深化產教融合政策的多源流分析：匹配、耦合和發展

摘 要 以多源流理論框架分析2017年國務院辦公廳出臺的《關于深化產教融合的若干意見》的制定過程得出，問題源流包括新時期經濟社會發展對人才培養、科技創新供給側改革提出更高要求、產學研合作的實踐中對制度政策環境的訴求；政策源流包括政府主管部門的主導和推動作用、專家學者的成果中提出的相關政策建議和各地方政府制定法律法規的經驗；政治源流包括全國人大代表提出的議案和提議、國家立法機關和政黨領袖的認識和行動。2017年10月召開的黨的十九次全國代表大會開啟了深化產教融合的政策之窗。研究認為，政府應繼續承擔起制度創新的主要責任，在后續政策體系的完善過程中做到有序推進，同時還應重視政策企業家對政策方案的“軟化”作用。

關鍵詞 產教融合；多源流理論；問題源流；政策源流；政治源流；校企合作

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2018）04-0006-08

2017年12月，國務院辦公廳出臺《關于深化產教融合的若干意見》（以下簡稱《意見》），這是自新中國成立以來，第一個由國家發改委牽頭、國務院出臺的有關產教融合、校企合作的綜合性文件。這表明，產教融合的深化已經由單純的教育問題上升至國家發展戰略問題。多年來，校企合作、產教融合始終是職業教育領域的熱點和難點問題。探索產教融合、校企合作是創新各層次、各類型職業教育人才培養模式的必由之路，也是深化職業教育體制機制改革的重要舉措。新的歷史時期，將產教融合放在整個經濟社會發展與產業全面轉型升級的大局中進行統籌設計，并上升為人才資源開發的基本制度安排，成為國家可持續發展的重要支撐點，具有深遠歷史意義。

本文運用多源流理論框架審視公共政策對產教整合問題的回應，分析推動“產教融合”進入政策議程的關鍵力量。

一、多源流理論框架

約翰·W·金登（John.W.Kingdon）的多源流框架（The Multiple-Streams Framework）被認為“為1984年以后所有關于政策制定過程的學術研究成就奠定了重要的理論基礎”[1]。該理論框架是在對政策議程的“黑箱”進行系統研究的基礎上提出的，對解讀公共政策的出臺具有強大的解釋力，同時，對于理解公共政策的發展變革也具有很好的指導作用。

多源流理論認為，一項提案被提上議程是由于在特定時刻匯合在一起的多種因素共同作用的結果，而并非其中的一種或另一種因素單獨作用的結果。這種共同作用是問題源流、政策源流和政治源流三者的連接與交匯。問題源流是需要政府解決的具體問題，焦點事件、系統性的指標、對現有項目運行的反饋等都有可能引起政府對某一個問題的關注；政策源流包括專家提出政策方案和政策主張的過程；政治源流包括國民情緒、公眾輿論、權力分配格局、利益集團實力對比等因素，這些因素反映著政治形勢與政治背景等方面的狀況。這三條源流之間彼此獨立，他們的發生、發展和運行不依賴于其他源流。但在某一個關鍵的時間點上，三大源流耦合到了一起，問題就會被提上政策議程，這個關鍵的時間點就是所謂的“政策之窗”?！罢咧啊钡拈_啟時間非常短暫，稍縱即逝，需要“政策企業家”在政策之窗打開之時成功地將彼此獨立流淌的三大源流結合起來，并抓住機會對政策制定系統進行軟化。增加該問題上升到政策議程的概率。金登所描述的“多源流模型”是當代公共政策過程分析中應用廣泛的理論工具[2]。三條源流的交匯、耦合是特定問題、政策方案與政治形勢之間的融合，其交匯的原因在于政策之窗的打開，這為問題被提上議事日程或政策變遷提供了機會，見圖1。

二、產教融合的多源流分析

（一）問題源流

問題源流是人們在政策活動中對客觀存在的、已經被覺察到的社會公共問題進行辨認與理解的過程。社會公共問題不會天然地成為政策議題，政策問題進入政策議程之前要經歷一個“問題——公共問題——政策問題”的過程。重要指標、重大突發事件或現有政策的反饋等有助于對問題的界定。當人們對現實存在的狀況產生不滿，并認為應該采取行動改變現狀時，問題就產生了。當問題的影響波及到當事人以外的不直接相關群體時，問題就轉化為公共問題。決策者覺察到某一社會公共問題并認為應該通過政策予以解決時，這個問題就成為政策問題，提上政策議程。

