中國職業教育民生溯源與創新

蔡新職 王梓林

摘 要：職業教育是與民生聯系最緊密的一種教育類型，不僅是民生的重要內容，而且對民生改善具有基礎性作用。當前，我國職業教育民生發展既有重大突破，又存在著違背民生利益原則的行為和現象。有必要從觀念、政策、機制等方面進行民生導向的改革和創新，以促進職業教育民生功能更好地實現。

關鍵詞：職業教育； 民生；困境； 改革；創新

基金項目：湖北省中華職業教育社2016年度調研課題“職業教育民生論”（項目編號：2016010）

作者簡介：蔡新職，男，教授，碩士，主要研究方向為高職教育；王梓林，男，教授，主要研究方向為高職教育。

中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1674-7747（2018）07-0006-07

民生問題已成為當今中國乃至世界各國所面臨的、不可回避的重要課題。中國從上古開始就產生了樸素的民生思想。在中國傳統民生觀中，教育一直被視為一項重要的民生追求，是治國理念的一個重要組成部分，并將教育民生作為一種國家責任和國家擔當。當前，國家把加快發展現代職業教育擺在更加突出的位置，把發展職業教育上升為保障和改善民生的國家戰略，職業教育已成為民生的重要內容，且對民生改善具有基礎性作用。進入新世紀，我國職業教育發展成就顯著，但是，當前我國職業教育民生與人民群眾的期盼仍然存在一定差距，只有繼續堅持改革與發展，才能更好地促進職業教育民生功能的實現。

一、職業教育民生之源與流

在中國，“民生”是人們熟知的一個詞語。“民生”一詞最早出現在《左傳·宣公十二年》，即所謂“民生在勤，勤則不匱。” [1]14它是指百姓、民眾的生計、生活。在西方，并沒有“民生”（livelihood）一詞[2]；在馬克思的著作中（也）未曾出現過“民生”一詞。[3]因此，“民生”可以說是中國古已有之且具有中國本土特色的獨有詞語。

《辭?！钒衙裆忉尀槿嗣竦纳嫛Ｔ趥鹘y農耕文明占據社會經濟生活主流的中國古代乃至近代，最大的民生就是民以食為天，百姓的生計是解決吃飽穿暖、衣食住行等最基本的物質生活問題。在近代，孫中山把民生作為中國資產階級民主革命的三大綱領之一，他給民生注入新的內涵，并明確提出“民生主義”。他指出：“民生就是人民的生活——社會的生存，國民的生計，群眾的生命?！盵4]這一論述基本涵蓋了民生的主要內容。

隨著時代的變遷和社會生活的進步，當今民生的內涵，已從解決衣食住行用等“人的基本生計”層面向著讓人民公平、體面、幸福而有尊嚴地生活和發展，實現“人的全面自由發展”層面變化。吳忠民教授認為：“現代意義上的民生概念有廣義和狹義之分：廣義上的民生概念是指凡是同民生有關的，包括直接相關和間接相關的事情都屬于民生范圍內的事情。狹義上的民生概念主要是從社會層面上著眼的。從這個角度看，所謂民生，主要是指民眾的基本生存和生活狀態，以及民眾的基本發展機會、基本發展能力和基本權益保護的狀況，等等。”[5]從這里可以看出，當前在社會經濟生活中所使用的民生概念，以及具體層面上的民生政策，基本都是同狹義的民生概念相吻合的。即民生是人民對生活的基本需求和基本社會權益的訴求，它涉及到人民生存、發展和享受社會福利等方面的諸多現實問題。在新世紀新階段，“中國民生問題是指在特定歷史階段人民百姓所關注的收入、就業、社保、住房、醫療、教育這六大焦點問題”。[6]

在黨的重大政策性文件中，十七大報告首次正式使用“民生”一詞，全面系統地提出了改善民生的理念與政策取向，樹立公平、公正、共享等理念，將保障民生、發展民生、改善民生作為國家發展的目標指向。十七大以后的五年，我國改善民生力度不斷加大，城鄉就業持續擴大，居民收入較快增長，家庭財產穩定增加，衣食住行用條件明顯改善，城鄉最低生活保障標準和農村扶貧標準大幅提升，企業退休人員基本養老金持續提高，人民生活水平顯著提高。[7]十七大確立并切實踐行改善民生的政策，標志著我國開始進入民生時代。十八大報告在此基礎上持續取得新進展，把“努力辦好人民滿意的教育、推動實現更高質量的就業、千方百計增加居民收入、統籌推進城鄉社會保障體系建設、提高人民健康水平、加強和創新社會管理”作為以保障和改善民生為重點的社會建設六大任務。十九大報告提出“黨的一切工作必須以最廣大人民根本利益為最高標準”，要“優先發展教育事業、提高就業質量和人民收入水平、加強社會保障體系建設、堅決打贏脫貧攻堅戰、實施健康中國戰略、打造共建共治共享的社會治理格局、有效維護國家安全”“不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，不斷促進社會公平正義，形成有效的社會治理、良好的社會秩序，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續”[8]，黨的民生政策與民生舉措更加切合實際，更加深入民心。

