房地產(chǎn)市場權(quán)力尋租問題的法律對策研究

關(guān)鍵詞 房地產(chǎn) 市場 法律對策

作者簡介：李莉，常德市法律援助中心主任，研究方向：行政法學(xué)、法律文化。

中圖分類號：D922.3 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.266

一、房地產(chǎn)市場的權(quán)力尋租的表現(xiàn)

分析國內(nèi)眾多的土地尋租案件，我們可以發(fā)現(xiàn)，土地供應(yīng)領(lǐng)域的尋租實質(zhì)上是政府利用行政權(quán)力的圈地運動，其操作方式主要有以下幾種：1. 出讓方與用地企業(yè)簽訂出讓土地使用權(quán)協(xié)議，以明顯低于市場“招拍掛”的價格出讓土地，用地企業(yè)將小于甚至等于其所尋租金的費用私下支付給出讓方或擁有決定權(quán)的政府官吏。2. 行政劃撥土地的占有者，通過給政府主管部門和領(lǐng)導(dǎo)支付好處費擅自改變土地用途上市交易，從而獲取巨額租金。許多負債高校借置換閑置土地之名紛紛采取了此種做法。3. 地方政府唯利是圖，將土地作為政績工程的經(jīng)營資本，非法、低價征用農(nóng)村耕地，將其變?yōu)榉康禺a(chǎn)開發(fā)用地，高價出售，從而獲取巨額租金。

二、房地產(chǎn)市場權(quán)力尋租問題的根源

房地產(chǎn)業(yè)對土地要素有著天然的依賴性，政府為盤活土地這一存量資產(chǎn)，提高財政收入，自然就瞄準(zhǔn)了房地產(chǎn)商。權(quán)力尋租問題在房地產(chǎn)市場滲透和繁衍的根源可以概括為以下幾個方面：

第一，利益驅(qū)動。俗話說“無利不起早”，游走在房地產(chǎn)市場的企業(yè)，作為理性經(jīng)濟人，必然追求開發(fā)利益的最大化，不惜重金人為地造成生產(chǎn)要素流通的阻滯，利用公共權(quán)力達到私人目的。同時，開發(fā)商為取得建設(shè)用地、通過資格驗證所支付的租金，也自然會分攤到消費者頭上。

第二，權(quán)力抽租。我國在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，為減少社會震動，避免整個經(jīng)濟生活出現(xiàn)紊亂，采取漸進轉(zhuǎn)軌的辦法，存在著兩種主要的經(jīng)濟機制：一種是市場機制，一種是權(quán)力機制。政府經(jīng)濟職能部門掌握著許多重要的生產(chǎn)要素和稀缺資源，可對微觀經(jīng)濟活動的各個方面進行直接干預(yù)，尋租的機會大量存在。一些經(jīng)濟主體為了獲取項目審批、配額、優(yōu)惠政策等，競相到政府部門尋租。在房地產(chǎn)開發(fā)市場，一些手握權(quán)柄的行政領(lǐng)導(dǎo)和管理人員，借機大量抽租，并積極創(chuàng)租，與開發(fā)商大搞權(quán)錢交易。在市場化改革還沒有到位的情況下，通過行政權(quán)力分配資源的體系和市場分配資源的體系攪在一起，權(quán)力尋租就在這種體制下流行起來了，房地產(chǎn)市場也為腐敗現(xiàn)象的滋生和蔓延提供了肥沃土壤。

第三，政府調(diào)控失靈。房地產(chǎn)市場價格非正常上漲，與政府干預(yù)經(jīng)濟不當(dāng)，未能有效調(diào)控房地產(chǎn)有關(guān)。如前文所述，處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中的中國，經(jīng)濟運行的是市場機制與政府調(diào)節(jié)機制并存的二元機制，中央及地方政府管理經(jīng)濟的方式仍然存在計劃經(jīng)濟的痕跡，存在著政府“越位、缺位和錯位”，也就是所謂的政府失靈。越位就是政府違背權(quán)力不得濫用原則，越權(quán)行政，本該由市場做的事政府卻做了，缺位就是政府違背責(zé)任行政原則，應(yīng)該做的事卻做得不夠，錯位主要政府違背職權(quán)法定原則，出現(xiàn)主體錯位。

