防范以PPP項目名義舉借政府債務(wù)的思考

毛騰飛

[摘要]本文著力探討以PPP名義舉借政府債務(wù)的表現(xiàn)形式和動因，分析防范的意義，并提出相關(guān)政策建議，以期對相關(guān)研究和實務(wù)界有所裨益。

[關(guān)鍵詞] PPP 政府債務(wù) 風(fēng)險

本文系國家社科基金項目“風(fēng)險管理導(dǎo)向的地方政府債務(wù)會計及預(yù)警機制研究”（14BGL045）

當(dāng)前，地方政府債務(wù)已經(jīng)成為影響我國宏觀經(jīng)

濟運行的重大隱患。為防范地方政府債務(wù)風(fēng)險，國家相關(guān)部門密集出臺有關(guān)規(guī)定和文件，為管控地方政府債務(wù)風(fēng)險提供了重要保障。除此之外，如資產(chǎn)證券化、PPP模式等化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的“良藥”也在抓緊“研制”“推廣”。其中，PPP模式受到理論界和實務(wù)界的廣泛推崇。國家相關(guān)部委也密集出臺系列指導(dǎo)文件，為PPP項目的落地實施“保駕護航”。

但不少地方政府扭曲和異化了高層對PPP模式的希望，以股代債、以股舉債、以股負債，將PPP模式當(dāng)成變相舉債的一種手段，造成政府債務(wù)不減反增。因此，在推行PPP項目的過程中應(yīng)該高度關(guān)注PPP項目的實質(zhì)，防止PPP項目“異化”。如何才能防范以PPP項目名義舉借政府債務(wù)，做到PPP項目的名副其實呢？

一、以PPP項目名義舉借政府債務(wù)的表現(xiàn)形式

《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》明確提出禁止以PPP項目名義舉借政府債務(wù)。近年來，國務(wù)院辦公廳、財政部、發(fā)改委等發(fā)布的意見、通知中類似的規(guī)定也時有出現(xiàn)，如財政部《關(guān)于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》指出，嚴禁通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進行變相融資，將項目包裝成PPP項目。財政部、發(fā)改委《關(guān)于進一步共同做好政府和社會資本合作（PPP）有關(guān)工作的通知》指出，堅決杜絕各種非理性擔(dān)保或承諾、過高補貼或定價，避免通過固定回報承諾、明股實債等方式進行變相融資。由此可見，保底承諾、回購安排、明股實債、非理性擔(dān)保或承諾等，是地方政府以PPP項目名義舉借政府債務(wù)的主要表現(xiàn)形式。這些形式共同的特點是“異化”了PPP模式的本質(zhì)，與PPP模式伙伴關(guān)系、利益共享和風(fēng)險分擔(dān)的特征嚴重不符，本質(zhì)上屬于地方政府的變相融資行為。

二、以PPP項目名義舉借政府債務(wù)的動因分析

（一）地方政府化解財政困難的強烈沖動

在當(dāng)前大力推行城鎮(zhèn)化的過程中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)建設(shè)都需要大量的資金，面對巨額的資金缺口，地方政府具有強烈的融資需求。直接或通過融資平臺變相舉借債務(wù)成為地方政府解決財政困難的常用手段。然而，伴隨著我國地方政府舉債融資機制日趨規(guī)范，通過直接舉借債務(wù)或變相舉借債務(wù)來解決地方政府基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)資金問題，已成“窮途”。此時，PPP模式受到理論界和實務(wù)界的廣泛推崇，更得到國家政策的大力支持，在自身融資需求和國家政策的鼓勵下，地方政府難免出現(xiàn)倉促上馬PPP項目，甚至是政府承諾固定回報或回購安排的現(xiàn)象，造成政府債務(wù)的隱性增加。

