教育評估的政策演進、現狀剖析及推進邏輯

馮暉 吳磊

[摘要]在推進教育治理體系和治理能力現代化背景下，如何進行有效的教育評估是當前教育領域亟需解決的重要理論和實踐議題。本文從政策文本出發，梳理了教育評估的歷史演進過程，從評估理念、評估主體、評估技術、評估制度和評估機制五個層面，剖析當前教育評估的現狀及其存在的瓶頸，提出了教育評估的五個實現路徑。即加強法治保障、促進合作治理、實現責任建構、優化制度設計，以達到教育評估的機制再造。

[關鍵詞]教育評估;政策演進;現狀;推進邏輯

[中圖分類號] G649.2[文獻標識碼] A[文章編號]1005-5843（2018）10-0134-05

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2018.10.027

近年來，我國教育評估事業不斷推進，對教育質量水平的提升和教育治理模式的創新具有重要作用和深刻意義。2015年7月，中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“深入推進管辦評分離，擴大省級政府教育統籌權和學校辦學自主權，完善學校內部治理結構。強化國家教育督學，委托社會組織開展教育評估監測。”教育評估作為教育管理中保障教育質量和推動教育治理現代化的重要手段，具有診斷、導向、監控和激勵等功能[1]。教育評估被置于促進教育發展的關鍵地位，而推動教育評估事業發展“不忘初心、牢記使命”，則必須要解決教育評估“從哪里來？現在在哪里？要到哪里去”的問題，這也是我國構建具有中國特色教育評估體制不可或缺的重大議題。本文從教育評估的根源出發，通過概括我國教育評估事業發展的階段特征，以評估理念、評估主體、評估技術、評估制度和評估機制五個層面為標準剖析當前教育評估的現狀，并對當前遇到的瓶頸提出了教育評估的五個實現路徑。即加強法治保障、促進合作治理、實現責任建構、加強權力規制、實現機制再造，以達到教育評估的機制再造。

一、教育評估的政策演進

西方教育評估大致經歷了工具導向的測量評估、目標導向的描述評估、決策導向的判斷評估和價值導向的建構評估四個階段[2]。與西方教育評估的政策演變有所不同，我國教育評估呈現出從行政化到社會化的演變過程。從政策演進的內在邏輯出發，可以將教育評估劃分為萌芽期、發展期和成熟期三個階段。

（一）教育評估的萌芽期

有學者認為世界上教育評估活動起源于我國，先秦時期的“以射選士”活動是教育評估的萌芽[3]，影響較大的是1500年前的封建科舉制度。而20世紀80年代，國際教育質量保障運動在高等院校和各類教育機構興起，加之國家對于教育改革與教育管理的現代化要求，共同開啟了現代教育評估理論和實踐的發端，現代意義上的教育評估才正式登上舞臺。20世紀80年代初期大量關于國外高等教育評估的文獻著作的翻譯，也助推了教育評估理論的發展[4]。

