人防工程中的防災減災現狀探究

張晶

摘 要：隨著經濟的快速發展和城市化進程的不斷加快，城市遭到災害破壞的可能性亦在不斷提高。如何利用人防資源為災時服務愈來愈受到人們的關注。人防工程作為人防資源的重要組成部分，面對城市平時防災減災，能否用，如何用，已成為迫切需要解決的問題。有效發揮人防工程在防災減災中的作用，造福社會，造福人類。

關鍵詞：人防工程；防災減災；現狀

1 人防工程在防災減災中的現狀

越來越受到重視。第六次全國人防會議上溫家寶總理提出把人民防空作為應急管理的重要力量，要充分利用人民防空資源為應對和處置突發公共事件、搶險救災和應急救援服務。《浙江省避災安置場所建設和管理辦法（試行）》規定人防等部門做好避災安置場所建設、管理、運行保障等工作。《辦法》指出應避災安置場所布局要優先確認現有人防工程作為避災安置場所。省人防辦聯合省民政廳下發了《關于進一步推進應急避災疏散場所建設的意見》的頒布，從制度上保障了應急避災疏散場所的建設。

優勢越來越明顯。（1）城市面臨的災害主要有兩種，即自然災害和人為災害。前者包括地震、洪水、風暴、海嘯、高溫等；后者包括火災、交通事故、恐怖襲擊、戰爭災害等，除部分災害之外，人防工程對上述其它各類災害的防御能力都遠遠高于地面建筑。（2）隨著這些年來建設大發展，種類配套、布局合理和功能完善的人民防空工程體系已基本形成。人防工程在維持城市戰時基本功能的運轉、保存城市有生力量、減少戰爭損失的有機系統工程在災時同樣發揮作用。

經驗越來越豐富。近年來，當大眾都承認高溫也是一種災害的同時，2003年的夏季，杭城持續高溫，同時由于電力緊張而拉閘限電，使廣大市民倍受酷暑煎熬。值此危機時期，杭州市人防辦緊急開放防空洞為市民送上一份清涼。這在全國首創的舉措，當時只是緊急情況下開放，如今開放防空洞已經有了健全的管理制度和應急措施，配置了相應的服務設施，建立了系統的活動程序和方案，杭州人防工程自2003年開放以來至2010年，累計接待納涼市民超過100萬人次，如今，浙江省省11個地市全部開放了防空洞。同時，人防部門在地面人口疏散基地建設通過試點、研討、推廣等形式形成了體系，積累了不少經驗，這對利用人防工程防災減災有不少指導意義。

2 人防工程在防災減災中的問題

2.1 目前人防工程用于防災減災的災情單一

目前，從城市應對災情來看，人防工程用于防災功能更多的被認同的是夏季防空洞里的那一絲絲清涼，然而應對其它各類災害，鮮有人防工程發揮作用的。這對花了大量資金建造的人防工程，在平時防災中產生的作用并未有發揮出來。從新一輪機構改革政府賦予人防部門的職責來看，雖也有涉及到人防設施為經濟建設和防災減災服務，但更多的體現“誰投資、誰受益”當中的平時開發利用中為經濟建設的服務，對于防災減災作用還未能顯現體現。

2.2 權屬問題阻礙了“結建”人防工程防災減災

目前，由于結建人防工程權屬問題國家未有統一標準，導致結建人防工程平時管理權限問題人防主管部門無法干預太多，無論是“讓洞于民、避暑納涼”的人防工程，還是人防指揮所開通實施有效指揮，這些工程都是人防部門的自己投資建設的人防工程，也叫公用人防工程。而對于企業及其他經濟和社會資金投資開發建設的人防工程，由于“誰投資、誰受益”的原則，投資者往往考慮較多的是經濟效益，忽略了戰時和災時功能的發揮，致使布局不夠合理，功能配套不健全，如為了節約建設資金，應安裝的設施未安裝到位，在平時災害來臨時人防工程難以及時發揮防災減災作用。

