美國審計署2018—2023年戰略規劃及對我國審計規劃的啟示

申琳燕 胡光輝

[摘要] 2018年2月，美國審計署（GAO）公布未來五年審計戰略規劃。本文著重介紹美國戰略規劃內容，并將中美規劃進行對比分析，以期對我國審計事業的發展有所借鑒。

[關鍵詞]美國 審計署 GAO 戰略規劃 發展規劃

一、美國審計署2018-2023年戰略規劃概述

（一）戰略目標與具體細化

美國審計署的四大戰略目標為：處理當前及潛在威脅美國人民福利及財產安全的挑戰；幫助國會應對日益變化的安全威脅和全球相互依賴性帶來的挑戰；幫助聯邦政府轉變方式應對國家挑戰；通過為國會提供高質量、及時的服務，成為模范的聯邦機構，使GAO價值最大化。對應四大目標，總審計長Gene L Dodaro明確指出GAO未來幾年的主要任務：通過改進政府運作和推進立法來節約成本、增加收入；提請人們注意長期的財政風險及日益增長的聯邦支出；監測、評估及保護政府和國家關鍵基礎設施免遭網絡攻擊和其他威脅；幫助國會預測和應對科學技術的快速發展；確定方法提高政府計劃和政策的效率效果。

四大戰略目標分別從人民利益、國家安全、聯邦政府和美國審計署四個方面進行設定，多角度洞察國際國內趨勢變化。每個大目標包括若干子目標，子目標包括若干績效目標，每個績效目標又存在多個關鍵環節，這些目標和要素隨時代變化而更新。本次戰略規劃包括19個戰略子目標，95個績效目標，405個關鍵環節，具體內容如表1所示。

（二）影響政府和社會的趨勢分析

美國審計署歷來重視前瞻性地開展工作，通過分析現今發展趨勢，開展持續監督。在本次戰略規劃中，GAO認為未來有八種趨勢會對美國政府和社會產生強烈影響，通過分析這些趨勢目前的狀態、咨詢政府內外部專家后，從目前現狀、主要不確定因素及影響三方面來分析其未來發展趨勢，并試圖解釋其短期（5年）和長期（15年）對美國政府與社會的影響和不確定性。

1.不斷變化的全球政治和技術條件及其對美國和全球安全構成的復雜挑戰。美國社會面臨的挑戰更加復雜。國際方面，主要國家利益競爭日益激烈，伊朗、朝鮮等國的核擴散威脅著全球和地區秩序，以ISIS為代表的恐怖主義持續蔓延；國內方面，社交媒體與暴力極端主義聯合施壓，人工智能和大數據的快速發展導致網絡攻擊數量快速增多，國內安全威脅日益增多。面對這些挑戰，美國國防計劃、軍隊資源配置都需要重新調整。

2.聯邦財政路徑的不可持續性。近年來，聯邦財政赤字持續增長，長期入不敷出帶來一系列負面影響，如長期減少國民儲蓄和收入；增加政府的利息成本；削弱應對突發事件的能力；增加財政危機發生的可能性等。因此，聯邦政府需要充分調整目前的財政結構，制定更廣泛的財政計劃，扭轉不可持續的局面。對此GAO提出建立債務上限、修改借款和稅收政策等建議，并指出拖延時間越長，扭轉局面的代價就越大。

3.全球經濟增長不同步帶來的挑戰。美國和全球經濟仍在經歷幾十年來最嚴重的經濟危機。全球各國采取不同的貨幣和財政政策，使經濟增長有所改善，但增長并不同步，發達國家和部分發展中國家仍然增長緩慢，新興市場更加強勁，特別是中國在全球經濟中比重進一步上升。

4.為未來準備勞動力。美國當前的勞動力市場存在多種缺陷：一是現有勞動力缺乏必要技能。調查顯示，38%的雇主招不到技能合格的員工。二是隨著新技術的進步，就業機會進一步縮減。美國國家情報委員會的一項研究表明，自動化和人工智能可以取代45%的人工工作，包括一些報酬相對較高的工作。三是勞動力人口老齡化程度加深，預計到2020年，55歲以上的勞動力將達到24.3%。

5.人口和社會的變化。美國人口和社會近幾十年發生重大變化：一是人口增長進一步放緩，外來移民人口增長將成為主要動力。二是人口老齡化加劇，到2030年65歲以上老人預計占比20%。三是收入不平等情況加劇，不同種族、教育程度、性別、居住地之間的收入差距越來越大。

6.利用科學與技術的潛力推動美國經濟、社會及環境和諧發展。GAO認為以下五項新興技術將會改變未來社會：基因組編輯、人工智能和自動化、量子技術科學、虛擬現實、加密貨幣與區塊鏈。科學與技術的進步，使潛力與破壞并存。然而，對新興技術的投資力度決定了在未來全球經濟競爭的地位，聯邦需要持續對經濟、倫理、隱私、安全、保障、社會等方面的影響進行整理、研究和評估。

7.日益復雜的治理關系與實踐帶來的風險、挑戰與機遇。在資本、貨物、服務、人類、信息自由流動的時代，為了實現政策目標，聯邦政府越來越依賴第三方的工作，多種因素導致公眾對于聯邦政府的信心處于歷史最低點。GAO提出，在這個相互關聯的環境中，要想實現國家政策目標，需要關注以下幾點：制定政府整體戰略；系統管理風險；跨邊界合作；與公眾溝通并增加公眾參與度。

