我國土地利用轉型風險管控體系的框架研究

王茁 黃凱麗

[摘要]鑒于目前我國運用風險管控思維進行土地利用轉型研究與實踐管理工作相對較少，現階段建立國家土地利用轉型風險管控體系具有重要理論意義與現實意義。初步構建了包含管控主體、管控對象、管控原則和管控過程的國家土地利用轉型風險管控體系的框架設計，著重介紹了包含風險識別、風險預警、風險管控的土地利用轉型管控過程，并結合我國當前土地利用轉型風險管控形勢提出了近期相關工作重點，為我國土地利用管理提供相關借鑒。

[關鍵詞]土地利用轉型；風險；管控體系

[中圖分類號]D035 [文獻標識碼]A

土地利用轉型這一概念是由中國科學院龍花樓研究員引入國內，經過近20年的開拓，已經形成豐厚的研究成果，從區域土地利用轉型、土地利用轉型與土地利用變化的內涵差異、土地利用轉型與土地資源管理關系等基礎理論研究到探索耕地與農村宅基地利用轉型耦合關系、耕地與工業化用地供給之間的消長關系及變化規律，從土地利用轉型的顯性形態、隱性形態研究再到土地利用轉型驅動力、轉型機制、轉型效應等方面研究，但無論是內涵還是機制研究，土地利用轉型研究都應聚焦于其趨勢性轉折對經濟、社會、環境的影響，這種趨勢性轉折是確定的，可預測的，而往往這種趨勢性轉折隱藏著潛在的土地利用風險，這種風險是可以防范和預測的，因此，可以通過對土地利用轉型風險的防范與預警，管控其向良好方向發展。

國外風險預警理論起源于管理學，并形成了較為完整的理論體系。隨著社會工業化的發展環境問題日益嚴重，在20 世紀 80 年代，風險管理與預警理論被引入到環境科學，形成基于科學決策管理模式的環境風險管理理論。國內風險研究起步較晚，多數風險研究集中于工業園區、區域等綜合性環境風險評價，重金屬、有害化學物等對人體健康產生危害的相關風險評價基礎理論和技術方法的研究，以及針對環境風險防范與管理體系宏觀層面的研究。綜合國內研究成果發現，以單一水資源、耕地資源為對象的風險研究較多，針對土地利用轉型過程中出現的復雜風險問題的系統體系性研究較少，鑒于我國目前在土地利用轉型風險防范與管控領域相關制度體系構建研究較為欠缺，現階段研究建立國家土地利用轉型風險防范與管控體系符合我國土地利用轉型風險管控的現實需要，對明確我國當前以及未來土地利用轉型風險管理的主要思路、基本架構與重點領域，提高土地利用轉型風險管理的制度化、規范化具有重要意義。

那么土地利用轉型風險管控體系內涵是什么？管控體系應包含哪些具體步驟？以及今后土地利用轉型風險管控工作重點在哪里？本文將引入風險管理理論和過程控制理論，對以上問題進行分析，探討構建我國土地利用轉型風險管控體系的總體思路和框架構建路徑，對國家和各地土地利用轉型風險管理具有借鑒意義。

1 內涵界定

已有研究中界定了土地利用轉型風險可大致分為三大類，包括農用地過渡非農化、城市建設用地畸形膨脹所帶來的經濟風險、耕地減少引發糧食危機、土地利用競爭引發沖突的社會風險及耕地農藥過渡使用、城鎮擴展帶來的一系列環境污染的生態風險。但對“土地利用轉型風險管控”尚無明確界定。根據土地利用轉型涉及的風險要素，土地利用轉型風險管控應是通過風險識別與評估、風險預警、風險管控，以系統的識別、準確的衡量、合理的預判、得當的管控對策，實施全過程動態管理，以最小的代價解決土地利用轉型風險問題。土地利用轉型風險管控的目的應是，降低或消除因土地利用轉型產生的相關經濟、社會、生態潛在危害，有效促進生產、生活、生態的和諧發展。