第四，執(zhí)法力度不夠。我國通過近些年的立法推動，法制已逐步健全完備起來，調(diào)整房地產(chǎn)市場的法律和司法解釋足已應(yīng)對房地產(chǎn)市場的權(quán)力尋租案件。長期以來，房地產(chǎn)腐敗案件很多沒有得到嚴正的處理，權(quán)力尋租導(dǎo)致的腐敗仍然大行其上，其癥結(jié)的關(guān)鍵在于監(jiān)督不力、執(zhí)法不力、懲治不力。負有監(jiān)督職責(zé)的執(zhí)法機關(guān)沒有很好地落實責(zé)任行政原則，對于違法犯罪案件往往通過簡單的內(nèi)部處理替代了嚴肅的司法追究，應(yīng)當(dāng)移交的刑事案件沒有移交，從而造成了違法不究、執(zhí)法不嚴的局面，使房地產(chǎn)市場的尋租問題增強了隱蔽性。另外，《公務(wù)員法》第五章對公務(wù)員的考核進行了規(guī)定，但這些規(guī)定都是針對非領(lǐng)導(dǎo)干部公務(wù)員而言的，領(lǐng)導(dǎo)干部的考核由主管機關(guān)進行。實踐中，主管機關(guān)對發(fā)現(xiàn)問題的領(lǐng)導(dǎo)干部，通常的做法是戒勉談話，通過組織方式進行警示，在一定程度上縱容了權(quán)力尋租者。

第五，法律制度闕如。圍堵房地產(chǎn)市場的權(quán)力尋租需要良法，才能達到良治。古希臘智者亞理士多德對良法之治有過經(jīng)典的描述：已制定的法律得到普遍的服從，而得到普遍服從的法律又是制定得良好的法律。房地產(chǎn)市場的權(quán)力尋租問題沒能得到有效規(guī)制，與現(xiàn)行法律對廉政制度的規(guī)定存在缺失是分不開的。《公務(wù)員法》雖有關(guān)于公務(wù)員從業(yè)禁止的規(guī)定，但卻沒有規(guī)定公務(wù)員的財產(chǎn)申報制度、公務(wù)員離任審計制度、公務(wù)員業(yè)外活動的監(jiān)督機制。這就讓許多公務(wù)員從事業(yè)外經(jīng)濟活動有機可乘，就可憑借其身份大搞權(quán)力尋租、囤積財富而安然無恙。當(dāng)前，領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任審計的依據(jù)是《審計法》及其實施條例、《縣級以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責(zé)任審計暫行規(guī)定》、《國有企業(yè)及國有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任期經(jīng)濟責(zé)任審計暫行規(guī)定》以及國家干部管理的有關(guān)規(guī)定。這些規(guī)定很多內(nèi)容已乏善可陳，而且層次太低，對規(guī)制房地產(chǎn)這一暴利行業(yè)的權(quán)力尋租明顯力度不夠。

三、治理房地產(chǎn)市場權(quán)力尋租問題的法律對策

第一，實行房地產(chǎn)聽證。行政法上的自然公正原則表現(xiàn)為行政機關(guān)的決定對當(dāng)事人有不利的影響時，必須聽取當(dāng)事人的意見，不能片面認定事實，剝奪對方辯護權(quán)利。這個聽取利害關(guān)系人意見的程序反映到行政法律規(guī)范中就是行政聽證程序。我國《行政許可法》、《行政處罰法》等法律確立了行政聽證制度，規(guī)定行政機關(guān)做出影響行政相對人、行政相關(guān)人重大利益的決定時須依法組織聽證。筆者認為，房地產(chǎn)業(yè)關(guān)系到國計民生，相關(guān)部門在做出土地出讓、授予規(guī)劃建設(shè)許可證之前，都應(yīng)當(dāng)主動舉行聽證，聽取行政相對人、行政相關(guān)人的意見和建議，然后依據(jù)聽證情況做出行政決定。這也是行政公開原則的要求。

