PPP項目公司成為高新技術企業的可能性探討

趙團結 伊雅方

[摘 要] 高新技術企業因能享受到諸多稅收優惠而受到企業的青睞，在現行高新技術企業認定管理辦法下，PPP項目由于投資大、周期長和參與企業多從而使項目公司很難滿足高新技術企業的認定要求，企業只能通過尋求其他方式獲得稅收優惠，然而這并非長遠之計。顯而易見，稅收政策在一定程度上已經制約了PPP項目的發展。基于企業實踐，通過改變高新技術企業認定標準或者制定專項的稅收優惠政策可以使得PPP項目公司享受實質上的稅收優惠，從而推動PPP項目的持續健康發展。

[關鍵詞] PPP；項目公司；高新技術企業；稅收；優惠政策

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 23. 054

[中圖分類號] F275 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2018）23- 0127- 02

0 前 言

截至2018年7月31日，全國PPP綜合信息平臺項目管理庫有7 772個，金額為人民幣11.56萬億元，分布在市政工程、交通設施、生態環保等基礎設施和公共產品（服務）領域。無論從項目數量、金額以及分部領域，都可以看出PPP模式已經成為經濟發展的重要方式，也逐步成為國家治理變革的有效手段。而項目公司作為承載PPP項目的重要平臺，也是地方政府和社會資本溝通的紐帶，為PPP項目公司營造良好的商業環境尤其是稅收環境就變得至關重要。然而，現行的稅法體系并無專門針對PPP模式的規定，主要散見于流轉稅和所得稅相關規定中，而且由于項目公司本身的臨時性（項目公司相對于一般公司而言存在期限相對較短）和特殊性（完成既定的項目任務），并不能獲得一般企業所能享受的諸多稅收優惠。其中，關系到企業所得稅的高新技術企業稅收優惠就非常具有代表性。本文聚焦于研討PPP項目公司有無可能成為高新技術企業或者能否享受高新技術企業的所得稅優惠。

1 現狀：PPP項目稅收政策不明確

1.1 現行稅收政策不完善導致社會資本參與PPP項目的動力不足

在現行稅收政策下，從增值稅角度而言，PPP項目在建設期主要以在建工程投入為主，由于沒有銷售，增值稅銷項稅額微乎其微甚至為零，然而卻會產生較多的增值稅進項稅，從而導致增值稅進項稅額無法抵扣，這一狀態在PPP項目進入運營期也會存在。從企業所得稅角度而言，如果PPP項目公司不能享受類似西部大開發或者節能等專項所得稅優惠，通常會按照25%的企業所得稅稅率納稅，相比其他企業可以通過申請高新技術企業獲得15%的優惠稅率而言，承擔了較多的稅負。相對而言，增值稅進項稅還可以逐年抵扣，然而企業所得稅如果沒有相關優惠，對企業的影響卻是長期的、深遠的。考慮到PPP項目通常為基礎設施和公共產品（服務），回報率較低，如果企業所得稅居高不下，社會資本參與PPP項目的動力明顯不足。關于這一點，從近兩年PPP項目的退庫數量也可以得到側面的印證。

1.2 社會資本和地方政府聯合尋求稅收優惠渠道

在PPP項目無法直接獲得相關稅收優惠時，當地政府為了吸引社會資本參與地方建設，大多采用了招商引資的策略，通過“一企一策”（即每個企業通過與地方政府洽談獲得不同的待遇）類似的形式給予社會資本方不同程度的優惠政策，其中涉及的稅收優惠政策主要是企業自盈利年度起企業所得稅減免的方式，以及日后項目公司繳納稅收時，地方留成的稅收予以適當返還。這種游離在國家稅收政策之外的優惠待遇由于存在諸多不確定性，會對項目公司的建設和運營帶來相應的風險。

2 原因剖析：項目公司為何難以成為高新技術企業

從PPP項目公司角度而言，影響企業所得稅稅負的主要是其適用稅率。與一般企業相比，最大的差異主要來自高新技術企業的資格認定。歸納起來，PPP項目公司在現行政策下很難獲得高新技術企業資格的原因主要有以下幾個方面。

