上海城鄉結合部“過渡性社區”的福利治理研究

摘要：在城市的城鄉結合部地帶，存在著一些由農村拆遷后整體性安置的社區，即文章所要研究的“過渡性社區”。過渡性社區是我國城市化飛速發展進程中出現的一種新型的社區形態，是現代城市不斷向傳統農村擴張的結果。過渡性社區是由政府推動而形成的，但也伴隨著城鄉之間的地理及文化差距和居民生活方式的變遷。

文章以上海城鄉結合部的過渡性社區為研究對象，并對上海市泗涇鎮和宣橋居民社區進行了調研，通過對調研數據的梳理，發現如今上海城鄉結合部過渡性社區的治理存在治理主體的治理體制不清晰，治理機制不完善，社區治理效果不顯著，本地居民缺乏融入度，外來居民缺乏制度保障等問題。

關鍵詞：城鄉結合部;過渡性社區;治理

一、 緒論

目前，上海的發展之快有目共睹，農村也逐漸轉變為城市的近郊副中心。但在過程中，城鄉結合部的過渡性社區成為了治理的重點、難點。過渡性社區的治理區別于城市和農村治理，具有其自身的獨特屬性，因此如何打造出具有可行性和操作性的治理路徑來保障民生、提高居民的融入感和獲得感值得深思。

過渡性社區的出現意味著城市化進程的快速推進，也是城市向農村擴張的結果。過渡性社區是指農村拆遷后的整體安置型社區，它處在由農村向城市社區轉型的過程之中。為了發展和拓展城市空間，政府在城鄉接合部開發土地，為節約拆遷居民的安置成本，政府采取統一規劃修建定居點的辦法，用較少的土地和空間集聚了大量的拆遷居民。過渡性社區已具有了現代城市社區的空間形態特征，但其居民結構較一般城市社區更為復雜，這給過渡性社區的治理帶來了嚴峻的挑戰。

二、 學界研究現狀

雖然過渡性社區治理的研究起步較晚，但其研究成果還是豐富的，研究主要集中在以下幾個方面：（1）改善過渡性社區治理的模式。游善濤和沈承誠主要以過渡性社區面對的治理困境為切入點，深度解析了當今的過渡性社區在治理模式上存在的諸多問題并對此提出了建立合理化治理模式的研究;（2）過渡性社區治理困境及主體的分析。劉興景通過對過渡性社區內各利益主體之間的分析探討了在新的利益機制下重建組織行動的契約，以達到公共利益最大化的同時，實現過渡性社區的良好治理的研究;（3）過渡性社區的普遍現象及整合困境。孫卓君從一些被物質生活水平的提高而被我們忽視的過渡性社區普遍存在的現象中提出警示，認為當今的過渡性社區還存在不少的整合困境;（4）過渡性社區治理主客體要素分析研究。錢翠玉在劉興景研究的基礎上還提出了對過渡性社區治理客體的分析，即社會組織對于過渡性社區治理的重要性。

但當前研究依然存在一些不足，這是一個需要治理部門與社區居民一同參與治理的問題，治理部門之一的政府也缺乏對過渡性社區的治理經驗，那么就需要與原本就扎根于過渡性社區并致力于解決過渡性社區內的矛盾的社會組織進行有序的合作。

三、 上海過渡性社區福利治理的實證調研

宣橋居民社區和泗涇鎮都位于上海市的近郊區，處于城市的外圍地帶，但又與傳統的農村地區有一定的距離，且其發展水平也是比農村高但又達不到城市的水平。其經濟導向受到傳統農村的第一產業和現代城市的第三產業同時影響，呈現出一種情況復雜但又蓬勃發展的趨勢。