1.產教融合是我國新經濟發展的必然需求

信息化革命帶來了新知識經濟時代，新一輪科技革命和產業變革正在創造歷史性機遇，智能制造、“互聯網+”、 數字經濟、分享經濟等新科技、新經濟、新業態賦予“產業”以新的內涵，正在影響著中國乃至世界經濟、社會、政治的方方面面。加快發展新經濟、培育新動能，是各國新一輪發展的動力引擎，也是構建新經濟體系的核心任務，世界范圍內的技術標準競爭越來越激烈。美國的“原創產業”、德國的“智能制造”、以色列的“創新創業”等產業發展模式體現出各國的新經濟舉措對產業升級和創新能力的重視。而其背后產業界與教育界的合作伙伴關系始終是人力資源提升的重要支撐。

新的歷史時期，我國經濟社會發展中產業組織方式和企業商業模式的顛覆性變革和信息流、資金流、物流、人流的重新聚合與高效配置，使得產教融合成為推動人力資本與國家戰略目標、產業發展和資源稟賦高度契合的有效途徑。因此，新時期深化產教融合需要由“對新時期職業教育的必然要求”拓展為整個教育適應產業鏈發展的人才培養模式創新，由傳統意義上教育領域與產業的結合上升為綜合性社會發展策略。

2.產教融合是推進人力資源供給側改革的迫切任務

新時期經濟發展以全要素效率提升為基礎和前提，這將會在更大程度上依賴勞動者素質的提高。因此，供給側改革的核心是要提高人力資本投資效率與效能?，F代產業發展新體系建設要求實體經濟、科技創新、現代金融、人力資源協同發展。技術進步和產業結構調整使企業技術技能積累的內容、層次、方式發生了較大變化，且其更新迭代的周期縮短，這使得我國現階段勞動力供給與市場需求不匹配問題凸顯，特別是新增勞動力就業市場的結構性矛盾突出。相關調研顯示，中國勞動力供給存在顯著的人才層次矛盾，低學歷未技能智能化，高學歷卻無法滿足企業實際應用需要[3]。人才梯度匹配與地域性缺口交織在一起，所表現出的人才結構、質量、水平的供給與經濟社會發展需求之間的不平衡、不充分，對產業結構的轉型升級形成倒逼之勢。在全面完成工業化之前，我國產業結構變化對勞動力的需求都以技能型勞動力為主，必須采取綜合應對措施，調整產業結構及人力資源儲備培養目標，同時消除各種制度障礙，建立統一高效的勞動力市場，進而促進勞動力資源儲備的優化配置[4]。教育與產業的契合是實現人力資本精準匹配的最有效途徑。深化產教融合是行業企業人才供應鏈不斷優化的必要手段，也是企業構建創新鏈的有效途徑。進一步深化產教融合是促進和推動人力資源供給側改革的迫切任務和核心工作。

3.產教融合的制度和政策環境亟待優化

產教融合的主要形式是校企合作、產學研合作，院校與企業分屬兩個不同性質的組織，其價值取向和利益訴求不同，這種跨界的優質資源稟賦的融合需要外部環境的力量進行催化和整合。改革開放以來，我國高等教育的產學研合作和職業教育的校企合作人才培養在促進產業進步和經濟社會發展進程中發揮了重要作用。但在運行中一直存在較多問題，突出表現為企業作為：參與主體缺乏合作動力和責任意識，職業院校則是缺乏合作意識和服務能力，究其根本是推動產教融合、校企合作的制度和社會環境的營造和治理問題。從當前的運行情況來看，在職業教育校企合作、協同育人的探索和實踐中，問題突出表現為：政府主導作用不夠，各相關部門的職責分工不清，支持和鼓勵企業參與的激勵機制、約束政策及相應的評價機制不完善，沒有將其結果作為優質資源配置的有效手段。同樣，高等教育產學研結合技術創新中也存在利益保障機制不健全；政府發揮的引導作用不夠，引導產學研結合的政策環境亟待完善；企業作為主體的參與形式較少，尤其缺少產業技術層面的戰略合作等問題。這些問題影響了教育與產業的協同發展，需要國家在宏觀層面進行統籌規劃和協調治理，鼓勵企業將人才供應鏈和創新鏈的源頭放在高校和職業院校，為教育與產業的契合發展提供良好的制度和政策環境。

