民委員會的審查和批準，任何單位和個不得占用，……”。從而最終確立了集體土地“三級所有，隊為基礎”的制度格局。

2. 農村土地集體所有制的完善階段。1978年開始實施的土地家庭承包責任制是農村土地集體所有制的完善階段，即把集體所有、集體統一經營的土地制度變革為集體所有、家庭承包經營的土地制度。土地家庭承包責任制的實施適應了當時較低的農村生產力水平和非農產業發展水平，適應了農業生產的特殊性，有效地解決了搭便車和監督問題，兼顧了效率與公平，從而有力地促進了農業的發展。但隨著我國工業化、城鎮化的快速推進和市場經濟體制的建立與完善，包括勞動力在內的農業生產要素逐步納入市場化運行軌道，大量農民遷居城市從事非農業產業，農業生產力水平也隨著工業化的快速推進有較大提升，農業生產和農村社會經濟發展的外部環境發生了深刻變化。為適應上述外部環境的變化，近年來我國政府在堅持農村土地集體所有制的前提下，在以下三個方面對土地家庭承包責任制進行改革和完善：一是穩定土地承包關系。首先是將土地的承包期限由最初的“三年不變”到“十五年不變”，再到“三十年不變”，直至“長久不變”;其次是通過制定《農村土地承包法》和《物權法》等法律法規，不僅將土地承包期限的延長法定化，而且將土地承包經營權由集體與農民通過承包合同約定的債權轉變為農民的法定物權，賦予農民長期而有保障的土地承包經營權;再次是通過開展土地承包經營權確權登記頒證工作，進一步強化對土地承包經營權的物權保護。二是重構農村土地產權結構。在穩定農村土地承包關系的基礎上，為順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，在土地所有權與土地承包經營權“兩權”分離的基礎上，又將土地承包經營權分為承包權和經營權，實行所有權、承包權、經營權分置并行，并不斷拓展土地經營權的權能，包括允許土地經營權在一定條件下的再流轉、入股、抵押、擔保等。三是構建新型農業經營體系。在落實土地所有權、穩定承包權、放活經營權的基礎上，通過土地經營權的市場化流轉，實現農地資源的市場化配置，進而構建以家庭經營為主、多種經營形式并存的農業生產組織體系，以適應農業適度規模經營和農業現代化的要求。

二、 農村土地集體所有制的制度績效

自我國建立農村土地集體所有制以來，該制度在我國社會主義建設的不同歷史階段對于改善農業生產條件、確保農村社會的公平、公正、保護耕地、建立完整的工業體系等方面發揮了重要作用。

1. 極大地改善了農業生產條件，增強了農業抵御自然災害的能力。我國自建立農村土地集體所有制以來至改革開放初期，全國各地針對農業生產抵御自然災害能力較弱和土地平整度較差的問題，在我國經濟十分困難的條件下，充分發揮集體強大的動員能力和資源調配能力，利用冬春農閑季節，發動廣大農民通過投工投勞的形式興建了大量的農田水利設施，開展了大規模的土地平整和深翻改土，使我國的農業生產條件得到了極大改善，也為后來農業的快速發展奠定了堅實的基礎，很多農田水利設施至今仍在農業生產中發揮著重要作用。據統計，1952年～1982年的30年間，全國共整修、新修堤防、圩垸17.3萬公里;建成水庫8.7萬座，總蓄水庫容量達到4 208億立方米;修建了萬畝以上的大灌區5 288處，其中50萬畝以上的有67處;修建、新建各種塘壩619萬座;建成機井267.2萬眼，其中實行配套的井占68.8%;全國初步治理水土流失面積達42.4萬平方公里，占全國水土流失總面積的35.3%。農田有效灌溉面積由1957年的2 733.9萬hm2（41 008萬畝）增加到1980年的4 488.8萬hm2（67 332萬畝），平均每年增加76.3萬hm2。