1985年5月頒布的《中共中央關于教育體制改革的決定》中，第一次明確使用了“高等學校辦學水平評估”一詞，提出在深化高等教育體制改革的過程中開展高等教育評估的要求。如“國家及其教育管理部門要加強對高等教育宏觀的指導和管理。教育管理部門還要組織教育界、知識界和用人部門定期對高等學校辦學水平進行評估，對成績卓著的學校給予榮譽和物質上的重點支持，辦得不好的學校要整頓以至停辦”。這個綱領性文件為我國開展教育評估的研究與實踐奠定了政策基礎并起到了極大的推動作用，明確了評估不僅是教育行政部門的重要職責，而且在教育管理領域具有重要的作用，意味著我國在開展高等教育評估的方向和目的在于保障高等教育的基本質量，重點扶持一些學科和專業，指導推動教育改革，服務于社會主義建設。隨著教育體制改革的深入，教育評估日益進入各級教育管理部門的主要工作日程，并把它作為加強宏觀指導與管理的重要手段。被稱為我國開展高等教育評估起點的是1985年6月在黑龍江召開的“高等工程教育評估問題專題研討會”，這次會議在教育評估發展演進過程中具有里程碑意義。緊接著1985年11月份，原國家教委下發了《關于開展高等工程教育評估研究和試點工作的通知》（[85]教高二字020號）文件，一些省（市）的高等學校辦學水平、專業、課程的評估進入了試點工作，標志著我國高等教育評估的理論研究與工作實踐正式起步。從此，我國教育評估活動開始進行新的嘗試和探索。時至今日，我國各級各類教育評估實踐蓬勃興起，上至國家教育行政部門，下至地方教育主管部門乃至基層教育機構，都廣泛開展各級各類教育評估活動。在縱向辦學層次上，從學前教育的幼兒園等級審查與評定，到博士學位授予單位和授權學科的審核等;在橫向類型上，包括對學生和教師的個體以及對學科、專業、學校的整體進行評估，各種評估活動開展得如火如荼，學校自身也把開展教育評估活動作為規范辦學行為，提高教育水平的重要舉措，我國的教育評估事業進入了大發展時期。教育評估的主體也從以往的學校自評估，向教育行政部門評估，再到第三方評估機構評估等多元主體共同參與擴展。

（二）教育評估的發展期

隨著教育評估事業的發展，我國逐步加強和完善教育評估的法律法規建設。1990年原國家教委頒布的《普通高等學校教育評估暫行規定》，提出要建立包括合格評估、辦學水平評估、選優評估的高等教育評估體系。這是我國第一部關于高等教育評估的法規，確立了我國高等教育評估制度的基本框架，是我國高等教育評估走向規范化的重要標志。1993年，中共中央國務院頒布了《中國教育改革和發展綱要》，明確指出要“建立各級各類教育的質量標準和評估指標體系。各地教育部門要把檢查評估學校教育質量作為一項經常性的任務”。強化了評估的制度化，并加強學校教育評估的專業性和社會性要求。1995年頒布的《中華人民共和國教育法》，明確規定“國家實行教育督導制度和學校及其他教育機構教育評估制度”，確立了教育評估的法律地位。

為了更加科學有效地推進教育評估活動，從20世紀90年代開始，國家和地方陸續成立了教育評估組織與機構。1990年10月，中國教育學會成立了全國第一個教育評估研究學術團體——全國普通教育評價專業委員會;1994年1月成立了中國高教評估研究會。2004年2月，全國第一個教育評估方面的地方專業性社會組織——上海市教育評估協會正式成立。在獨立的評估機構方面，1994年成立了“高等學校與科研院所學位與研究生教育評估所”，2003年更名為“教育部學位與研究生教育發展中心”，主要是接受教育部和國務院學位委員會的委托，開展我國學位與研究生教育的評估工作。2004年成立了“教育部高等教育教學評估中心”，主要開展高等學校本科和專科教育的評估工作。在地方，最早的教育評估機構是分別于1996年和1997年成立的“上海市高等教育評估事務所”（上海市教育評估院的前身）和“江蘇省教育評估院”。后來，遼寧省、云南省、廣東省、山東省、福建省、北京市、黑龍江省和重慶市等地相繼成立了省級教育評估機構，也有地市級區域的教育評估機構。在地方教育評估機構中，有的是隸屬于地方教育行政部門的法人事業單位;有的是隸屬于高校或科研機構的二級組織;有的是工商部門登記的民營企業;也有的是民政部門和教育部門批準的“民辦非企業”自收自支單位[5]。各地教育評估機構的業務范圍相差很大，有的是各級各類教育評估活動;有的則僅開展某一類型的教育評估活動。