2.3 民眾對人防工程的防災減災認知度不高

雖然在1976年唐山大地震中沒有一處人防工程發生垮塌，人防工程內的人員無一傷亡。2008年汶川大地震發生后，成都市人防辦對所轄的10區5縣2市內的400余項人防工程進行了普查，工程主體結構均未受損。在汶川地震，玉樹地震，未有一處避難所是地下人防工程。在發生地震時叫老百姓往地下鉆，去人防工程內避難，有些人開玩笑說“天曉得是讓人去找死還是尋活”，很多人在心理上還是邁不開這個坎。同樣，防洪、防火等災害的時候很多人對人防工程的防災減災作用還是持懷疑的觀點。

3 對人防工程防災減災的一些思考

3.1 科學界定各類人防工程防災減災功能

為確保人防工程能更好的應用于平時防災，科學界定各類人防工程防災減災功能十分重要。各類災害的破壞方式不同，防災救災亦不相同，應根據各人防工程不同的防災減災功能，有選擇性的應用。比如：指揮工程災時作為綜合防災指揮中心；醫療救護工程在地震、風災、冰雹災害時作為應急救護場所；人員掩蔽工程在地震、風災、冰雪災害和人為災害時作為人員避難場所和物資儲備場所等。

對符合開設條件的人防工程，制作人防工程兼作城市應急避難場所平面示意圖；合理劃分人員生活區、服務保障區、指揮管理區等功能區；完善應急救護、應急防疫、應急供水、應急供電、應急排污、應急廁所、應急垃圾儲運、應急通道、應急消防、應急物資儲備、應急指揮管理、應急通風等設施；在人防工程出入口、疏散通道、內部各功能區、重要設施部位設置明顯的應急指示標牌；按照組織領導、人員分工、功能區劃分、疏散路線、服務保障等內容制定開設人防工程防災減災預案。

3.2 探索利用人防工程在防災減災作示范

到目前為止，全國還未有一套關于人防工程平時防災減災的有關轉換成熟的方案和指導，我省人防建設一直走在全國前列，可以在利用人防工程平災規劃設計，完善相關政策，科學制定建設標準，示范項目建設上作探索嘗試。通過一系列法律法規和政策的出臺，加強對“結建”人防工程實行平時和災時使用權分離，對“結建”人防工程平時使用，明確在當地人防主管部門的統一管理之下，進行合理的使用和開發，建立健全結建讓人防工程使用登記制度。

同時，加強平時使用過程中應對災害的各項準備，作為防災減災的人防工程應保證災時立即可以及時投入使用。災時，對人防部門可以對工程有支配使用權，提高人防主管部門的法律地位，從而更加有力地規范。探索結合人防工程的平戰轉換方案制定平災轉換方案，遇到災害時，根據方案立即啟用相應類別的人防工程用于防災減災。各設區市人防辦負責人防工程防災減災的具體實施工作，與政府應急辦、民政、交通、建設、規劃、城建等部門搞好溝通協調，涉及部門單位廣泛參與，統籌利用各方資源，加強協調保障，使人防工程在災時應用過程中有章可循，真正推進人防工程在防災減災中的作用發揮。

3.3 加大對市民的宣傳和演練

通過報刊、電視、廣播等大眾傳媒和設置應急標識標牌，向社會發放應急避難手冊，加強利用人防工程進行防災避難知識的宣傳和技能培訓，具體告知哪些災難應躲到人防工程內，做到家喻戶曉、婦孺皆知。同時利用防災減災日，進行應急避難演練，根據不同的災難情形，確定不同的疏散方案，通過演練，一方面強化群眾利用人防工程應急避難意識，掌握利用人防工程避難的使用方法和要求；另一方面人防部門應不斷調整人防工程防災減災所保障方案，不斷提高組織指揮能力和快速反應能力。