經濟社會發展和產業轉型升級發展趨勢為《意見》的制定提供了問題存在的基礎背景，新技術環境對人力資源的緊迫需求為《意見》的制定提供了反映問題的社會指標支持，產學研合作中的制度和政策訴求是問題原因的信息反饋結果，其本質屬性是產教融合的關系治理。

（二）政策源流：產教融合政策實踐和建議

多源流理論認為，隨著“問題源流”不斷聚集，政治系統內的利益相關者（如企業代表、政府官員、學者或其他研究人員）圍繞這個問題會提出各種政策建議和行動議案，這些政策建議逐漸形成政策源流。這些政策建議和備選方案不是一次性能夠完成的，而是一個不斷討論、修改的過程。這既是不同政策利益群體之間展開博弈的過程，也是各種觀點不斷碰撞、逐漸產生成熟的政策思想的過程。

制定國家層面的校企合作促進條例或辦法早在2011年就進入了教育部門的工作規劃，先后有學者、實踐者、行業企業專家等多方參與調研并提出了建議和方案。7年的時間里，產教融合相關的政策、法規在政策制定系統中經歷了漫長的“政策之窗”打開的過程。

1.主管部門的主導和推動作用

我國開展產教結合的探索和實踐由來已久，自20世紀90年代初，我國職業教育提出和實施“三教統籌”“三改一補”以來，開始逐漸探索和推動職業院校與企業進行產學合作育人，“校企合作是職業教育發展的必由之路，是提高職業教育質量的根本途徑”逐漸成為共識。“十一五”以來，教育主管部門從政策上大力推進校企合作，在多項政策制度的研究制定過程中，突出將產教結合、校企合作作為工作任務的重點。

2005年，國務院出臺《關于大力發展職業教育的決定》提出，要大力推行工學結合、校企合作的培養模式，逐步建立和完善半工半讀制度。2006年，教育部《關于職業院校試行工學結合、半工半讀的意見》要求“完善管理辦法，提供政策支持，為推進工學結合、半工半讀提供制度和條件保障”。2010年，國務院發布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》提出，調動行業企業的積極性，建立健全政府主導、行業指導、企業參與的辦學機制，制定促進校企合作辦學法規，推進校企合作制度化。2011年，教育部《關于充分發揮行業指導作用推進職業教育改革發展的意見》提出，要“大力支持行業主管部門和行業組織履行實施職業教育的職責”，“創造良好的政策環境，推動制定實施引導行業企業和社會參與辦學的宏觀政策、政府購買企業培訓實訓資源的政策”。2014年《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》提出，“研究制定促進校企合作辦學有關法規和激勵政策，深化產教融合，鼓勵行業和企業舉辦或參與舉辦職業教育，發揮企業重要辦學主體作用”，并于2015年出臺《關于深入推進職業教育集團化辦學的意見》。同年，教育部、發改委、財政部《關于引導部分地方普通本科高校向應用型轉變的指導意見》提出，要“建立行業企業合作發展平臺”“支持地方制定校企合作相關法規制度和配套政策”。

這些政策的演進過程還伴隨著《職業教育法》的修訂和校企合作促進辦法的研究制訂過程，各方利益相關者對產教結合、校企合作的形式及政策制度保障進行了深入的研討。在這個過程中，也蘊含了各方意見和方案的博弈和“軟化”進程。

2015年，教育部首次將制訂校企合作促進辦法、制訂出臺行業企業辦學指導意見寫入工作要點。2016年，教育部工作要點將出臺職業教育校企合作促進辦法作為加快推進建設現代職業教育體系建設的重要任務。2017年，教育部工作要點提出推進《職業教育法》和《校企合作條例》審議工作。這個過程為《意見》的出臺提供了條件保證。

2.學術界專家學者的建議

我國推動職業教育發展，促進工學結合、產教結合、產教融合經歷了一個較為漫長的過程，在這個過程中來自學術界的研究機構、院校、行業企業專家、研究人員和實踐者們逐漸認識到產學研結合的現實意義和重要性，并在理論和實證研究的基礎上，對制定綜合性產教融合政策的必要性和可行性進行了深入探討。多方力量提出的研究建議和方案不斷涌現，為產教融合備選方案的選擇和政策建議提供了決策參考。