2.1 形式上很難符合高新技術企業的認定標準

目前，企業認定高新技術企業的依據是科技部、財政部、國家稅務總局《高新技術企業認定管理辦法》（國科發火〔2016〕32號）、《高新技術企業認定管理工作指引》（國科發火〔2016〕195號）。二者對高新技術企業認定的主要條件中，PPP項目公司很難滿足的是：第一，企業從事研發和相關技術創新活動的科技人員占企業當年職工總數的比例不低于10%；第二，企業近三個會計年度（實際經營期不滿三年的按實際經營時間計算）的研究開發費用總額占同期銷售收入總額的比例符合相應的要求。

主要原因是：

首先，PPP項目公司一般主要以項目建設和運營為主，并非以科研為主，在員工配備時側重于施工管理人員；其次，PPP項目一般投資額大、建設期長，可能在項目建成之后很久才會產生收入（對于政府付費模式為主的PPP的項目而言，可能收入很少甚至為零）；再次，PPP項目由于實施范圍廣，可能存在著諸多的分包，以社會資本方承擔主要管理責任的項目公司自身的研發活動可能很少，即便考慮到分包出去的研發活動，在統計和管理方面也存在著不小的難度；最后，PPP項目的研究開發費用可能發生在項目建設期，而銷售則主要體現在項目運營期，二則幾乎不同步，很難符合現行政策中關于研發費用與銷售收入“同期”匹配的要求。

2.2 深層次原因是PPP上位法的缺失

PPP模式在國內自2014年起經歷了制度建設、快速發展、清理整頓、規范運作等不同階段，雖然對中國經濟建設做出了重大貢獻，但是對于PPP的管理則是“九龍治水”，現行政策管理口徑不統一甚至出現了矛盾，導致地方政府、社會資本方及其他利益相關者無所適從，對于PPP的立法迫在眉睫。同樣，對于PPP模式下的稅收政策，也是分散在各種法律法規和地方管理辦法中，國家并無統一的稅收法規，這也導致實務中PPP模式下面對稅務問題時出現了很多的困惑。

3 解決建議

從政策制定以及實踐操作角度而言，為了解決上述問題，可以嘗試從以下三個方面入手。

3.1 加強頂層設計，制定專項法規

借本次《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例》制定之機，希望司法部會同科技部、財政部、國家稅務總局等相關機構明確PPP項目中符合國家鼓勵的產業（或區域）發展方向的可以享受相應的增值稅和企業所得稅優惠，從而，使得部分PPP項目公司客觀上達到一般企業所享受的高新技術企業稅收優惠。當然，在優惠稅率方面，可以通過全面的調研和測算予以明確，而非簡單地比照高新技術企業。

3.2 改變認定規則，扶持新興產業

如果國家在短期內不能制定專門針對PPP項目的企業所得稅優惠政策，一個變通的方式是對于實質上符合國家《國家重點支持的高新技術領域》涉及的新技術、新工藝和新材料等發展方向的PPP項目，出臺相應的高新技術企業認定補充管理辦法，通過適當改變傳統一般企業高新技術去企業的認定方式，使得PPP項目公司享受相應的稅收優惠。

比如：可以將“研究開發費用總額占同期銷售收入總額的比值”改為“新技術、新材料和新工藝投入總額占項目總投資的比值”，從而既鼓勵了PPP項目公司的創新，又可以有效提升項目的運營效率，客觀上也達到了促進項目有效產出的成效。

3.3 改變發展理念，創造經營環境

在經濟新常態下，伴隨著國際貿易的不確定性，在國內消費占比相對較小的前提下，短期內依靠投資來拉動經濟增長的方式雖然顯得無可奈何，但是，從經濟建設角度而言也確實有效提供了基礎設施和公共產品，為經濟結構轉型升級提供了良好的基礎。只是對于如何搞好基礎設施和公共產品，我國需要采用創新的理念，改變傳統的地方政府建設為主或者通過招商引資的方式開展。畢竟，政府主導下的建設無論是效率還是成效相對較差，而招商引資的方式由于未采用充分的競爭方式，很可能導致權力尋租的發生和建設效率的低下。因此，針對不同的項目，采用相應的方式，可以有效改善項目建設成效。對于地方政府而言，努力創造公開、公正、公平、務實、高效的經營環境可能是主要任務。

通過上述措施，可以鼓勵社會資本廣泛參與PPP項目，從而促進地方經濟的發展及其產業結構的轉型升級，同時改善基礎設施和共產產品的供給方式，提升人民群眾的獲得感和滿意度，創造更為和諧友好的社會。

主要參考文獻

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