第二，建立預(yù)防性經(jīng)濟機制。現(xiàn)行法律對保險業(yè)、銀行業(yè)、證券業(yè)和特殊有限合伙業(yè)都規(guī)定了預(yù)防性經(jīng)濟保證機制。以此為啟示，筆者認為，公務(wù)員管理機關(guān)建立廉政保證金制度，可以在一定程度上預(yù)防權(quán)力尋租。具體方法是，公務(wù)員管理機關(guān)根據(jù)行業(yè)性質(zhì)，每年從公務(wù)員的工資中提取一定比例的廉政保證金，存入為公務(wù)員單獨開立的保證金賬戶，政府同時從財政收入中撥出同等數(shù)額的款項存入該保證金賬戶，此筆款項及其利息到一定時間，或者到公務(wù)員退休或辭職時全部退還其本人。在此之前，任何單位和公務(wù)員個人都不能動用該筆款項。倘若公務(wù)員在任職期間因廉政問題被科以紀律處分或處刑罰或被開除公職，則該筆款項全部沒收上繳國庫。如果公務(wù)員因違法犯罪行為造成損害的，還可以用此作為賠償金。針對房地產(chǎn)行業(yè)，公務(wù)員管理機關(guān)應(yīng)當(dāng)為相關(guān)部門的公務(wù)員確定較高的廉政保證金。

第三，加強商業(yè)賄賂治理。鑒于房地產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的權(quán)力尋租者獲得暴利的機率非常高，因此要依照《刑法》、《反不正當(dāng)競爭法》、《反壟斷法》、《關(guān)于辦理商業(yè)賄賂刑事案件適用法律若干問題的意見》、《關(guān)于禁止商業(yè)賄賂行為的暫行規(guī)定》，加大對房地產(chǎn)領(lǐng)域商業(yè)賄賂的查處力度，絕不允許以行政處分或紀律處分代替法律追究，同時要加大對房地產(chǎn)市場商業(yè)賄賂的處罰力度，讓權(quán)力尋租者在政治上身敗名裂，在經(jīng)濟上傾家蕩產(chǎn)，提高權(quán)力尋租的風(fēng)險成本。

第四，嚴格加強道德考核。徒法不足以自行，再好的制度也必須依賴人去執(zhí)行，人的素質(zhì)在許多情況下，往往是關(guān)鍵。正如孔子所言，“道之以政，齊之以刑，民免而無恥；道之以德，齊之以禮，有恥且格”。因此，必須培育公務(wù)員樹立高尚的職業(yè)情操和政治責(zé)任感，加強公務(wù)員的道德考核。在構(gòu)建公務(wù)員道德考核體系時，要改變領(lǐng)導(dǎo)干部單純由主管機關(guān)考核的做法，建立領(lǐng)導(dǎo)群眾互評制和結(jié)果當(dāng)場公開制，不管其職位多高，業(yè)務(wù)能力多強，工作業(yè)績多優(yōu)秀，如果“德”考核兩次不及格，就應(yīng)依照《公務(wù)員法》、《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》的規(guī)定，予以處理。

參考文獻：

[1]Steven T. Buccola，James E. McCandlish. Rent Seeking and Rent Dissipation in State Enterprises. Review of Agricultural Economics，1999，21（2）.

[2]Fernando Del Rio，F(xiàn)rancisco‐Xavier Lores. Regulation and rent‐seeking： The role of the distribution of political and economic power. Journal of Public Economic Theory，2017，19（5）.

[3]Jana Hranaiova，Harry de Gorter. Rent Seeking with Politically Contestable Rights to Tariff‐rate Import Quotas. Review of International Economics，2005，13（4）.

[4]Francesco Ciabuschi，Henrik Dellestrand，Philip Kappen. The good， the bad， and the ugly： Technology transfer competence， rent-seeking， and bargaining power. Journal of World Business，2012，47（4）.

[5]Oasis Kodila-Tedika，Asongu Simplice. State fragility， rent seeking and lobbying： evidence from African data. International Journal of Social Economics，2016，43（10）.

[6]Kenneth Button. A simple analysis of the rent seeking of airlines， airports and politicians. Transport Policy，2004，12（1）.

[7]羅軍.政府失靈及其救治對策分析. 漢中師范學(xué)院學(xué)報.2003（2）.

[8]姜明安.行政法學(xué)與行政訴訟法學(xué).北京：北京大學(xué)出版社、高等教育出版社.1997.