加大PPP模式稅收優惠力度政策建議

費銳

[提要] 從現行稅收優惠政策分析，當前PPP項目適用的稅收優惠政策力度依然不夠，稅收優惠激勵不足問題明顯，尤其在文教科衛、養老、供水、供暖、保障房等民生領域，優惠稅種覆蓋面狹窄、稅收支持力度不大。本文在現行PPP模式稅收優惠政策基礎上，提出適當加大稅收優惠力度、拓展稅收優惠政策覆蓋面等建議，完善和補充相關的稅收優惠政策，旨在促進PPP模式在公共服務領域的發展，激發PPP模式成長潛力。

關鍵詞：PPP模式；稅收優惠；政策建議

基金項目：江蘇高校哲學社會科學研究基金項目：“基于PPP模式的養老服務產業研究——以江蘇省為例”（項目編號：2018SJA2148）階段性研究成果

中圖分類號：F812.42；F283 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年9月18日

現行PPP模式適用的稅收優惠政策主要涉及公共服務領域，且具體體現在增值稅和企業所得稅兩個主要稅種上，還比較簡單和殘缺不全，亟待健全和完善相關的稅收優惠政策體系。

一、我國現行PPP模式稅收優惠政策

通過對促進PPP模式發展的現行相關稅收優惠政策進行梳理，如表1所示。由表1可知，當前與PPP模式發展相關的稅收優惠政策有以下幾個特點：一是較分散凌亂，是分散在各稅種中，而非直接就PPP模式發展特點給予相應的PPP項目公司稅收優惠政策支持；二是優惠政策的適用對象主要面向政府及事業單位。如房產稅、土地使用稅、契稅等支持公共服務事業發展的相關優惠政策；三是主要針對公共服務稅收優惠政策偏多，如企業所得稅、增值稅、印花稅等稅種，在文教科衛、養老、供水、供暖、保障房等民生領域優惠稅種覆蓋面狹窄、稅收支持力度不大。（表1）

二、我國PPP項目稅收優惠政策存在的主要問題

（一）PPP項目稅收政策優惠力度不足。現階段的稅收優惠政策仍然存在很多問題，影響范圍較小，涉及的稅種數量不多，無法體現政府稅收政策支持，也無法完善激勵機制。如企業所得稅“三免三減半”的政策，由于大部分企業投資額龐大，建設時間長，在初期運營階段虧損嚴重，從而導致這一稅收優惠政策并未發揮其重要作用。由此看來，現階段我國政府針對PPP項目制定的稅收優惠政策吸引資本效果不佳，有待于加強以激發社會資本投資的積極性。

（二）PPP項目稅收政策適用范圍有待拓寬。現階段，我國不斷擴大PPP項目稅收優惠政策適用范圍如公共領域等，但仍然有一些領域并未享受到稅收優惠政策，包括所得稅“三免三減半”的政策當中并未包括公共服務領域。一是由于優惠政策的適用對象主要面向政府及事業單位，像土地使用稅、房產稅、契稅等稅收優惠政策，主要由國家機關、人民團體、軍隊及事業單位享受，而PPP項目公司是通過政府和社會資本合作或單由社會資本構成，由于不符合適用對象的條件，可能難以享受同樣的稅收優惠政策；二是針對民生服務實施的稅收優惠范圍較窄。我國PPP模式實施范圍不斷擴大，逐漸滲透到教育、醫療、衛生、文化、養老、科技、體育、供水、供暖及保障房等民生領域，但相應的稅收優惠政策卻很少涉及；三是企業所得稅稅收優惠有期限限制，難以滿足PPP項目期限跨度大的需要。由于PPP項目時間長，許多項目合同期限一般在20年甚至更長，PPP項目前期屬于建設期，營業期前期可能根本不盈利，但現行企業所得稅法實施條例規定的“三免三減半”等政策，難以適應PPP項目經營期限長的特點。

（三）PPP項目稅收政策制度配套不完善。當前適用于PPP項目的稅收優惠政策分散，并未出臺專門的法律法規，僅僅只是包含在其他的稅收文件當中。主要包括國家稅務部門有關通知，無法發揮其法律效應，執行力不強。