無論是“學有所教”，還是“努力辦好人民滿意的教育”，歸根到底，都是在強調教育民生的突出地位。黨和國家將教育列于民生建設目標任務之首，有著深厚的歷史淵源。早在春秋戰國時期，管子、孔子、孟子、荀子等人即認識到“教育民生”本是民生應有之義；孫中山把教育民生看作實現社會充分發展的根本手段，提出了通過發展教育保民生、促民生的社會發展思路。[9]民國時期著名的教育學家邰爽秋先生明確提出：“民生教育就是以發展人民生計的經濟活動為骨干來改造民眾生活，扶植社會生存，保障群眾生命而達到民族復興的教育?！盵1]18這一提法體現了教育民生的本質。黨的十七大報告把“優先發展教育，建立人力資源強國”作為民生建設五個方面目標任務的首要任務，把教育納入以民生為重點的社會建設范疇，提出“辦好人民滿意的教育”，明確表述了教育民生思想。十七大以來，較為完善的教育民生理論在我國逐步形成，教育民生實踐也在蓬勃開展。黨的十八大報告提出，“在改善民生和創新社會管理中加強社會建設”，強調以保障和改善民生作為重點，“要多謀民生之利，多解民生之憂，解決好人民群眾最關心最直接最現實的利益問題”，在這里，“努力辦好人民滿意的教育”再次被列于民生建設范疇六大建設首位。黨的十九大報告在闡述“提高保障和改善民生水平”基本方略時，同樣是首先明確“優先發展教育事業”“深化教育改革，加快教育現代化，辦好人民滿意的教育”?！敖逃敲裆薄敖逃疵裆背蔀楫斀裆鐣环N共識和主動追求。

職業教育作為國民教育體系的重要組成部分，承擔著 “使無業者有業，使有業者樂業”的功能，成為面向人人、面向全社會、直接面向就業的民生教育，是促進擇業自由、實現人的尊嚴、幫助人們實現自我價值與社會價值的終身教育。正是因為職業教育具有獨特的平民性、實用性和職業性，才使其成為和經濟社會聯系最緊密、貢獻最直接的教育，在民生建設中居于十分突出的地位，不僅是改善民生的重要途徑，而且是民生建設的重要內容。在當代中國，職業教育關乎國計民生，抓職業教育就是抓經濟，就是抓民生，辦好職業教育是重要的民生事業。

二、我國職業教育民生面臨的困境

當前，職業教育仍然是我國國民教育體系中最為薄弱的環節，職業教育民生也仍然面臨著諸多困境。

（一）揮之不去的觀念桎梏

1.“工具主義”削弱了社會對職業教育民生的認可。我國職業教育從肇始之初就被作為工具性的存在，被認為只是為人的職業生涯做準備，是“工具性”教育。在當今現實社會中，仍然有相當比例的民眾，只認識到職業教育直接面向就業，是技術技能教育，沒有認識到職業教育是幸福教育，忽視了職業教育的民生屬性，以至輕視甚至歧視職業教育。

2.傳統成才觀降低了社會對職業教育的重視。在現實社會中，由于職業教育培養的應用性技術技能型人才主要就業崗位處在生產、服務、技術和管理第一線，導致重普教、輕職教，重研究型人才、輕技能型人才的現象相當突出，接受職業教育不僅不被認為是成才的一種途徑，反而被認為是教育失敗時的一種無奈選擇。

3.職業教育公平性的弱化影響了職業教育民生職能的發揮。受職業教育資源分配不均衡的影響，受市場經濟利益最大化觀念的浸淫，職業教育原有的民本意識也遭到一定程度的削弱，部分職業教育主體在發展職業教育事業時，片面地采用了市場機制的發展邏輯，干擾以至弱化了職業教育公平性，減弱了職業教育民生職能的發揮。