（二）地方政府追求業(yè)績增長的非理性

在國家推行工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進程中，政府機構(gòu)為社會經(jīng)濟的發(fā)展提供公共品，如道路交通、醫(yī)療衛(wèi)生等，往往依賴于財政收入。當(dāng)財政收入無法滿足當(dāng)期需求時，舉債或變相舉債成為彌補財政缺口的重要途徑。地方政府為了實現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟的短期快速發(fā)展，也為了自身政績的快速提升，在推行PPP項目的過程中，可能會扭曲或異化PPP項目的實質(zhì)，將PPP項目變成地方政府變相舉債的手段。如此一來，推行PPP項目不但不能化解地方政府債務(wù)，反而會新增地方政府債務(wù)，加劇債務(wù)風(fēng)險。

三、防范以PPP項目名義舉借政府債務(wù)的意義

防范以PPP項目名義舉借政府債務(wù)有助于遏制可能誘發(fā)的三種風(fēng)險。

（一）法律風(fēng)險

我國預(yù)算法規(guī)定“各級政府、各部門、各單位違反本法規(guī)定舉借債務(wù)或者為他人債務(wù)提供擔(dān)保的，責(zé)令改正，對負有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予撤職、開除的處分”；《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》也規(guī)定“對違反本辦法規(guī)定實施PPP項目的，依據(jù)預(yù)算法、政府采購法及其實施條例、《財政違法行為處罰處分條例》等法律法規(guī)追究有關(guān)人員責(zé)任；涉嫌犯罪的，依法移交司法機關(guān)處理”。根據(jù)上述規(guī)定，地方政府一旦以PPP項目名義舉借政府債務(wù)，地方政府及其相關(guān)責(zé)任人則有可能承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。此外，作為合同方，地方政府及其相關(guān)責(zé)任人因過錯給他人造成損失的，還要承擔(dān)違約等民事責(zé)任，按合同約定對社會資本進行民事賠償。

（二）債務(wù)風(fēng)險

以PPP項目名義舉借政府債務(wù)將導(dǎo)致地方政府的顯性或隱性債務(wù)增加。地方政府債務(wù)的持續(xù)累積，可能誘發(fā)債務(wù)風(fēng)險，對地區(qū)財政運行、金融體系和經(jīng)濟發(fā)展帶來不良影響。當(dāng)前，我國的地方政府債務(wù)規(guī)模已被認為嚴重低估（繆小林等，2015），如果地方政府以PPP項目名義變相舉借政府債務(wù)，并由此掀起新一輪的舉債潮，勢必將會大大增加潛在的地方政府債務(wù)敞口，更與國家利用PPP模式防范地方政府債務(wù)風(fēng)險，緩解地方政府財政壓力的初衷背道而馳。

（三）社會風(fēng)險

以PPP項目名義變相舉借政府債務(wù)，違背了PPP模式公平協(xié)商、權(quán)責(zé)對等分配風(fēng)險和合作共贏的理念，造成PPP項目的風(fēng)險無形中轉(zhuǎn)移給了地方政府，地方政府也將為此承擔(dān)一系列的社會風(fēng)險。具體來說，如果地方政府給社會資本承諾固定回報或約定回購，就意味著不管項目的經(jīng)營狀況如何，社會資本都可以按照事先約定取得固定收益，這必然會使社會資本喪失做好項目設(shè)計、建設(shè)和運營管理的動力，而這些風(fēng)險都將轉(zhuǎn)移給政府承擔(dān)。此外，一旦PPP項目成為政府舉借債務(wù)的手段，那么所有的矛盾也都將歸結(jié)到政府一方，政府也將不可避免地承擔(dān)項目全生命周期內(nèi)的所有風(fēng)險因素，承擔(dān)更大、更廣泛的社會風(fēng)險。

四、防范以PPP項目名義舉借政府債務(wù)的政策建議

（一）完善PPP項目的法律法規(guī)

PPP模式是一種制度創(chuàng)新，要防范以PPP項目名義舉借政府債務(wù)就離不開完善的法律法規(guī)體系。目前我國推行的PPP項目絕大部分為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，這些項目往往投資額高、回報周期長、收益不確定性大。社會資本在參與這些項目時“心存顧慮”，寄希望于保底承諾、回購安排等方式來轉(zhuǎn)移風(fēng)險也無可厚非，但PPP項目的本質(zhì)是實現(xiàn)風(fēng)險共擔(dān)、利益共享。因此通過完善法律法規(guī)，規(guī)范政府和社會資本之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系，才不至于讓地方政府在推廣PPP項目時出現(xiàn)“短期行為”，出現(xiàn)借PPP名義舉借政府債務(wù)的現(xiàn)象。