理論層面的闡釋和解讀對實踐具有較強的指導作用。研究者運用資源依賴理論、利益相關者理論、新制度主義理論、三螺旋理論、博弈理論、人力資本理論、布迪厄場域等經濟學、社會學相關理論框架審視了職業院校與企業之間的關系、合作的本質、互動機制、運行模式等核心問題，并運用實證研究的方法，以數據分析和個案描述的方式從辦學模式、治理結構、成效評價等不同角度呈現了校企合作的全貌。這其中影響企業參與校企合作積極性的因素得到了來自院校、企業的實踐者們的廣泛關注，為有效促進和推動校企合作提供了理論支撐和實踐指導。實踐方面的研究和反思為進一步的實踐探索提供了經驗和參考。宏觀層面上多為政策與制度的訴求、供給與設計方面研究，分別從院校和企業的視角圍繞行業企業參與校企合作的可行性進行了研究；中觀層面上更多地關注了校企合作相關者內部的運行機制和治理結構；微觀層面呈現的是校企合作項目內部資源配置問題，從課程教學、師資配置、實習實訓等方面反映了不同屬性的組織之間的關系動態和運行邏輯。這些為政策制定者進行關系治理提供了可行性的依據和借鑒。

研究普遍建議，校企合作關系是國家層面的綜合治理范疇，應通過修訂《職業教育法》，增加有關校企合作的內容，并適時制定出臺全國性校企合作專門法規，加快地方校企合作立法等途徑，有步驟地完善職業教育校企合作法律法規體系。研究中所涉及的參與各方的職責、鼓勵企業參與的激勵機制、企業主體作用的發揮、人才培養模式創新、技術創新研發、合作保障政策措施等方面的具體內容得到了各界的廣泛認同和肯定。

2011年，筆者參與了教育部關于職業教育改革發展若干重大戰略問題——關于“制定和實施校企合作促進政策”專題調研。調研呼吁各級政府制定行之有效的校企合作促進辦法，對參與合作的各方責任以法律的形式予以明確的規定，并制定實施細則，在國家層面上制定行業發展促進辦法，激發企業社會責任，有效發揮合作企業的核心主體作用。2012年參加了國家層面的校企合作促進條例專家建議稿的撰寫工作。該項工作將校企合作專項經費、補貼和稅收減免優惠等政策支持和經費保障作為重點問題進行了研究，根據掌握的大量文獻和調研數據，對鼓勵和促進企業參與職業教育提出了具體的條款建議。這些措施受到了教育決策者的關注和重視。

3.地方政府制定的法規和促進政策

從全國范圍來看，部分地區先后出臺了校企合作促進條例和辦法，通過立法規范和推動職業教育校企合作工作。經過各地的探索和實踐，積累了值得普遍推廣的經驗。自寧波2009年出臺全國第一個《職業教育校企合作促進條例》以來，寧夏回族自治區、山東制定并實施了省級層面的《職業教育校企合作促進條例》，河南、福建、廣西、江西相繼出臺了省級職業教育校企合作促進辦法，提出加強政府統籌協調，規范校企合作行為，促進校企合作持續深入開展。江蘇蘇州、河北邯鄲、遼寧沈陽、河南焦作、山西臨汾、安徽合肥、安徽馬鞍山、四川成都、廣東珠海等地紛紛出臺了校企合作促進條例或辦法，就促進本區域的產教融合發展，鼓勵企業在職業教育發展中的主體地位起到了積極作用。

同時，各地還注重相關法律法規條款之間的相互呼應和促進作用。例如：寧夏制定的《促進中小企業發展條例》中鼓勵“支持中小企業與科研機構、高等院校開展合作”，“鼓勵中小企業開展職工崗位技能培訓和技術人才培養”，并規定“企業當年的職工教育經費支出，可以按照國家有關規定給予稅前扣除”。與該地區校企合作促進條例中的相關條款進行了良好呼應。