浦東新區宣橋居民社區位于宣橋鎮轄區，北臨滬南公路，南抵大治河，西達紅衛港，東至宣中路。是浦東地區新建的規模最大的過渡性社區之一。宣橋鎮正在創建“上海市文化藝術鄉鎮”，教育、文化、衛生事業不斷發展。目前有鎮衛生服務中心和社區衛生服務三灶分中心，完成了3個市級標準化衛生室建設。農村合作醫療投保率連續5年達到99.98%。此外，“香樹灣”養老工程以倡導生態、健康的宜居理念而建。社區依托三段一站式醫療體系，集體檢、醫療、養護、保健于一體的頤養中心，與宣橋鎮社區衛生服務中心和鄰近醫院建立綠色通道與合作協議，減少排隊與等候的時間，為老人提供健康檔案、健康講座、上門問診、陪診就醫、專業看護等“醫保到人，醫護到家”的一站式健康服務。

松江區泗涇鎮西鄰洞涇港，南接泗涇塘，北抵泗陳公路，東達文化路。有潤和欣苑、江川一村、江川二村等數個居民小區。泗涇鎮是上海近年來規劃重點建設的中心鎮之一。這些年來，泗涇鎮的城鎮建設日新月異，工業發展非常迅速、房產開發逐漸趨向高檔化、集鎮開始向功能化建設、農業發展也發展成都市化新型農業、城鄉發展基本完成一體化。堅持“穩二進三調一”的產業發展方針，這也形成了新時期泗涇持續穩定發展的基本格局。

四、 上海城鄉結合部過渡性社區的發展現狀

1. 過渡性社區治理組織現狀。如今的過渡性社區中社會組織所扮演的角色越來越重要，但畢竟還是處于一個起步階段，發展基礎著實令人欣喜，但是發展速度還是偏慢。非政府組織強調其并不隸屬于政府或其附屬機構，它們是獨立于政府體系之外的;非營利組織強調這些組織不是營利性的企業，它們獨立于市場體系之外;第三部門強調它們構成了與政府、企業相平行的第三方體系;志愿組織強調這些組織的動作在很大程度上依靠志愿者在時間、精力和資金上的投入。近幾年來，隨著此類組織的不斷發展及壯大，這類組織也逐漸成長出來，官方稱這類組織為“民間組織”。

在養老助老方面，由于宣橋居民社區老年人較多，而養老院能容納的人數有限，包括有一部分老人并不愿意選擇養老院安享晚年，因此，“香樹灣”養老項目應運而生，它倡導生態、健康的宜居理念，通過管家式服務模式和家居式的居住布局，營造居家養老般的溫馨氛圍，深得當地老年人的青睞。

在志愿服務方面，由退休職工和不少老年人組成的“老年志愿者”隊伍也經常走上街頭對市容環境進行義務打掃。由退休保安，退休警察以及退役老兵組成的“義務巡邏隊”會在晚上對小區進行義務巡邏，他們還對一些存在安全隱患的居民提出建議，避免了不必要的損失。

2. 過渡性社區治理效果現狀。在對于居委會管理的滿意度這個問題上，反映了當今過渡性社區治理還是不盡如人意。在開放性問題上，居民回答的踴躍程度很高，他們紛紛提出諸如加強防盜監控設施;制定小區內的應急防范計劃;提高物業的管理水平等具有建設性的建議。這也從側面證明了過渡性社區治理在上述方面還存在不足。

經過訪談后，工作人員也坦言，在新型城鎮化背景下，應當根據城鄉一體化和共享發展的原則，從社區的臨界性、過渡性特點出發，建構和實施包容型治理，作為過渡性社區治理創新與轉型的目標模式。包容型治理是新型城鎮化進程中突破傳統城鄉二元基層治理體制的一種社區治理創新模式。創新目的是推動過渡性社區治理從“非城非鄉”的邊緣治理向城鄉結合的兼容治理轉變，從碎片化治理向整合化治理轉變。

五、 上海城鄉結合部過渡性社區治理的瓶頸問題

1. 上海城鄉結合部過渡性社區治理部門的問題。上海的社區治理水平雖然處于前列，但過渡性社區的治理水平還是處于初級階段。作為過渡性社區治理的主體，基層政府（居委會）和社區社會組織在過渡性社區治理上還存在不少的缺失和錯位。