8.在壓力增大和相互依存的環境中尋求自然資源開發和可持續發展之間的平衡。經濟增長大量消耗資源，對環境和氣候產生不利影響。過去十年，政府用來處理極端氣候和森林大火的支出超過3500億美元。如何處理與自然資源開發、環境保護、極端氣候的關系，滿足公眾對潔凈的水和空氣、健康食品、經濟發展的需求，GAO建議聯邦政府各級機構協作起來，明確責任、調整戰略規劃、避免資源浪費、建立開發監測、評估和報告機制等。

二、中美審計署審計發展規劃比較

2016年5月17日，我國審計署發布《“十三五”國家審計工作發展規劃》（以下簡稱《規劃》），是在全面總結過去審計實踐，特別是在“十二五”審計發展成果的基礎上，第一次對全國審計工作做出的系統性、整體性的規劃，為我國未來五年審計工作的開展指明了方向。對比中美兩國審計署的戰略規劃，兩者均體系完整、內容豐富，但各具特點。

（一）我國審計署《規劃》的特點

1.突出近期目標。《規劃》共分為二十個部分，從指導思想、目標要求、基本原則、主要任務、審計類型及重要保障六大方面提出指導意見，體系非常完整，具體內容如表2所示。與美國審計署注重長遠目標不同，《規劃》明確指出了近期目標：“到2020年，基本形成與國家治理體系和治理能力現代化相適應的審計監督機制，使中國特色社會主義審計制度更加完善，更加充分發揮審計在保障國家重大決策部署貫徹落實、維護國家經濟安全、推動深化改革、促進依法治國、推進廉政建設中的作用。”這是審計署對審計發展自身體系建設的新定位，為未來審計事業的發展提供了路線圖。

2.突出工作重點。《規劃》明確指出，要著重從維護人民根本利益、推動依法治國、推動深化改革等八個方面突出未來五年審計工作的重點，并詳細從政策落實跟蹤審計、財政審計等八個審計領域明確工作任務，為促進工作重點的實現明確了具體路徑。

3.突出工作保障。為完成主要任務，發展規劃從加強和改進審計管理、加強審計隊伍建設等八個方面提出32條具體舉措，為審計發展規劃目標的實現提供了有力保障。

（二）美國審計署戰略規劃的特點

1.圍繞組織核心價值。美國審計署于1921年成立，總部位于華盛頓，在11個州設有分支機構。作為一個聯邦機構，美國審計署的核心價值是任務價值和人員價值，任務價值包括受托經濟責任、忠誠、可靠；人員價值包括尋求價值、尊敬、公平對待。為實現核心價值，美國審計署發布戰略規劃，強調考慮未來可能影響聯邦政府和整個社會的問題。

2.具有目標導向。美國審計署發展規劃包括三個部分：第一部分闡明四大戰略目標和19個戰略子目標。第二部分以戰略目標為統領，以清單方式詳細列出績效目標和關鍵環節。第三部分著重介紹未來可能影響聯邦政府和整個社會的問題，分析對美國可能造成重大影響的八大趨勢。美國審計署發展規劃是一個從目標規劃到結果實現的完整管理體系，既有全局性、宏觀視野的分析，也有微觀操作層面的分解，內容豐富，體系完整，具有很好的指導作用。

3.具有趨勢導向。美國審計署在戰略規劃中描述了對聯邦政府和整個社會都有重大影響的八種趨勢，這些趨勢的分析來自GAO廣泛的研究和專家磋商，針對每種趨勢還給出了參考建議，這使得戰略規劃的制定不再是無源之水、無本之木，而是站在內外部環境的全局視角分析制定的具有戰略全局性的規劃。

三、對我國審計工作的啟示

（一）提高審計站位，突出審計監督前瞻性

從戰略規劃來看，美國審計署站在國家安全、人民利益、政府和國會履職績效的角度定位審計方向，從宏觀大局出謀劃策，并注重微觀環節領域。相比之下，我國審計署則更注重預算執行等傳統業務領域。尤其是進入新時代以后，黨中央、國務院要求審計署職責進一步優化，將國家發展和改革委員會的重大項目稽察、財政部的中央預算執行情況和其他財政收支情況的監督檢查、國務院國有資產監督管理委員會的國有企業領導干部經濟責任審計和國有重點大型企業監事會職責均劃入審計署。因此，審計署不僅需要轉變主導方向，從多層面謀劃審計工作，還需要擴大工作范圍，承擔其相應責任與使命，建立與國家治理體系和治理能力現代化相適應的審計監督機制。

（二）完善規劃編制，統籌戰略目標與關鍵細節

可借鑒美國審計署經驗，從三個層次對五年發展規劃進行編制。一是關注國內外政治、經濟、環境變化，圍繞新時代國家治理任務，關注如“一帶一路”、精準扶貧等國家重點政策的趨勢變化，深入分析研判審計工作面臨的機遇與挑戰，為國家深化改革、全面發展出謀劃策。二是明確未來五年的審計戰略目標及發展方向，對各類審計科學規劃、統籌安排，緊緊圍繞國家治理中心工作進行審計宏觀設計。三是配套出臺更細的計劃措施，明確各項審計應遵循的具體標準和程序，對不同領域的審計重點及關鍵環節進行詳細介紹，微觀設計重點環節，提高規劃的可行性。

（三）統籌全國審計部門，促進規劃落地生根

根據詳略得當的發展規劃，全國審計部門要形成一盤棋。審計署要追蹤發展規劃的運用落實情況，督促各級審計機關根據規劃要求，抓好實施工作，確保規劃目標順利完成。在資源配置方面，推進不同層級、不同領域和不同專業的審計資源相互交流，建立審計信息與成果共享機制，充分發揮規劃作用，提高審計監督整體效能。

（作者單位：中國人民銀行六安市中心支行，郵政編碼：237004，電子郵箱：452516390@qq.com）

主要參考文獻

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