這些地方性法律法規的實踐探索經驗為十九大文件中提出“深化產教融合、校企合作”要求以及《意見》的制定提供了基礎和鋪墊。

（三）政治源流：國民意愿和執政黨意志

政治源流對于議程狀態具有明顯的促進或抑制作用。政府的變更、國民情緒、政黨變化和利益集團的競爭都可能引起議程的建立或變化[5]?！兑庖姟返某雠_，不僅需要有產教融合問題的存在和相應政策建議和備選方案作為基礎，更需要關注政治因素的影響和主導作用。我國政治制度環境下，政策議程參與模式是以政策制定者為核心，其他各主體圍繞在政策核心周圍，重大公共決策需要人大的參與。因此，產教融合相關政策制定的政治溪流主要是國民意愿和執政黨意志。

1.國民意愿：全國人大代表議案和提議

全國人大代表代表人民的利益和意志，對帶有全局性、普遍性的問題提出議案、建議和審議意見。近年來，關于產教融合、校企合作的議案被多次提出，集中反映了民眾對建立和完善產教融合制度、政策的看法和建議，見表1。

政治家和決策者從社會輿論、媒體報道、教育工作反饋、人大代表建議和政協委員提案中，感受到國民對于產教融合、校企合作現象和技術技能人才培養、技術創新等問題的關注熱點和情緒變化，并根據國民意見制定相應的產教融合政策。《意見》的制定是政府對國民普遍關注校企合作的客觀反映和積極回應。國家發改委有關負責人答記者問時就提到“近年來，深化產教融合‘受到社會各方廣泛關注，也是全國兩會代表委員的熱點議題。貫徹中央領導同志重要指示精神，認真回應社會關切，要求必須加快破解制約產教融合的政策瓶頸，將新發展理念落到實處”[17]。

2.政黨意志：國家立法機關和政黨領袖的行動

執政黨意志在產教融合政策的政治源流中居于核心地位。政治領導人或政治領袖以及政府部門的權力精英是最基本的政策議程的創始者和影響政策議程的關鍵少數[18]。縱觀發達國家的技能形成歷史，其校企合作、產教融合政策的制定無不與國家的經濟發展相聯系，在許多政治事件和政治變革中發揮了關鍵作用，并在產業轉型升級的重要轉折時期發揮了重要使命。2015年，全國人大常委會成立由張德江委員長擔任組長的職業教育法執法檢查組對職業教育法的執行情況進行了調研。調研針對校企合作中存在的法律責任不明確、激勵政策缺乏、企業積極性不高等問題，提出建議：“注重發揮企業、行業組織辦學的積極作用。盡快制定出臺校企合作促進辦法、集團化辦學指導意見、混合所有制試點等政策措施”，“促進產教深度融合、校企共同育人”[19]。劉延東副總理在出席會議專題詢問時提出，要“深化產教融合、校企合作”，積極推動職業教育與產業發展的“五個對接”。

政治領袖作為決策系統的核心，對政策議程的影響力往往來自制度的授權，他們常常扮演政策議程主要決定者的角色，其政策建議幾乎可以自動被提上政府議程[20]。在綜合治理層面提出深化產教融合的決策與國家領導人對問題的認識和看法緊密相關。2014年，習近平主席在對全國職業教育工作的重要批示中指出，“堅持產教融合、校企合作，堅持工學結合、知行合一，引導社會各界特別是行業企業積極支持職業教育”[21]，這是現代職業教育發展的基本保障。習近平主席所秉持的產學研相結合思想貫穿在了他各階段的工作經歷中。關于職業院校發展，他認為，課程設置要適應社會需要，缺什么樣的人才，就培養什么人才，這是地方職業大學的生命力之所在[22]。要“形成政府辦學為主，社會各方共同辦學的新格局……職業技術教育以部門、企業和社會團體辦學為主”[23]。關于高校改革，他指出，要進一步密切與地方經濟建設的結合，重視應用科學的研究與開發。加強與地方和企業的聯系，使科研成果盡快轉化為生產力，服務經濟建設主戰場[24]。因此，《意見》得以進入政策議程，同時也是政治領袖在對產教融合重要性和經濟社會發展需求進行判斷的基礎上作出的決定。