2 土地利用轉型風險管控體系框架設計

土地利用轉型風險管控體系的框架設計，應從整體角度統籌考慮土地利用轉型風險管控主體、管控對象、管控原則及管控過程，重點突出土地利用轉型風險識別與評估、風險預警、風險管控的基本過程，具體如圖1所示。

2.1 管控主體

土地利用轉型風險涉及范圍廣，復雜程度深，風險治理提倡一種多中心、多元化的集體活動，更多主體進入管控活動，能夠分攤風險，降低風險負擔，因此土地利用轉型風險防控與管理需要政府、企業、社會團體、公眾等不同主體在內的多方參與。明確國土、規劃、環保部門在土地利用轉型管理中的核心業務與職能邊界，在保持政府部門約束力的同時，完善“政府引導（強制型約束）+市場運作（經濟補償激勵）”相結合的風險管控體系。引入第三方管控主體，引導開發商企業良性競爭，提高自身責任感，使其自覺成為保護土地資源，提高土地利用可持續性、保護農民利益的自我管理者。調動城鄉居民、社會各級智庫、NGO組織、慈善組織和公益機構、環保組織，充分發揮公眾主體參與熱情，促進土地利用轉型管控社會主體發育。促進土地利用轉型風險管理“責、權、利”的“全民承擔”和“全民共享”，實現土地保護走向共管共治，直至善治。

2.2 管控對象

土地利用轉型風險的產生與來源復雜多樣，實施防范與管控應抓住重點對象。我國目前建設用地迅速擴張占用耕地、耕地紅線日益逼近、質量下降、耕地生態堪憂是現階段我國土地利用最為凸顯的風險現象。土地利用轉型風險管控應對耕地、建設用地實施重點防控，兼顧林地、草地、未利用地、水域等其他地類轉型風險管理，著力破解土地利用轉型中緊急的風險問題。

2.3 管控原則

2.3.1 快速性。高效的風險預警和快速反應機制是土地利用轉型管控體系需要具備的必要條件。一旦風險已經產生，管控信息、風險預警尚未發出，土地利用已向更差方向發展，也就不能降低風險水平。因此，快速性是風險管控的前提和基礎。

2.3.2 準確性。土地利用轉型過程復雜多變，受到人口、經濟、制度、文化、地區等各種因素的交叉影響[3]，一方面，風險管控要全面迅速整合信息，另一方面，要在最少時間內對眾多信息形成準確認識，在此基礎上制定科學合理的評判標準，最終達到預警管控的目的。

2.3.3 針對性。不同區域的土地利用風險狀況、性質具有差異性；土地利用轉型不同的發展階段面臨的風險也不盡相同，為了有效規避土地利用轉型風險，需要因地、因時制宜，具體情況具體分析，針對不同的風險源提供不同的調控措施，風險預控信息一經確認，就必須客觀、如實地向政府相關部門及社會公眾公開發布，實施精準推送，從而有效地控制其向巨大風險轉變。

2.4 管控過程

2.4.1 風險識別。（1）風險評價指標篩選。土地利用轉型經濟、社會、生態等方面的風險指標的篩選是風險評價的基礎，只有在科學的篩選復雜的風險指標的情況下，才能構建科學的風險評價指標體系，從源頭上有效規避土地利用轉型風險。專家知識經驗、區域監測數據、區域環境狀況、相關資料研究等方法可以有效應用于土地利用轉型風險指標篩選過程中。在建立風險評價指標體系時，要加快拓展數據采集渠道，構建土地利用轉型風險信息貢獻交換機制，為建立科學的風險評價指標體系提供依據。

（2）風險評價指標體系建立。確定土地利用轉型風險指標后，即可構建風險評級指標體系。土地利用轉型風險評價指標體系包括四部分，一是土地利用轉型經濟風險評價指標體系，二是土地利用轉型社會風險評價指標體系，三是土地利用轉型生態風險評價指標體系，四是經濟、社會、生態三者耦合協調評價指標體系。構建全方位、多層次、科學合理的土地利用轉型風險評價指標體系。在此基礎上，通過大量文獻資料查詢，研究科學實用的風險評估方法，開發智能化評估模型，加快土地利用轉型風險評價指標體系的構建。