2. 為我國在20世紀建立相對完整的工業體系做出了重要貢獻。推進工業化既是國家走向獨立富強、立足于世界民族之林的內在要求，也是通過推進工業化提高農業生產力水平進而提高糧食產量以滿足不斷增長的糧食需求的必然要求?，F代農業本質上就是化學農業、鋼鐵農業和科技農業，如果沒有工業部門提供的農業機械、農藥、化肥等農業生產資料和優良的農產品種子資源，農業生產力水平就不可能大幅度提高。但新中國的工業體系是建立在以自然經濟為主體的農業社會之上，實現工業化的原始積累只能依靠自我積累，自力更生。事實上，任何一個農業大國要實現工業化，初期都只能從農業部門提取剩余產品，積累初始資本，我國也不例外。盡管這個過程是以犧牲農民的利益為代價，但在當時我國內外交困的條件下也許是唯一和無奈的選擇。由于農村土地集體所有制可以有效降低國家與數量眾多的分散小農之間的交易成本，控制農產品的收購價格，因而能夠最大限度地將農業剩余轉移到工業部門，為工業部門提供低成本的原材料和資金。據統計，1966年～1986年的20年間（“三五”計劃至“七五”計劃期間），我國農業部門以極低的價格為工業部門貢獻了782 923萬噸糧食和7 593萬噸棉花;如果用資金來衡量農業部門對工業部門的貢獻，1952年～1978年間，國家通過工農業產品剪刀差、農民每年向國家繳納農業稅、農民儲蓄這三條渠道所積累的資金累計為4 452億元左右，占國民收入積累額的比重在30%以上。伴隨著我國工業體系的初步建立，我國農業生產中機械的使用量和化肥、農藥的使用量也逐年提高。據統計，1983年全國擁有的農業機械總動力達到24 503.2萬馬力，比1957年增長157倍;全國農用排灌動力機械達到7 849萬馬力，比1957年增長139倍;全國農用化肥施用量達到1 659.8萬噸，比1957年增長了53倍;全國農藥施用量達到122.6萬噸，比1957年增長7.2倍。機械、化肥和農藥施用量的大幅度增長極大地促進了農業生產力的不斷提高。據統計，1983年我國的糧食單產是1957年的2.32倍。工業化以及與之相伴相隨的城市化的快速推進，一是為農業土地生產率和勞動生產率的不斷提高奠定了堅實的物質基礎和技術基礎;二是為世世代代在農村從事農業生產的廣大農民創造了更多的非農就業機會，從而降低了農村土地的社會保障壓力和緊張的農村人地及勞地關系，為在農村推進土地的適度規模經營創造了有利的外部環境，進而加快了農業現代化的進程;三是為工業反哺農業奠定了經濟基礎。

3. 為確保我國農村社會的公平公正提供了基本的制度保障。無論是改革開放前還是改革開放初期，我國非農產業相對落后，工業化、城鎮化水平較低，農民的非農就業機會十分有限，從事農業生產成為廣大農民就業的唯一渠道和收入的唯一來源。在這種情況下，農村土地集體所有制為廣大農民提供了最基本的就業和生活保障。此外，與西方發達國家不同的是，由于我國農村人口基數過大，在可預見的未來，即使通過大力發展非農產業轉移部分農村勞動力，但滯留在農村的人口數量仍相當龐大，其中大部分人仍需依靠土地來維持生存。因此，只有堅持農村土地集體所有制，才能夠為廣大農民提供基本的生產和生活條件，也只有堅持農村土地集體所有制，才能在陰晴不定的經濟發展周期中發揮農業就業的“蓄水池”作用和進城務工農民的失業保障功能，從而維護了農村社會的穩定。

