對環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法的幾點思考

摘要：本文針對環(huán)保行政執(zhí)法中常見的現(xiàn)實障礙，探討分析了問題產(chǎn)生的原因，并提出了一些切實可行的措施對策。

關(guān)鍵詞：環(huán)境保護(hù)；行政執(zhí)法；思考

一、環(huán)保行政執(zhí)法中存在的問題

（一）環(huán)保部門的執(zhí)法權(quán)限尚嫌不足，執(zhí)法手段不夠充分。主要表現(xiàn)為：其一，環(huán)保部門缺乏必要的強制執(zhí)行權(quán)。目前，環(huán)保部門只能通過申請人法院強制執(zhí)行的方式迫使不履行環(huán)保法律義務(wù)的相對人履行義務(wù)。實際工作中，環(huán)保部門普遍感到缺乏必要的直接強制執(zhí)行權(quán)力來保證執(zhí)法的權(quán)威性、嚴(yán)肅性。其二，環(huán)保部門缺乏限期治理決定權(quán)等剛性執(zhí)法權(quán)力。從理論與實際的需要看，環(huán)保部門應(yīng)有限期治理決定權(quán)，以及由此衍生的責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉的權(quán)力，以加強環(huán)保部門執(zhí)法的權(quán)威性與嚴(yán)肅性。

（二）執(zhí)法中的環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理與其它職能部門監(jiān)督管理相結(jié)合的機制尚未真正建立起來。有關(guān)部門因缺乏必要的執(zhí)法手段和措施，而難以配合環(huán)保部門的執(zhí)法工作。如《水污染防治法》第四條第三款規(guī)定：“各級人民政府的水利管理部門、衛(wèi)生行政部門、地質(zhì)礦產(chǎn)部門、市政管理部門、重要江河的水源保護(hù)機構(gòu)，結(jié)合各自的職責(zé)，協(xié)同環(huán)境保護(hù)部門對水污染防治實施監(jiān)督管理。”本來該款體現(xiàn)了統(tǒng)管與分管相結(jié)合的原則，有利于發(fā)揮上述部門的積極性，共同做好水污染防治工作。但由于該法未賦予衛(wèi)生行政部門、市政管理部門、重要江河的水源保護(hù)機構(gòu)等三個“協(xié)同”部門相應(yīng)的行政處罰權(quán)，就難免使上述部門實施“協(xié)同監(jiān)督管理”的積極性受到限制，同時使“協(xié)同監(jiān)督管理”在很大程度上淪為紙上談兵。

（三）機構(gòu)、人員、配備等方面相對不足。在機構(gòu)方面，環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)缺乏主體資格，就是委托執(zhí)法。基層環(huán)境保護(hù)部門有相當(dāng)一部分為自收自支的事業(yè)單位，不具備行政執(zhí)法。在人員方面，以三門峽市為例，共有228名環(huán)境監(jiān)察人員，負(fù)責(zé)監(jiān)督管理著700余家工業(yè)企業(yè)，2000余戶“三產(chǎn)企業(yè)”，200多個建筑工地，生態(tài)環(huán)境監(jiān)察、農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察難度更大，執(zhí)法力量尚嫌不足，難以監(jiān)管到位。

二、環(huán)保行政執(zhí)法中存在問題的原因

（一）思想觀念的滯后性。在一些地區(qū)，領(lǐng)導(dǎo)干部及企業(yè)主的環(huán)保法律意識淡薄，無論是政府領(lǐng)導(dǎo)還是企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)對環(huán)境保護(hù)的有關(guān)法律、法規(guī)不清楚，思想觀念僵硬，沒有從傳統(tǒng)發(fā)展觀轉(zhuǎn)變到持續(xù)發(fā)展觀上來。“經(jīng)濟發(fā)展是硬指標(biāo)，環(huán)境保護(hù)是軟指標(biāo)”的觀念根深蒂固，在工作上表現(xiàn)在重經(jīng)濟發(fā)展輕環(huán)境保護(hù)，以至于不惜犧牲環(huán)境和浪費資源來換取眼前的一些經(jīng)濟利益，個別地方政府的主要領(lǐng)導(dǎo)對一些環(huán)境違法行為采取慫勇、化解、易位、說情等多種方法和手段加以保護(hù)，使環(huán)境行政執(zhí)法工作無法開展。

（二）人們存在思維慣性。此階段，計劃經(jīng)濟時期的一些做法的慣性作用依然廣泛地存在。原來經(jīng)濟體制下，環(huán)保部門執(zhí)法活動的總的指導(dǎo)思想是依靠政策、行政命令與指示辦事。不能否認(rèn)，目前在許多環(huán)保執(zhí)法人員的心目中，政策、行政命令與指示的權(quán)威性遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于法律的權(quán)威性；加之環(huán)保法律一直被許多人視為“軟法”等因素，這就無形中為有些領(lǐng)導(dǎo)以言代法、以權(quán)代法開了方便之門。