（三）教育評估的成熟期

2010年頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》，明確提出要“開展由政府、學校、家長及社會各方面參與的教育質量評價活動”。“建立和完善國家教育基本標準。整合國家教育質量監測評估機構及資源，完善監測評估體系，定期發布監測評估報告”。“探索與國際高水平教育評估機構合作”“促進管辦評分離”“實行績效評估”等等，對教育評估的機構組織、體系框架、標準制定、方法改進和國際合作等做了明確闡述，是我國改革開放以來論述教育評估最多、最廣、最深入的綱領性文件。2012年國務院頒布《教育督導條例》，將評估監測與督學、督政一起納入督導范圍，探索教育督導對各級各類教育全覆蓋的新要求。2015 年教育部《關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》的出臺，構建政府、學校、社會之間新型關系和三者之間良性互動機制，為進一步健全教育評估制度、加快推進教育治理體系和治理能力現代化注入了新的動力。2016年2月，根據教育督導的需要，教育部教育督導局掛牌成立。

隨著我國教育評估事業的發展成熟，我國教育評估機構在國際上的影響力和話語權也不斷提升。2009年亞太地區教育質量保障組織（APQN）秘書處落戶上海市教育評估院，成為首個落戶我國大陸地區的國際教育組織。2016年6月，我國成為國際上最具影響力的工程教育學位互認協議《華盛頓協議》的正式會員，標志著我國工程教育質量標準實現了國際實質等效，工程教育質量保障體系得到了國際認可，工程教育質量達到了國際標準，中國高等教育真正成為國際規則的制定者，工程教育認證的中國標準、方法技術也將影響世界。

二、教育評估的現狀剖析

教育評估是由特定的評估主體遵照一定的程序、方法、標準對特定客體進行評估和評價的行為，其反映的是教育活動的價值關系。包括教育作為主體、教育作為客體兩方面的價值關系[6]。從教育評估事業演進的發展歷程中，不難勾勒出教育評估從單一化逐漸走向了多元化，教育評估機構的紛紛建立和教育技術手段的更新，也重塑了教育評估實踐秩序。然而，當前教育評估中也不可避免出了新的問題，主要表現在評估理念、評估主體、評估技術和評估機制四個方面。

第一，評估理念方面。評估理念在很大程度上決定了相關行為的方向性，同時也影響著教育評估的效益和質量。就如Furubo·Rist和Speer所言，巨變的時代評估行為會以一種全新的方式呈現出來。當我們設想社會是可以被改變和再次塑造時，評估即是一種對包括政府和非政府等行為主體的政策、策略、項目和措施等進行計劃、執行和績效評價的工具[7]。當前教育評估一般都過于注重結果和管理要求、促進功能和事實判斷，忽視基礎性保障、發展過程、知識增進和價值提升[8]。美國學者Cook和Gruder認為：任何評估結構如果要經得起鑒定，則必須通過元評估[9]。教育是一個注重價值提升、素質培養的綜合過程，而并非類似于企業的效率產生，更多的是強調公平性和人全面素質的提升。因此，在進行教育評估過程中，要牢牢把握教育的本質特征，教育評估的理論要從以往從結果評估和管理評估，向素質提升、教育治理轉變。

第二，評估主體層面。教育評估涉及到多方利益相關主體，既包括了評估的規劃者、評估執行者，也包括被評估者、評估受益者、社會公眾等其他主體。當前教育評估從以往評估主體的單一化逐漸轉向多元化，包括學校、專業機構、學生、公眾也成為評估的主體。但是在實際的評估過程中，政府權力過大的現象仍然比較突出，多方主體的權力不對稱，政府與社會力量、公眾之間還構不成平等的伙伴關系。與此同時，第三方評估機構準入、退出機制的欠缺，缺乏有效監督，共同誘致教育評估質量不高。相關學者對廣東教育評估機構做的調研顯示，超過62%的受訪者認為大部分評估機構的評估效果很好，但是同時也存在主體單一，缺乏獨立自主性、專業權威性較低、缺乏法律和相關制度保障、缺乏專業評估人員等方面的問題[10]。