（二）職業教育民生政策不夠完善

1.職業教育民生政策約束力不強。在國家戰略層面，職業教育民生的地位已經被提高到前所未有的高度，職業教育民生的春天儼然已經到來。但是，職業教育關乎國計民生的戰略地位在政策層面卻沒有得到很好的體現，目前仍然缺少按照職業教育自身發展規律而制定的合乎民生發展要求的職業教育具體實施細則和地方性職業教育政策法規。已出臺的很多政策法規往往只有宏觀的規范性要求，在促進貫徹落實方面缺少相關的實施細則，對于沒有貫徹落實政策或者落實政策走樣的地方政府和職業院校，政策法規中也往往沒有明確的責任條款。因為沒有明確的法律監督，缺乏約束力，導致現有的極其有利于職業教育發展的政策法規被選擇性地執行，政策利好被懸在空中而沒有落地，阻礙了我國職業教育民生的發展。

2.財政政策的支持力度不夠。主要表現在：一是從整體看，國家對普通教育和本科高等教育經費投入保障充分，對職業教育的經費投入總量還相對偏低，沒有完全達到應有的增長速度和水平。在職業教育大發展中存在著“資源嚴重不足，投入嚴重短缺”現象。2002—2008 年，我國職教雖然受到前所未有的重視，然而2001—2006 年的數據顯示，中職教育的財政撥款占全國教育預算內教育經費的比例仍從8% 下降到5.5% [10]，與職教大發展戰略不相適應。職業教育經費穩定增長機制不夠健全，特別是貧困地區的職業院校，辦學經費得不到保障。貧困地區職業院校的畢業生本地就業率整體不高，影響了地方政府財政支持的積極性，職業教育事業發展遲緩。二是不同區域執行國家財政政策不均衡。高等職業院校生均財政撥款制度普遍建立，但部分省份未能覆蓋全部公辦院校，部分省份撥款標準相對較低。少數省份出臺的高職院校生均撥款標準僅適用于省屬本級高職院校，不符合財政部、教育部關于“省級財政、教育部門要積極督促和引導舉辦高職院校的市、縣級政府，落實建立完善所屬高職院校生均撥款制度所需經費”的要求。[11]

（三）職業教育規模發展不可持續

“十三五”期間，我國學齡人口變動給職業教育帶來較大的挑戰。中等職業教育首當其沖，年招生數、在校生數、畢業生數都逐年減少。同時，高等職業教育年招生數、在校生數、畢業生數盡管在逐年增長，但從學齡人口變化趨勢來看，未來若干年內高職教育規模將保持相對穩定，也不會出現快速增長。

一方面，2010—2013年間，中等職業教育在校生數逐年下降，且中職招生數也明顯下降。根據預測，2014—2020 年，我國高中教育階段學齡人口數呈現下降態勢。2010—2013 年間，普職比大致在6∶4 左右。如果按普職比仍為6∶4 的情況，則中職在校生數在2015年降到最低，雖然在“十三五”時期有所回升，到2020年增加至1 524.74萬人，但仍將比2014年減少8.4萬人。[12]《2014年全國教育事業發展統計公報》《2015年全國教育事業發展統計公報》《2016年全國教育事業發展統計公報》顯示：2014—2016年，全國中等職業教育學校數、招生數、在校生數、畢業生數、教職工數、專任教師數等基本指標，連續3年都呈現比上年減少的趨勢（見表1）。中等職業教育是職業教育不可或缺的重要組成部分，這種變動必將影響職業教育整體的可持續發展。

另一方面，從2014年、2015年、2016年全國教育事業發展統計公報發布的數據可以看出，高等職業教育高職（?？疲┰盒?、全日制在校生平均規模、全日制在校生總規模三個統計指標都在逐年增長（見表2）。“統計數據顯示，截至2015年，全國獨立設置的高職院校達1 341所，招生數348萬，畢業生數322萬，在校生數1 048萬，占到高等教育的41.2%。高等職業教育已占到我國高等教育的半壁江山”[13]。但是，與普通高等教育本科院校這三年的情況相比，高等職業教育三個指標的增長勢頭相對較弱，成為社會民眾“重本輕職” 觀念的具體反映。同時，近年多個省份高考本科錄取最低控制線一降再降，大大擠壓了高職招生的數量和質量空間，影響到高等職業教育規模上升和質量提升。