（二）強化PPP項目政策法規(guī)執(zhí)行力度

完善的PPP項目政策法規(guī)體系為防范地方政府以PPP項目名義舉借政府債務(wù)提供了重要保障，但要真正落到實處，必須加大PPP政策法規(guī)的執(zhí)行力度，做好相關(guān)法律法規(guī)與PPP項目的銜接。通過強化PPP項目政策法規(guī)的執(zhí)行力度，設(shè)置由審計部門牽頭的相關(guān)監(jiān)督機構(gòu)，依法追究以PPP項目名義舉借政府債務(wù)的相關(guān)機構(gòu)和責(zé)任人，及時糾正PPP項目中的違規(guī)舉債行為，為保證PPP項目的順利有效實施奠定堅實基礎(chǔ)。

（三）重視PPP項目的識別和論證

PPP模式并非解決一切問題的“靈丹妙藥”，也并非所有的基礎(chǔ)設(shè)施和公益項目都適合。因此加強PPP項目的立項論證，真正做好PPP項目的識別和財政承受能力論證就顯得尤為重要。為此，財政部發(fā)布了《PPP物有所值評價指引（試行）》和《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，但應(yīng)該警惕的是物有所值評價流于形式以及地方政府繞過財政承受能力紅線。

（四）合理分配PPP項目所蘊含的風(fēng)險要素

PPP項目是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，其蘊含的風(fēng)險也多種多樣，既有宏觀層面的政治、法律、社會、自然等，又有中觀層面的設(shè)計、建設(shè)、營運等，還有微觀層面的組織、協(xié)調(diào)、管理經(jīng)驗不足等。合理分配這些風(fēng)險因素是保證PPP項目成功的關(guān)鍵因素之一，同時也有助于防范地方政府以PPP名義舉借政府債務(wù)。合理的風(fēng)險分配既要遵循有效控制原則，即風(fēng)險由最有能力控制的一方承擔(dān)，還要遵循風(fēng)險收益對等原則、上限原則、成本最低原則和動態(tài)原則等，才能保證公私雙方對風(fēng)險的有效管控，有助于杜絕地方政府無限度地對項目承擔(dān)責(zé)任，避免政府債務(wù)的隱性增加。

（五）健全PPP項目監(jiān)管和信息披露制度

建立健全的PPP項目監(jiān)管和信息披露制度有利于防范地方政府的短期行為，及時發(fā)現(xiàn)并管控地方政府以PPP項目名義舉借政府債務(wù)的行為。各級財政部門應(yīng)當(dāng)會同行業(yè)主管部門加強對PPP項目的監(jiān)督管理，做好PPP項目全生命周期信息公開工作，保障公眾知情權(quán)，接受社會監(jiān)督。健全PPP項目監(jiān)管和信息披露制度，進一步細化監(jiān)管主體、監(jiān)管范圍、監(jiān)管職責(zé)，信息披露的方式、時間和標(biāo)準(zhǔn)等。同時，為社會公眾搭建切實可行的監(jiān)督平臺，完善平臺工作機制，接受社會監(jiān)督。

（六）充分發(fā)揮審計部門的審計監(jiān)管職能

由于PPP在我國的推廣尚處于初級階段，審計部門在PPP項目的運行過程中處于何種地位、發(fā)揮何種作用尚未有明確界定。毋庸置疑，審計機關(guān)對PPP項目開展審計監(jiān)督，既是國家審計法定監(jiān)督范疇，也是國家審計服務(wù)國家治理的重要內(nèi)容（王立國等，2016）。在未來的實踐中，由審計部門或?qū)徲嫴块T牽頭對PPP政策落實情況、PPP項目立項可行性、PPP項目運行合規(guī)性、PPP項目績效等進行跟蹤審計，將對防范以PPP項目名義舉借政府債務(wù)具有重要意義。

（作者單位：福州大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院，郵政編碼：350116，電子郵箱：1517837063@qq.com）

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