第三，評估技術層面。在移動互聯新媒體和大數據背景下，教育評估也呼喚評估技術和評估手段的更新。如美國近年來采用了結構方程模型、多層線性分析等更為復雜的教育統計方法，以增加教育評估的科學性和準確性[11]。總體而言，我國目前還未建立起評估人員從業許可和培訓制度，評估機構人員系統專業訓練缺乏，評估的專業性和科學性有待加強。與此同時，評估專家在各自領域專業性較強，但是在評估政策、評估方法層面缺乏足夠的熟悉度，這也極易影響評估結果的有效性和公正性，評估中的不確定性時有發生[12]。如何科學遴選評估專家，如何確定專家組成員的結構和相應的資質條件，如何設計規范的評估標準和評估文件，目前上述問題都尚未得到有效解答。

第四，評估機制層面。教育評估機制是教育評估主體在評估過程中的相互作用機理，它由評估資源配置機制、過程監管機制、法律保障機制、結果反饋機制等共同組成。以結果反饋機制為例，歐美國家尤其注重教育評估結果的跟蹤與反饋，在認證周期方面，美國認證周期有3年、5年或者10年之分;英國每6年開展院校審查;德國的評估周期為5—8年[13]。然而，由于評估理念的結果導向，許多教育評估流于形式，缺乏有效的過程監管和結果反饋，共同誘發了各類風險。如道德風險、尋租風險、評估項目質量不高等多種風險。

三、教育評估的推進邏輯

教育評估的演化邏輯是我們科學認識教育評估現狀的基礎，而澄清教育評估中存在的瓶頸障礙，則能夠解決教育評估“往哪里去”的問題。而推進教育評估的未來發展，更需要明晰評估的推進邏輯。從教育評估的供給側出發，法治保障、權力規制、合作治理、責任建構和機制再造應當成為推進教育評估發展的五個重要的實踐邏輯。

第一，教育評估的法治保障。評估的法律問題是解決教育評估問題的關鍵。明確評估的法律地位，有助于厘清教育評估中各主體的利益關系和權利義務，是保證教育評估科學性和專業性的重要保障。西方國家在教育評估領域有一系列的法律保障機制。如美國國會在1952年通過的《公法82—250》，要求建立一個認證組織清單，在通過國家查核生效的前提下，從而推動設立外部教育質量保障體系。之后又相繼出臺了《保障受益者權益的聯邦政策》和《美國聯邦管理條例》等對教育認證機構的運行進行了明確的行政規制[14]。從教育評估的供給側出發，一方面，要制定專門的教育評估管理辦法，明確規范教育評估的主體、程序以及操作流程，同時出臺具有操作性的評估細則;另一方面，明確教育行政部門、第三方評估機構、評估客體（學校等）的權利與義務，為評估提供合法性的支撐。

第二，教育評估的權力規制。教育行政部門在教育活動尤其是教育評估中扮演者重要角色。英國學者杰索普將政府的角色界定為“元治理”，即參與市場機制的再設計，參與組織形式和目標的憲法改革以及司法的再規制，為自組織創造條件，參與治理校準，繼而為治理和監管制度提供基本原則[15]。一般來說，教育行政權力有橫向配置和縱向配置之分，前者是教育部門與同級部門的權力劃分，而縱向則是不同層級部門的教育權力。當前為了更好地推進教育評估，需要從橫向和縱向兩個維度明確界定教育評估的權力歸屬，明晰教育評估中各個主體的權力邊界，積極向第三方評估機構和學校放權[16]。同時，政府要厘清教育評估各主體的權力邊界。另外，要建立教育評估的權力清單和負面管理清單制度，通過多媒體手段，如政府網站、政務微博等，向全社會公開教育評估的基本職能、法律基礎、評估主體、運作機制、過程監管等事項，并完善負面清單管理，明晰教育評估中哪些必須由社會力量承擔，同時縮減負面管理的范圍，通過采取教育評估的事前、事中和事后監管確保評估的科學性和有效性。