4. 為保護耕地、確保我國糧食安全提供了制度支撐。耕地數量和質量對確保國家糧食安全發揮著基礎性作用。改革開放前和改革開放初期，我國廣大農村充分發揮集體優勢，大力開展跨區域、跨流域的農田水利設施建設，大力開發宜農荒地，深翻土壤，平整土地，大面積推廣綠肥種植和增施農家肥等，在增加耕地數量的同時也提高了耕地質量。改革開放以后，一方面由于農村土地所有權屬于集體而非農民個人，是公有而非私有，國家擁有對農村土地使用的規劃權和管理權，集體擁有土地利用的監督權，因而在法律上為防止農民濫占濫用耕地構建了一道“防火墻”，從而起到了保護耕地的作用。

5. 為我國改革開放后工業化、城市化的快速推進發揮了重要作用。改革開放40年來，我國工業化、城市化和各類基礎設施建設之所以能夠快速推進，并取得了舉世矚目的成就，與我國實行農村土地集體所有制以及在此基礎上形成的具有“強制性”的土地征收制度密不可分。因為土地征收的實質是土地所有權的交易，既然是交易就必然存在博弈。在農村土地集體所有制下，地方政府的博弈對象不是數量龐大且分散的農民個體，而是代表農民利益的集體。由于博弈對象的集中性和“公共利益”條件下土地征收的強制性，大大減少了博弈的時間成本，加快了征收進度，加之地方政府在從集體土地征收到國有土地使用權出讓的過程中獲得了巨額的財政收入，為加快工業化和城鎮化進程奠定了堅實的經濟基礎，而工業化化和城鎮化的快速推進也為廣大農民創造了大量的非農就業機會，提高了農民的非農收入，縮小了城鄉收入差距，并在一定程度上緩解了農村緊張的人地矛盾，減少了農村土地的就業壓力。

三、 結語

從我國農村土地集體所有制的形成和完善過程可以看出，第一，農村土地集體所有制的形成，是在當時特定的歷史條件下能夠同時滿足加快建立完整的工業體系和改善農業生產條件、提高農業生產力水平以及防止兩極分化、維護社會穩定、鞏固新生政權等多重目標下的一種理性選擇，有其歷史必然性和合理性;第二，農村土地集體所有制具有廣泛的適應性和旺盛的生命力。在堅持農村土地集體所有制的前提下，通過產權的分解與重構，不斷探索和創新其實現形式可以有效解決農業現代化進程中的“三農”問題;第三，自我國建立農村土地集體所有制以來，該制度在不同的歷史階段對于改善農業生產條件、確保農村社會的公平、公正、保護耕地、建立完整的工業體系等方面發揮了重要作用。

參考文獻：

[1] 王琢，許浜.中國農村土地產權制度論[M].北京：經濟管理出版社，1996：109.

[2] 徐琴.新中國農地制度：績效與變遷[J].學海，2006，（5）.

[3] 國家統計局農業統計司.中國農業的光輝成就 1949-1984[M].北京：中國統計出版社，1984：12-13.

[4] 國家統計局農業統計司.中國農業的光輝成就 1949-1984[M].北京：中國統計出版社，1984：26.

[5] 韓永文.我國農業在國家工業化建設進程中的貢獻分析[J].當代中國史研究，1999，（2）.

[6] 呂政，郭克莎，張其仔.論我國傳統工業化道路的經驗與教訓[J].中國工業經濟，2003，（1）.

[7] 國家統計局農業統計司.中國農業的光輝成就 1949-1984[J].北京：中國統計出版社，1984：14-15.

[8] 國家統計局農業統計司.中國農業的光輝成就 1949-1984[M].北京：中國統計出版社，1984：46.

基金項目：國家社會科學基金項目“農民土地承包權退出績效評估、模式構建與風險管控”（項目號：18BJY126）。

作者簡介：李明秋（1965-），男，漢族，河南省鄧州市人，管理學博士，河南理工大學土地經濟與城鄉發展研究中心教授，研究方向：農村土地制度改革方面的教學和研究;李雯（1993-），女，漢族，河南省焦作市人，河南理工大學土地經濟與城鄉發展研究中心碩士生，研究方向：農村土地制度改革方面的研究。

收稿日期：2019-08-21。