（四）政策之窗開啟

金登認為，在關鍵的時間點，問題源流、政策源流和政治源流匯合在一起，問題就會被提上議事日程，這樣的關鍵時間點就是政策之窗。政策之窗是政策企業家提出其最得意的解決方法的機會，或者是他們促使其特殊問題受到關注的機會。政策之窗之所以開啟是因為緊迫的問題或政治源流中的重大事件[25]，產教融合問題從認識到達成共識經過了較長歷史階段，不是偶然的問題事件能夠解決的，其三種源流經歷了一個較長時期的匹配過程。

1.政策之窗的開啟條件：國家治理現代化和政策企業家的“軟化”

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央全面深化改革，實現了國家治理體系和治理能力現代化的重大飛躍，中國特色社會主義進入了新的發展階段。這應是產教融合政策之窗開啟的先決條件。2013年，黨的十八屆三中全會報告提出要“加快現代職業教育體系建設，深化產教融合、校企合作，培養高素質勞動者和技能型人才”，產教融合進入了“深化”階段。同時也提出要“推進國家治理體系和治理能力現代化”，第一次將國家治理體系和治理能力與現代化聯系起來，是推進產教融合在國家層面進行綜合頂層設計的根本因素，也是產教融合政策之窗開啟的一個重要契機。這一時期，現代化的治理理念構建和頂層設計需要一個時期的準備，顯然，之前的政策源流不能與之相匹配。

對相關文件進行梳理顯示，見表2，產教融合已逐漸成為我國促進職業教育、高等教育發展，加強創新型人才和技術技能人才培養的一項重要方針，是統籌推進教育綜合改革、提高人力資源能力的一項重要制度安排。這個過程也是三種源流在國家宏觀綜合治理的高度進行動態匹配的過程，為《意見》制定的政策窗口開啟做好了準備。

同時，《意見》制定過程中政策企業家的“軟化”過程也尤為關鍵。政策窗口打開的關鍵是要將來自學界和政府智庫的政策方案經過不斷調整和“軟化”，制定出與國情相適應的改革方案，形成政策源流與其他兩種源流匯合。2017年，發改委就深化產教融合的有關政策需求和措施建議先后召開多次座談會，邀請教育部、人社部等19個有關司局及行業企業進行研討，目的是“制定出臺思路新、措施實、政策準、能見效的支持措施”[26]，由發改委作為政策企業家，牽頭完成各部門利益的“博弈”“調整”過程，這是在國家發展的綜合治理層面對提案和建議進行“軟化”的過程，為《意見》的出臺提供了先決條件。

2.政策窗口的開啟：十九大的召開

每一屆全國人民代表大會都是非常重要的歷史節點，是制定藍圖、推進改革、引領未來的會議。2017年10月召開的十九大報告中提出，“完善職業教育和培訓體系，深化產教融合、校企合作”與黨的十八屆三中全會報告、五中全會報告中提出的推進產教融合的政策方針一脈相承。習近平總書記在報告中強調“著力加快建設實體經濟、科技創新、現代金融、人力資源協同發展的產業體系”，要“深化產教融合、校企合作”，這是國家對職業教育、高等教育未來走向至關重要的一個戰略性指導方針，一個方向性的頂層設計[27]。也正是這個政治之窗的開啟，實現了產教融合政策議程問題源流、政策源流和政治源流的匯合。

《意見》從構建產教融合新格局，強化企業主體作用、推進產教融合人才培養改革、促進產教供需雙向對接、完善政策支持體系五個方面進行了系統的戰略部署。突出體現了新的歷史時期，推進建設與經濟社會發展相適應的教育人才培養體系，建設宏大的知識型技術型、創新型勞動者大軍成為當前促進產業轉型升級發展的重要戰略任務。同時也更加突出了產業發展需求在教育中的核心地位。

三、討論與建議

（一）《意見》的制定存在清晰的問題、政策、政治源流和政策之窗

新時期經濟社會發展對供給側改革提出的要求、產學研合作的現狀以及對制度環境的訴求等問題源流使產教融合相關議題得到了決策者的重視；學者的方案和各地制定的法律法規形成政策源流，為解決產教融合問題提供了備選方案；國民意愿和執政黨意志作為政治源流提升了對產教融合進行統籌治理和規劃的必要性，十九大政策之窗開啟了《意見》的政策議程。產教融合成為國家綜合治理層面的政策是問題、政策、政治三條源流和政策之窗耦合匹配、融會貫通的必然結果。分析表明，多源流模型能夠較好地解釋《意見》的政策議程。