（3）風險等級確定。根據已建立的風險評價指標體系，衡量土地利用轉型風險，并確定風險等級閾值。將風險等級閾值由低到高分為四段，對應其風險等級為微小風險、一般風險、較大風險、嚴重風險四個級別。風險級別越高，說明土地利用轉型帶來的負面影響越大，未來可能對經濟、社會、生態產生威脅的幾率也越大。

（4）風險源識別。評價地區土地利用轉型風險的過程中，不僅要對其進行評價確定風險等級，還需要找出對土地風險等級產生影響的風險因子，以便于對土地利用轉型風險有針對性的管控，即需要對風險障礙因子進一步診斷，找出風險源所在，為預警管控奠定基礎。

2.4.2 風險預警。（1）風險預警分級。依據現存風險情況預測今后一段時期土地利用轉型經濟、社會、生態安全風險的演變趨勢，可以嘗試采用徑向基函數（RBF）神經網絡模型、BP 神經網絡模型、模糊綜合評判模型等方法進行預警，確定風險預警等級劃分標準和動態調整規則，綜合考慮土地利用轉型風險的危害性、緊急程度、影響范圍等因素，將風險預警分為I（警報）、Ⅱ（警戒）、Ⅲ（警示）、Ⅳ（注意）四個等級，分別用紅色、橙色、黃色和藍色標示。

（2）風險預警發布。預警發布系統是土地利用轉型風險預警的重點，是土地利用轉型風險預警的輸出系統，為調控系統的有效運行提供依據，及時而準確的預報是土地利用轉型風險管控體系健康運行的保障。建立專門預警機構統一發布預警信息，明確風險預警發布規則、時限、流程、渠道，預警范圍、警示事項等以形成完整預警發布系統，并提供資金技術支持，最終預警信息結果將通過發布主體、接收對象、傳播渠道、傳播特征等四個方面權衡發布，豐富發布手段，利用互聯網、電視、網絡媒體、報紙等實施精準推送，暢通查詢渠道，提高公眾對風險的認知度。下表為土地利用轉型風險預警發布方式。

2.4.3 風險管控。在進行風險識別與評價、風險預警基礎上進行土地利用轉型風險管控，其管控分為兩方面，一是對現有風險識別結果的管控，二是對未來可能出現風險即預警結果的規避。這兩方面可以同步推進，循序漸進，其過程需要合理運用管控的手段體系、技術體系和調控機制來完成。

（1）管控手段體系。管控手段體系是以土地利用轉型安全協調和穩定發展為核心，綜合運用多種管控手段組合成系統的風險調控體系。管控手段體系主要包括政策導向、法律法規、行政命令、經濟手段、決策手段、空間規劃等，合理運用并充分發揮各類手段優勢，并將預防為主、保護優先、風險管控思維全面貫徹其中。

（2）管控技術體系。土地利用轉型安全風險管控的每一個步驟都需要相應的技術支撐。在信息收集、監測過程中，充分運用RS、GIS技術，采集精確定位的土地空間數據。在風險信息處理方面，亟待搭建土地利用轉型風險信息數據庫平臺。此外，后期風險管控技術還涉及生物工程技術、災害治理技術、土地修復技術、農業生產技術等方面。當前，對土地利用轉型缺乏風險綜合信息平臺支持，為此，構建全方位多層次的風險管控綜合信息平臺，整合分散的管控體系是目前緊要任務。