（四）職業教育不能較好地滿足人民群眾需求

現代職業教育體系尚未成型，職業教育的辦學定位還沒有得到真正貫徹，人才培養目標的“就業導向”在職業教育中也沒有從根本上得以落實，最終導致職業教育在民生改善中應有的作用難以得到充分體現。社會公眾對職業教育的認同、期許與需求呈下降趨勢，影響了職業教育民生的發展。職業教育辦學仍然保留明顯的計劃經濟痕跡，辦學定位不準，與社會對技術技能型人才需求脫節。教學模式、人才培養模式特色不鮮明，直接導致技術技能型人才培養未能與經濟發展的需要保持一致性：人力資源市場上急需各類高級專業技術人才，企業多方招聘卻難如愿；大量畢業生因為在崗位適應性上存在嚴重不足，就業之路艱難狹窄。職業教育“使無業者有業，使有業者樂業”的功能沒有得到充分發揮，個人、家庭、學校、社會多年的努力在短期內沒有合適的回報，新的“讀書無用論”在部分地方、部分家長、部分學生心中悄然滋生。

（五）職業院校發展缺乏改善民生的長遠規劃

職業教育具有服務“經濟發展，促進就業，改善民生”的根本宗旨、價值追求，在新常態下，職業教育為實現“以服務發展為宗旨，以促進就業為導向，堅持適應需求、面向人人，加強技術技能積累，服務企業技術研發和產品升級、服務社區教育和終身學習”功能提供了新的視角，為實現“兩個一百年”奮斗目標提供堅實人才保障。但是，伴隨著職業教育事業迅速發展出現的不均衡、不協調、不公平等矛盾和問題也十分突出，特別是職業院校辦學定位沒有真正貫徹服務“經濟發展，促進就業，改善民生”思想，辦學目標與社會進步、改善民生、促進就業、助推發展之間沒有形成互動關系，缺乏積極改善民生的長遠規劃，制約了職業教育民生職能的發揮。

三、我國職業教育民生發展對策

（一）借鑒國際職業教育民生發展先進經驗

我國發展職業教育民生，要科學借鑒國際職業教育民生先進經驗，積極探索如何從民生視角推動我國職業教育領域的綜合改革，充分發揮職業教育服務“經濟發展，促進就業，改善民生”的重要功能與積極作用，進一步彰顯職業教育民生特征，營造職業教育民生社會氛圍，大膽創新，走出一條具有中國特色的職業教育之路。無論是

德國的雙元制職業學院、美國的社區學院，還是日本的短期大學、澳大利亞的TAFE學院，都有值得我們借鑒的經驗，總結并思考其發展進程中具有特色的內容和發展規律，無疑會給我國職業教育民生帶來有益的啟迪和幫助。

（二）樹立民生導向的職業教育價值觀

1.確立人人成才的職業教育觀。要著力消除社會偏見，打通教育藩籬，徹底扭轉對職業教育的錯誤認識。政府、職業教育界要引導個人、家庭、社會正確認識職業教育的地位、作用和使命擔當，從觀念認同、政策導向、財政扶持、責任擔當等方面充分體現“職業教育是國民教育體系和人力資源開發的重要組成部分，是廣大青年打開通往成功成才大門的重要途徑”，在全社會弘揚“勞動光榮、技能寶貴、創造偉大”的時代風尚，形成“崇尚一技之長、不唯學歷憑能力”的良好氛圍，用職業教育的魅力吸引有志青年，用職業教育的貢獻改善民生。

2.堅持滿足人民群眾訴求的價值取向。“辦好人民滿意的教育”是民生建設的首要任務，要建設民生、改善民生，就必須真正將“辦好人民滿意的教育”作為職業教育的根本宗旨。要堅持職業教育運行應重視民生主體的參與，堅持職業教育評價應符合民生標準，從而使職業教育既獲得民眾的普遍認同，又從根本上發揮其民生功能，真正為經濟發展、促進就業和改善民生作出不可替代的貢獻。

3.強化公正公平的職業教育民生環境。讓職業教育真正惠及每個人的發展，保證受教育者無論出身高低與天賦優劣，通過努力都有受職業教育的權利和機會，將職業教育民生價值取向轉化為現實的職業教育實踐行動，真正發揮職業教育民生的屬性，保障職業教育民生功能實現，“努力讓每個人都有人生出彩的機會”。

（三）構建民生導向的職業教育政策機制

1.完善職業教育投資體制。民生一直是國家和政府的責任與擔當，因此，需要進一步強化政府對職業教育的辦學責任，加大職業教育投入，建議公辦職業教育由國家財政或省級財政統籌。同時，可以探索實踐職業教育投資體制改革，提倡投資主體多元化，嘗試舉辦混合所有制職業院校，多渠道籌措資金，集合社會力量共同辦好職業教育。通過完善職業教育投資體制，加強職業教育基礎能力建設，提高職業教育人才培養質量，為保障和改善職業教育民生打下基礎。