（二）《意見》的成功出臺也為以往產教融合法律法規的制定未進入決策議程提供了一種合理解釋

在十九大召開之前，產教融合的問題、政策和政治因素不同程度地存在，但都只是從職業教育領域的改革發展提出的，沒有站在國家整體戰略發展的高度進行統籌設計規劃。當時的政策企業家本身是教育主管部門，很難協調各部門意見和方案，在國家綜合治理層面上提出有關推動政策和制度要求。以金登的政策思想標準來看，是在最為關鍵的技術可行性和價值可接受性方面尚存在欠缺。雖然政策企業家也采取了相關的軟化行動，依然沒有實現源流的匯合并推動產教融合進入政策議程。因而，盡管問題源流和政策源流較為突出，但不具備政策時機，無法開啟“產教融合”的政策之窗。

（三）《意見》的政策制定過程具有中國本土化的特征

一般地，問題、政策和政治源流三者是相對獨立的，各源流的發生、發展和運行都遵循著自身的軌跡，而不依賴于其他源流，在出現耦合前相互之間沒有任何交叉和結合。本文的分析顯示，在產教融合政策議程過程中，三源流之間存在相關性，其耦合過程的偶然性很小，整個過程更加具有戰略性和目標性。這說明人才培養、科技創新是國家技術技能積累的首要問題，深化產教融合關系到國家經濟社會發展的大計。在產教融合實踐中出現的問題讓政府部門特別是核心決策者感知并認識到問題的緊迫性，責成政策企業家落實調整政策方案，促進并促成政策的制定出臺。從問題發現、政策源流的變遷更替到政治源流的發展都和國家的戰略部署緊密相關，各源流之間表現出的相關性是多源流分析模型的中國化特點。

（四）《意見》是國家教育改革和人才資源開發的基本制度安排

政府應盡快在宏觀層面制定完善的制度和保障措施，并確保其相互之間的匹配度和有效性，構建多方利益相關者共同參與的多元協同治理體系。以往地方性的校企合作促進條例和管理辦法關注職業教育領域較多，沒有在政府綜合治理層面進行統籌，帶有較強的專門性和孤立性。各相關產業促進、企業發展、獎勵優惠等政策之間的聯系也不大，無形中形成了一定的壁壘和疏漏。本次《意見》對各相關部委、部門提出了具體要求和任務，這些措施一旦得到落實，將會促進產教融合的不斷深化，從而進一步提高教育與經濟社會發展的契合度。各地方、部門從區域經濟社會發展層面對產教融合相關政策制定做出綜合性規劃部署，需要確定有力的政策企業家兼顧各方利益和職責，將《意見》的要求與區域各相關的工作進行統籌協調，保證政策的逐項落實[28]。

參 考 文 獻

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Analysis of the Multiple Streams of Production-education Integration Policy： Matching， Coupling and Development

Huo Lijuan

Abstract The study analyzes the policy of production-education integration issued by the State Council in Dec. 2017 by resorting to John W Kingdons theory of multiple streams. In Multiple Streams Analysis system， the problem stream includes economic and social development in the new period puts forward higher requirements on the supply side reform of talent training and scientific and technological innovation， the appeal of the institutional environment in the practice of industry-university-institute cooperation； the policy stream is composed of the leading and promoting role from government authorities， relevant policy proposals put forward in the results of experts and scholars and the experience of local governments in formulating laws and regulations； the political stream refers to the proposals put forward by the representative of the NPC， ideas and actions of national legislature and party leaders. It is the 19th National Congress of the CPC held in October 2017 opened the “window of policy” to deepen the integration of production and education. We believe that the government should continue to assume the main responsibility of institutional innovation， improve the follow-up policy system step by step and attach importance to the softening effect from the policy entrepreneurs.

Key words production-education integration； multiple streams theory； problem stream； policy stream； political stream； school-enterprise cooperation

Author Huo Lijuan， professor of Institute of Vocational Education of Beijing Academy of Educational Science （Beijing 100045）

作者簡介

霍麗娟（1971- ），女，北京教育科學研究院職業教育研究所教授，博士，研究方向：職業教育理論與政策，職業院校管理，校企合作（北京，100045）

基金項目

2014年國家社科基金一般項目“現代職業教育中企業責任的實現機制與評價研究”（14BGLl 27），主持人：霍麗娟