（3）管控機制體系。溝通機制、應急響應機制和監督機制共同組成土地利用轉型風險管控機制體系。政府各個部門、科研機構、高校、社會群體之間應建立完善的信息傳導溝通機制，通過會議、網絡等溝通平臺共享信息，使各主體之間互通有無。應急響應機制一般包括人力、物力、資金、技術等各方面的協調配備，一旦緊急情況發生，各個資源要在最短時間內作出快速、準確的反應。以外，管控決策應受到廣大社會群體的監督，第三方機構需要對風險治理與修復效果進行監督評估以檢驗管控的效果。

3 近期土地利用轉型風險管控工作重點

我國土地利用轉型風險管控體系的建立需要一個漫長的過程，現在還處于初步構建的階段，本研究也僅僅是框架建構的雛形，之后還需大量工作的開展，具體如下。

3.1 著手制定土地利用轉型風險管控辦法

國家生態環境部于2018年1月發布的《土壤環境質量 農用地土壤污染風險管控標準（試行）（征求意見稿）》、《土壤環境質量 建設用地土壤污染風險管控標準（試行）（征求意見稿）》，采用風險管控思路對農用地、建設用地土壤污染進行管理，該思路充分汲取了國內外尤其是國外30多年來污染管治的經驗總結。同樣，土地利用轉型亟待引入風險管控思想，開拓研究思路。在土地利用轉型大量研究的基礎上，根據我國土地利用轉型風險的特點與風險防控的現實需要，開展土地利用轉風險管控規劃理論、方法研究，展開土地利用轉型風險產生、傳導、防控機制研究，以及土地利用轉型風險評估與管控的法規、政策措施研究。并選擇典型區域進行風險管控辦法試點工作，通過不斷調試與經驗總結，為編制最終的土地利用轉型風險管控辦法提供實踐經驗。

3.2 探索土地利用轉型風險評價與預警管控技術

土地利用轉型風險研究工作需要經濟、社會、生態等多方面指標，迄今還未見法規性質的指標體系或標準，如何制定合理的風險評價及預警指標體系有效評價土地利用轉型帶來的各類風險，如何對評價結果判斷評審，在風險管控措施落實后進行績效評價，其過程都需要科學的評價技術支撐。因此，應盡快修訂土地利用轉型風險評價與預警技術導則，構建一套綜合性評價體系是今后研究的重點。另外，探尋不同尺度下土地利用轉型風險評價、預警模型，增強風險評價預警方法的實用性，強化對土地利用轉型風險監測、預警、響應等管理措施的具體要求，這是今天工作中應積極開展的方向。

3.3 重構人地協調的土地利用轉型風險管控行為理性

土地利用轉型風險歸根結底于人地之間不斷惡化的矛盾關系，要將風險降低并消除，就必須著手于調整人的行為理性。在人的行為理性中，人的工具理性逐漸導致人的行為失衡，在科學技術支撐下人們過度自信于自身改造自然的能力，對土地進行人為整治滿足人類需求，但實際結果證明，整治供給與需求的不相匹配導致出現一系列問題。追求人地協調成為現實需要，為此，重建土地利用價值理性，反思、批判土地整治行為理性。土地利用轉型風險管控價值理性應充分考慮“經濟、社會、生態”三維空間的協調與優化，在經濟空間充分發揮土地資源要素，配合其他生產要素促進經濟發展；在社會空間中注重土地資源的平衡共享，注重城鄉、代際公平，縮小貧富差距，減少社會沖突；在生態空間形成生態大保護格局、優化景觀格局、狠抓落實生態修復；以價值理性為人文關懷、工具理性為技術支持，互相協調于土地利用轉型風險管控過程中。

4 結語

環境治理從危險規制向風險規制的轉變是近些年的顯著特征，風險預防理念深刻影響著法律體系的變革。現階段土地利用轉型風險管控形式嚴峻，運用風險管控思維從宏觀層面系統建立國家土地利用轉型風險管控體系具有理論意義和現實意義。國家土地利用轉型風險管控體系需要大量基礎性研究、典型區試點實踐經驗以及相關法律法規的完善，需要長期積累與循序漸進的過程，最終建立起全面、系統、有效的環境風險防控與管理體系，這是今后探索過程中的緊要目標。

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