2.推進職業教育招生考試制度改革。無論是中等職業教育招生還是高等職業教育招生，都要打破考分低者只有接受職業教育的慣例，破除人為造成的職業教育低人一等的弊端。在中考錄取、高考錄取時，建議既保留現有的普通高中與中職學校、本科與專科的分類與分數線劃定，又在普職之間、本專之間設置一個過渡的分數段，在過渡分數段內的考生，允許其進校后同時擁有普職或本專身份，在接受職業教育一年后再經過考核重新確定在后續學年的普職或本專身份。放寬職業院校錄取限制，大力推行注冊制，接納一切愿意接受職業教育的人。對于國家示范性高職院校、國家骨干高職院校以及將來評定的國家優質高職院校的部分專業，可以升格到本科層次。

3.建立全國統一的職業資格認證體系。要推進教育部門與人社部門的對接，統一管理職業資格標準制定、職業資格教育、職業資格考核或鑒定、職業資格證書運用等關鍵環節，嚴肅就業準入與資格認證掛鉤，強化職業資格的權威性，使職業資格認證在提高勞動者素質和就業能力中發揮重要作用，成為連接職業教育持續發展與改善勞動者就業的橋梁，并在兩者之間建立良好的互動關系。

4.加快發展農村職業教育。要重視就地、就近轉移農村勞動力及其職業技能培訓，培養適應現代農業發展需要的專業人才，促進農村產業轉型升級；要加強數以億計向非農領域轉移的農村富余勞動力的技能培訓，幫助他們成長為實用技術技能的掌握者和運用者，進而拓展其個人生存發展空間。

5.加快發展民族地區職業教育。通過加快發展中等職業教育，優化高等職業教育布局和結構，積極發展繼續教育，重視支持特殊教育，保障少數民族和民族地區群眾受教育權利。

6.進一步推進社區教育發展。要發揮政府的推動引導作用，落實2016年《教育部等九部門關于進一步推進社區教育發展的意見》，立足城鄉社區，面向基層，因地制宜、因勢利導開展社區教育活動，以服務全民學習、終身學習，推進學習型社會建設。

（四）探索民生導向的職業教育發展機制

職業教育民生職能的發揮，固然離不開社會觀念認同、政府政策扶持、社會經濟發展等關鍵的外部因素，但更需要立足于自身的改革創新，充分發揮職業教育主體的作用，通過自身的“亮起來、忙起來、強起來、活起來、特起來”，才能實現在建設和改善民生過程中的“香起來”。

1.用行動努力實現職業教育新的戰略定位。習近平總書記指出，職業教育“肩負著培養多樣化人才、傳承技術技能、促進就業創業的重要職責”，發展職業教育是“為實現‘兩個一百年奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢提供堅實人才保障”。職業教育主體要明確自身肩負的重要職責和重大使命，在“加快發展”上努力奮斗，借助政策、環境外力，激發內在活力，加快推進中國職業教育現代化的步伐，用行動和貢獻實現黨和國家賦予的職業教育新的戰略定位。

2.切實落實職業教育新的發展目標。國務院2014年印發的《關于加快發展現代職業教育的決定》提出，要“努力建設中國特色職業教育體系”， 我國職業教育“要牢牢把握服務發展、促進就業的辦學方向”。職業教育主體要貫徹落實《決定》，盯緊現代職業教育的目標定位，圍繞中國特色做文章，堅持“服務發展、促進就業”，從而更加充分地實現職業教育改善民生的價值和功能。

3.創新職業教育發展方式。職業教育必須創新發展方式以適應中國經濟新常態。要以提高人才培養質量為核心，以建設現代職業教育體系為重點，加強改革創新，堅持產教融合、校企合作、工學結合、知行合一。特別是在人才培養方面，職業院校要及時應對區域經濟社會所發生的各種變化，確保專業設置和人才培養適應社會人才需求。對于國家戰略新興產業和新業態，技術密度大、有市場潛力、民生導向的新型職業，要超前部署、高度關注，做出科學的產業人才需求預測，并在此基礎上整合開發一批有特色的專業，實現專業結構布局的整體優化，從而使職業教育畢業生從“能就業”發展到“就好業”，以“好就業、就好業、就業好”促進職業教育民生功能的實現。

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