第三，教育評估的合作治理。在這樣一個社會急劇變化與發展的時期，社會和經濟的進步只有在社會能夠成功地從以工業為基礎的經濟轉變為知識型經濟的情況下才可能實現，政府、生產力部門和教育部門之間的協作，對公共利益的影響是至關重要的。教育評估領域不單純依附教育行政部門，也不可能完全依靠市場進行調整。政府失靈、市場失靈和志愿失靈為教育評估的合作治理提供了可能性，近些年一種基于多元主體參與的合作治理開始興起，并成為教育評估的重要發展趨勢。西方發達國家的經驗表明，教育公共事務不僅僅是由政府承擔，大量非營利組織、社會中介組織、家長和學校等都共同承擔教育公共事業治理的責任，多元主體合作治理的趨勢愈發明顯[17]。從傳統的政府管制到合作治理模式的嬗變，不僅體現在政府與學校的關系上，同時也體現于教育評估手段和模式的創新。有學者提出了“響應式建構主義評估”，突出評估的促進與發展功能，在關注評估中利益相關方的基礎上，強調通過交流與溝通形塑共同的心理建構，使得評估結果使得各方滿意[18]。因此，教育評估中的合作治理要求評估方和被評估方形成互信的伙伴關系，而并非傳統教育管理中的管制關系或管家關系。為了更加有效地推進教育評估中合作治理關系的建構，一方面要積極推進教育行政部門轉變，政府職能轉變，積極向社會力量放權和賦權，推動政府向社會力量購買教育公共服務制度的建立和完善;另一方面，積極培育教育行業協會、教育中介組織等教育社會組織，提升社會力量承接教育公共服務的能力，形塑教育評估中健康有序的新型政社合作治理體系。

第四，教育評估的責任建構。教育評估涉及多方利益主體，既包括教育行政部門、學校，又包括第三方評估機構和公眾。為了實現教育評估的績效，有效發揮多方主體的能動性，有必要進一步明晰和確定教育評估中各方主體的責任。美國的教育評估體系中，明確了每個要素的相互商定的權利和責任。第三方評估機構只有在公布其認證、決策程序和認證標準的前提之下，才能通過一些措施主動接受公眾和媒體監督。如邀請公眾代表參與活動、設立熱線電話、舉辦聽證會、網站設立意見欄等。除此之外，第三方評估機構必須向公眾公布其最終的認證報告[19]。綜合起來，現階段我國亟需進行教育評估的多元主體責任建構，教育評估的責任應當包括教育行政部門的責任、學校的責任、社會機構的責任、公眾的責任。與此同時，實行的教育評估運行績效和責任追究相結合，減少教育評估中由于利益傾軋和主體權力不均衡而導致的權力失范現象，推動各方主體共同履行教育評估職責。

第五，教育評估的機制再造。教育評估機制是教育評估主體間的內在關系及其相互作用機理。傳統的教育評估的工具理性較強，過分關注效率導向和結果導向，由此導致教育評估的公共性和公平性有所忽略。價值理性的缺失，不利于提升教育評估的質量，阻礙教育治理體系和治理能力現代化的實現。在評估技術不斷更新和評估價值取向日趨多元的現階段，教育評估機制的再造尤為關鍵。一是要實施教育評估的過程控制，注重需求評估、前評估、評估反饋這些以往教育評估中所忽視的環節;二是推動教育評估的公開和公平機制，通過互聯網等手段及時向被評估主體和公眾開放教育評估信息，同時向被評估主體和社會公眾等科學解釋用以評價的評估指標、評估標準、評估程序等;三是要建立健全教育評估的風險防控機制。對于教育評估中可能出現的道德風險、尋租風險、技術風險進行有效的預警和識別，同時加強評估機構能力、評估人員素質建設，將教育評估的風險控制在合理的限度，從而實現教育評估的績效。

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（責任編輯：劉宇）