（1）過渡性社區治理體制與機制仍處在轉型期。治理機制與體制的不清晰也在一定程度上影響了過渡性社區治理的成效。還有相對少數的老年人雖然搬遷進入過渡性社區多年，但他們原來住在農村時的土地沒有拆除征用，所以也使得這一小部分老年居民仍然擁有勞作地。與此同時，原本的農村并沒有全部拆除，遺留下來的農村社區還是需要村委會去治理。有一部分老年居民戶口已經遷入過渡性社區，但他們的勞作地還是在村委會的治理轄區之內，這在土地稅等方面也造成了老年居民兩頭跑，土地問題仍然是一大難題。

另一方面，現在的過渡性社區的居委會身兼數職，以調研社區為例，社區的居民委員會同時還兼具綜合治理工作站，黨支部委員會等多項職能。而宣橋居民社區是以黨的領導為核心，以社區共治為方向，以基層自治為基礎的“鎮管社區”。“鎮管社區”是上海市政府提出的，要將位于近郊的城市化社區交由當地鎮級基層政府管理的社區治理體制模式。要實現這一體制，原來以管理農村集體經濟為主的鎮級政府必然要轉型，成為統籌城鄉社區治理的先行實踐者。更深層次的市、區（縣）及鎮三級政府在社會領域內的職責分工也要隨之有所調整。從這層意義看，“鎮管社區”在實現過渡性社區自治與共治并行的道路上還有很長的路要走。

（2）過渡性社區居委會的治理水平不高。過渡性社區居民對于他們所處社區的管理水平大致是持不滿的態度。從過渡性社區本身的地域廣闊度來看，現如今的上海過渡性社區都是位于所屬的鎮的行政區劃內，而鎮的建制并沒有改成街道，那么“鎮管社區”也就是勢在必行的。因為逐個小區設置常備居委會有點大材小用，而將幾個小區并到一個居委會轄區又增大了居委會的管理難度。于是宣橋居民社區就將各個小區的居委會直接劃分到鎮政府的管轄范圍內，而不是將其劃分給上一級的居民社區的居委會去。但也正是“鎮管社區”的應運而生導致了過渡性社區的治理不細致，使得過渡性社區的居民對治理效果不滿。

從居民的因素來看，過渡性社區居民的復雜性也是造成治理效果不顯著的主要因素。因為過渡性社區失地農民和外來人口的比例接近是五五開，過渡性社區治理勢必要面面俱到，不能顧此失彼。但如今過渡性社區的居委會大多擁有管理本地居民以及失地農民的經驗，但還是缺乏管理大量外來人口的經驗與對策，這也使得很大一部分外來人口不滿意過渡性社區的治理效果。

2. 上海城鄉結合部過渡性社區居民的問題。

（1）本地拆遷居民缺乏融入社區的積極性。從傳統農村脫離而出的農民失去了自己賴以生存的土地資源，那么他們搬入過渡性社區也必將有著不少的困境。從傳統生活習慣、思想觀念來說，原本居住在農村的農民們習慣的是慢節奏的悠閑生活，與現代城市的快節奏的生活格格不入。而他們甚至會開始懷念以前的農村生活，便對現在的社區生活缺乏積極性，比如不參與社區組織的活動，不及時與居委會溝通等。

（2）外來流動人口應受服務不完整。從外省市流入上海的流動人口來說，他們是為了謀得更高的利益才來到上海，受到區位優勢的影響過渡性社區所處的近郊區往往是大型工業園區的坐落。那么過渡性社區里也勢必少不了外來的流動人口。過渡性社區的地理位置離工業園區較近，擁有相對完善的公共基礎設施且低廉的房租吸引了大量外來流動人口來此租住。但是，在上海市嚴格的戶籍管理制度下，外來流動人口往往享受不到可被接受的社區服務，而且他們也很難融入本地社區的生活文化圈。

因為受到戶籍限制，缺少相應的制度保障，外來流動人口在碰到問題的時候經常有心無力。舉例來說，外來的流動人口的教育也是只能在上海完成九年制義務教育，要接受更高的教育只能返回原籍接受教育。