三、加大我國PPP稅收優惠力度的建議

適度提高PPP項目稅收政策優惠力度，尤其是增值稅、企業所得稅、契稅等主體稅種優惠政策，以降低PPP項目公司經營成本，促進PPP模式發展。

（一）PPP項目企業所得稅稅收優惠力度。首先，建議適當延長公共基礎設施PPP項目虧損彌補期限。在PPP模式下，項目公司在項目建成并運營期進入穩定狀態后才會取得收入，一般情況下由于前期大量的基礎設施建設和固定資產的投入等，會導致公司成本和費用較高，往往前期虧損的可能性比較大。當前我國企業所得稅法規定企業納稅年度發生的虧損，準予向以后年度結轉，但結轉時間上有5年的限制。由于PPP項目的行業屬性多為投資較大的市政工程、交通運輸、片區開發、生態保護，前期投入巨大但回報期限少則20年，多則30年甚至更長，初期的虧損巨大，基本上在5年內大多不能彌補完；且由于上述項目多為關系國計民生的基礎設施，公益性很強，因此建議對PPP模式可適當延長虧損彌補期，視具體PPP項目的運營期限和收入情況可給予不同的虧損彌補期限。另外，適當延長PPP項目公司企業所得稅減免優惠期，降低稅收負擔。由于PPP項目公司回收期較長，所以可針對當前已享受到“三免三減半”的公共基礎設施PPP項目延長減免優惠期，比如改為“五免五減半”，可以有效減少項目公司所得稅。其次，依據現有政策的PPP項目適用范圍，適當調整現行優惠目錄，擴展企業所得稅“三免三減半”優惠目錄，不斷完善技術標準，并惠及所有的PPP的項目。（表2）

（二）加大PPP項目增值稅稅收優惠力度。首先，全面“營改增”后，針對提供建筑安裝服務的PPP項目公司，若屬于一般納稅人，該項目公司會獲得工程總包方開具的增值稅專用發票以及金額巨大的增值稅進項稅，但由于沒有銷項稅可抵扣，巨大的進項稅只能在特許經營期間攤銷進當期成本費用。所以可考慮對部分投資收益低、回收期間長的PPP項目實行進項稅退稅的優惠政策，以降低社會資本負擔；其次，結合各環節增值稅，測算具體PPP項目的稅負狀況，設計優惠稅率，適當調整納稅基數。基于稅收公平、稅收中性原則，并從經濟實質出發對PPP模式進行定性，可考慮相對較低稅率（如，6%），對于特定行業，可以選擇適用3%的簡易征收稅率；再次，建議擴大PPP項目增值稅稅收優惠政策，全面“營改增”以來，國家已經將提供科教文衛等服務的機構給予了稅收優惠，財稅[2016]36號規定這些機構的第一道門票收入等收入免征增值稅。借鑒這一政策，可考慮繼續在公園、綠地、旅游景區等相關的公共服務類PPP項目領域給予增值稅免稅優惠。這樣做企業稅收負擔才能降低，進而推動我國PPP項目的有效持續發展，從而提高公共服務水平。

（三）加大PPP項目其他相關稅種稅收優惠力度。適時出臺PPP模式印花稅稅收優惠政策。PPP項目所涉及的合同較多，且該項目金額龐大，基本的公共基礎設施項目投資規模超過了十億元，如果依據合同規定繳納印花稅，必然會給企業增大數倍的稅額。建議對該企業成立之前簽訂的協議，按照合同要求繳納印花稅，可采用即征即退的優惠方式。

（四）加大城鎮土地使用稅稅收優惠力度。目前，國家已經對部分公共用地實行減免城鎮土地使用稅的優惠政策。我們應將文教科衛、養老、供水供暖、環境保護、保障房等民生服務類PPP項目納入城鎮土地使用稅減免稅范圍，給予相應PPP項目免征或減征優惠政策，進而推動我國PPP項目的健康發展。

（五）加大房產稅稅收優惠力度。PPP養老模式是增加養老服務供給，緩解老齡化現狀的重要途徑，也順應了經濟新常態下養老服務業供給側改革的發展趨勢。建議將PPP養老項目納入房產稅減免稅范圍，給予相應PPP項目免征或減征房產稅的優惠政策，大力促進PPP模式運用于養老項目。

（六）明確和完善政府補貼相關的稅收問題。政府補貼涉及到增值稅和所得稅兩大主要稅種，這兩種稅都屬于共享稅，不僅對企業稅收成本造成影響，也影響中央、地方財政收入分配。增值稅優惠政策方面，建議應當對公共民生領域的地方財政補貼采取免征政策；企業所得稅優惠政策方面，對于政府補貼形成的資產和費用等，其類同于企業自身的固定資產折舊扣除一樣允許稅前扣除，既能有效避免財政補貼問題，又能使企業真正享受免稅效應，最終實現社會效益和經濟效益的統一。

主要參考文獻：

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