（三）環(huán)保立法的模式和指導(dǎo)思想尚不能完全適應(yīng)環(huán)保執(zhí)法的現(xiàn)實要求。首先，環(huán)保立法中的部門本位主義思想十分嚴(yán)重，難免滋生“立法尋租”現(xiàn)象。實踐中，我國環(huán)保立法通常由各部門分別負(fù)責(zé)起草。這就不可避免地導(dǎo)致一些部門在起草法律草案時，不從全局出發(fā)，僅著眼于本部門的利益，總是想方設(shè)法擴大本部門的權(quán)力，并試圖以法律形式固定下來。筆者認(rèn)為，部門立法在一定程度上造成了有關(guān)環(huán)保法律、法規(guī)缺乏銜接性與協(xié)調(diào)性，同時使得有關(guān)部門的執(zhí)法權(quán)限交叉，甚至發(fā)生沖突、矛盾，人為地形成執(zhí)法的“密集地帶和“真空地帶”。勿庸置疑，在目前的環(huán)保執(zhí)法過程中，有關(guān)部門對有利可圖的事項則互相爭權(quán)奪利，對無利可圖和難辦的事項則互相推諉責(zé)任等現(xiàn)象的產(chǎn)生，與此是不無關(guān)系的。其次，我國環(huán)保立法長期以來貫徹執(zhí)行的“宜粗不宜細(xì)”的原則性立法的指導(dǎo)思想造成立法的相對滯后性和欠操作性。

三、強化環(huán)保執(zhí)法的工作建議

（一）環(huán)保行政執(zhí)法機構(gòu)實行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。為了強化執(zhí)法職能，排除行政干預(yù)和地方保護(hù)主義的不利影響，工商和技術(shù)監(jiān)督部門實行上下垂直領(lǐng)導(dǎo)，從而保證執(zhí)法人員能按照有關(guān)法律、法規(guī)執(zhí)法。環(huán)保行政執(zhí)法機構(gòu)也可以借鑒垂直領(lǐng)導(dǎo)的體制，可采取由省級或（市）級垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，對觀有環(huán)境保護(hù)執(zhí)法機構(gòu)進(jìn)行改革。即人、財、物由上一級環(huán)保執(zhí)法機構(gòu)直接管理，從而避免縣（區(qū)）級環(huán)保執(zhí)法機構(gòu)負(fù)責(zé)人由當(dāng)?shù)匦姓I(lǐng)導(dǎo)任免的弊病，排除行政干預(yù)和地方保護(hù)主義影響，使環(huán)保行政執(zhí)法人能嚴(yán)格按照環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)依法辦事。

（二）強化環(huán)保執(zhí)法責(zé)任制，建立領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)保實績考核制度。應(yīng)在各級領(lǐng)導(dǎo)干部和環(huán)保執(zhí)法人員建立環(huán)保執(zhí)法責(zé)任制，將執(zhí)法責(zé)任層層分解到季個部門和每位執(zhí)法人員。同時，建立起領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)保實績考核制度，將領(lǐng)導(dǎo)干部對環(huán)保部門的機構(gòu)建設(shè)、人員編制、財政投入等的重視程度作為環(huán)保實績納入領(lǐng)導(dǎo)干部本人的人事檔案，作為評價干部政績、評定年度考核等級、實行獎懲和干部晉升提拔的依據(jù)之一，而且應(yīng)將各項考核的指標(biāo)予以量化，使環(huán)保實績考核制度明確、具體、可操作。

（三）更新環(huán)保立法的模式和指導(dǎo)思想，完善不保立法程序，注重環(huán)保立法過程中的綜合決策、調(diào)查、論證和協(xié)調(diào)工作。有關(guān)部門提交立法草案前，應(yīng)進(jìn)行詳細(xì)地調(diào)查摸底，盡可能對所有相關(guān)的法律規(guī)范進(jìn)行認(rèn)真地比較分析，對立法草案要組織相關(guān)部門進(jìn)行論證。可考慮采取“立法協(xié)調(diào)會”的形式，辦好立法協(xié)調(diào)工作。

總之，盡管環(huán)保執(zhí)法中存在一些問題和困難，但只要我們堅定信心，牢固樹立依法治國建設(shè)社會主義法制國家的信念，及時調(diào)整和完善不適應(yīng)時代要求的法律條文；堅定貫徹中央人口資源環(huán)境會議精神，進(jìn)一步加大環(huán)境保護(hù)宣傳力度，提高公眾環(huán)保意識；以政治堅定、業(yè)務(wù)精通、執(zhí)法嚴(yán)格、公正廉潔、作風(fēng)優(yōu)良的高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)執(zhí)法隊伍，我們的環(huán)境保護(hù)工作就會越來越好。

作者簡介： 師慧 洛陽孟津人 助理工程師 供職于三門峽市環(huán)境保護(hù)局監(jiān)測站