六、 上海完善過渡性社區福利的治理對策

1. 過渡性社區治理部門的對策。過渡性社區的治理重點難點都在基層政府，那就必須充分認識基層政府在社區治理中的職責和作用。建立多元共治的主體架構，形成內含科學分工與合作機制的以社區居委會為軸心、基層黨組織為核心、其他主體參與其中的交互式的新型社區治理主體架構和治理結構。

（1）強化基層政府的治理地位。要加強基層政府的治理，就應該加強黨和政府對于過渡性社區的領導，大力培育和扶持社區內各類社會組織，理順社區內各個社會組織、行政組織等互相的外部關系以及其內部的關系。要明晰其結構與功能，避免出現“缺位”“越位”“錯位”等職能的交叉、功能紊亂的現象。

一如宣橋居民社區的居委會負責人所說的缺乏管理人員與管理水平的有待提高，這些都是應該被重視的。所以過渡性社區的居委會工作人員的能力還得到有力的培訓，而社區工作者的數量也應該進行合理的擴招。

（2）積極發展政府與第三部門的協同治理。過渡性社區的治理不僅僅要依靠政府部門，還得依靠不少社會組織的力量。所以對于社會組織，應依法加強對社會組織的管理與監督，逐步弱化社區組織行政功能。在一些完全自治的居民社區也并不像外界想象的那樣容易治理，這些社區因為治理組織不是政府，所以缺乏一定的公信力，在招標投標等建設方面沒法像政府組織一樣有公信力，所以說社區完全由社會組織進行行政治理是很困難的。

在傳統的完全由政府主導的治理模式顯得心有余而力不足的情況下，勢必要與社會組織進行合作管理。這并不意味著政府可以將大權全部交由社會組織進行。我們還是要將政府的被動管理改變為主動管理，這既要增加管理熱情，也要加強管理職能。這也就是說，政府組織的管理人員需要進行管理上的培訓以此來加強管理效果，同時也要建立起一定的激勵機制來使得管理人員有動力、有意愿去進行管理。同時建立社會資源、權利共享，社會義務、責任分擔機制，維護社區內部的行政組織與社會組織平等地位也是勢在必行的，這樣才能促進其協同發展。

2. 過渡性社區居民的治理對策。社區居民作為社區最重要的組成部分，在社區治理中扮演著舉足輕重的角色，所以，強化社區內居民的參與精神，樹立社區居民的主人翁意識，對有效實現社區治理有重要意義。

（1）提高本地拆遷居民的融入度。本地拆遷居民在搬遷進入過渡性社區之后，他們的思想觀念還沒完成轉變。那么作為基層治理組織的居委會就有必要去提高他們的積極性。比如深化居民會議、居民事務民主聽證活動，完善民主決策制度。還要結合社區的實際情況，修訂居民自治章程，完善民主監督制度。對于那些積極性不高的居民，居委會可以主動上門拜訪，曉之以理，提高他們參與到社區治理中來的積極性。居委要積極主動地把社區治理工作融合到社區內的各種政治、經濟、文化活動中去，深入到為群眾辦實事的具體工作中去，滲透到社區居民自治管理的實踐中去。

（2）培育完善的外來人口保障制度?，F代的社區應當以一種包容萬象，海納百川的心態去主動接納外來流動人口，設立“社區外來人口一站式服務中心”是最為理想最為可行的。建立一站式服務中心不僅能在暫住證等方面幫助外來人口，也能在外來人口子女入學，醫療衛生方面的保障，就業培訓與就業信息發布等方面給予外來人口實質性的幫助與建議。另一方面，設立社區外來人口一站式服務中心也有利于外來流動人口去創建和發展屬于他們自己的自治組織。

過渡性社區發展到一定程度后，勢必會發展為更加成熟的城市社區。然而對于外來流動人口來說，最好的治理體制就是居民自治。通過設立這樣一個社區的一站式服務中心有利于對流動性較大的外來人口進行高效的管理，充分彰顯了過渡性社區的包容性和多樣性。

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作者簡介：王稼祺（1995-），女，漢族，上海市人，上海工程技術大學管理學院碩士生，研究方向：創新社區治理。

收稿日期：2019-07-21。