群體性事件法治思考

摘 要： 群體性事件影響社會穩定和可持續發展，其危害不可忽視，本文從外面群體性事件的現狀入手， 分析了群體性事件形成的原因，提出預防和處置群體性事件的思路。

關鍵詞： 群體性事件；現狀；原因；預防和處置

群體性事件是社會政治、經濟、文化、歷史等諸多因素相互交織的綜合反映，是社會各類矛盾達到臨界狀態突然爆發的結果，是我國在經濟社會轉型時出現的一種超出現行社會規范的行為，是經濟社會系統中出現的一種不協調、不和諧現象。群體性事件影響社會穩定和可持續發展，是不容忽視的大問題。

一、我國群體性事件的現狀

隨著我國經濟快速發展，利益群體的形成，各種矛盾也逐步凸顯，且矛盾關系錯綜復雜，社會穩定受到威脅，各種群體性事件也出現上升趨勢。

（一）征用土地補償糾紛引發群體性事件的風險依然存在。城市拆遷、農村征地引發的群體性事件一直是社會關注的熱點。隨著城市建設規模不斷擴大，拆遷面積增多，失地農民隨之增加，而后續補償安置措施又常常不能令群眾滿意，造成上訪不斷。

（二）拖欠農民工工資引發的群體性事件沒有根本解決。近年來，拖欠農民工工資問題引發的上訪事件時有發生，尤其每年春節前后該類事件更加明顯。引發該類問題的原因較復雜，多為工程投包單位與承包工程的民工隊之間的勞資糾紛。

（三）因環境問題引發的群體性事件有所增加。隨著社會經濟的高速發展，伴隨的是環境污染日益嚴重、生態系統逐步退化的嚴峻形勢。農村飲用水安全問題，重工業污染排放物直接排放到土地導致嚴重的土壤污染問題，存在環境污染風險的項目建設選址問題，一直是難解的問題，極易引發群體性事件。2014年6月，湖北仙桃市城建重點項目“生活垃圾焚燒發電廠”正式奠基并開工建設。兩年后的6月26日，湖北仙桃市部分群眾抵制仙桃市生活垃圾焚燒發電站項目工程，事件引發廣泛關注，在“反建”聲中，湖北仙桃叫停了垃圾焚燒發電項目。

（四）互聯網對傳統行業的沖擊引發相關利益群體的對抗行為時有發生。表現最為突出的當屬互聯網專車引發的爭端。近年來，全國多地都發生了交通管理部門、出租車公司及司機和打車移動出行平臺的沖突，時有發生。一方面，交通部及各地政府交通運輸管理部門考慮到傳統出租車行業的利益反應，對專車制度設計小心翼翼；一方面另一方面，網絡輿論卻認為，優步專車服務打破出租車牌照壟斷局面，緩解了“打車難”、司機拒載等問題。

二、我國群體性事件的形成原因

（一）不注重運用法治思維和法治方式解決問題。

政府部門一直強調法治，但遇到具體問題，比如出臺政策或處理問題，一些政府部門或“閉門造車”，不能充分聽取社會各方的意見；或針在執法過程中不能回應群眾關切。導致政策措施希望達到的目的適得其反、滋生民怨，或小事演變成大事，甚至是群體性事件 。例如，2016年5月發生的中國人民大學環境學院2009級碩士研究生雷洋身亡案，北京昌平警方通報，引發社會一片嘩然。群眾對公權力機關是否濫用執法權而致公民身亡的關注，公安機關不能自說自話；以嫖娼與否搶占道德高低偏離了事件本身的焦點。昌平警方顯然沒有回應社會關切，也非法治思維，更非法治方式。當然，事態的后續發展漸入法治軌道，社會的反應也漸趨理性。

在維穩的實際工作中，有些負責同志往往只憑個人判斷. “往往忽視、扭曲甚至排斥法律的作用”①.根據學者的研究成果，在目標責任制和官員問責制的巨大壓力下，作為維穩工作的實施主體的一些基層政府往往會被一種“維穩思維” 所困擾， 出現了一種“不穩定幻像”② 。主觀認為社會穩定面臨嚴重威脅.將“不穩定”視為影響政府或領導干部自身政績的頭號因素，形成了不惜一切手段確保自己當政期間“不出事” 的錯誤政績觀，而法律規定卻置之腦后。

（二）忽視弱勢群體的利益訴求

當今少數地方政府在制定公共政策及相關法律法規時，為了政府利益或者執政者個人政績，弱勢群體的利益訴求極容易被忽略。基層領導不能深入基層，對涉及群眾切身利益的熱點問題、群眾反映的難點問題視而不見，便會直接導致一些能解決的問題卻未及時解決，久而久之，將很容易發展為群體性事件。

（三）法制宣傳與教育滯后。

我們的工作中存在法制宣傳范圍不廣，教育力度不夠，致使一些群眾法律意識淡薄，導致部分群眾在維護自身合法權益的過程中，不懂得依靠法律手段解決，而采取過激的行為，來向政府或有關部門施加壓力。致使法律觀念不強的群眾產生了錯覺，認為參與集訪、堵路的行為并沒有違法，這也是近年群體性事件數量不斷增多的原因之一。

三、我國群體性事件預防與處置

（一）恪守法治原則，運用法治思維和法治方式化解矛盾。

習近平總書記指出：法治應當是治國理政的基本方式。尤其是在處于改革攻堅期和深水區的我國當下， “沒有健全的法制，沒有對法律的充分尊重，沒有建立在法律之上的社會秩序， 就沒有善治。”③法治雖然不能完全消除社會矛盾的存在，但符合人民意志的法律卻能夠最大限度的減少社會矛盾的產生。 “法治是解決社會糾紛的最終、最權威的方式，是當前處置群體性件的不二法門”④

首先.樹立憲法的權威，發揮憲法作為治國安邦總章程對于群體性事件預防的規范和引領作用。就群體性事件預防而言，憲法確立了人民當家作主的原則，為多元共治的體制構建提供了正當性。不僅如此，憲法作為國家的根本法，是衡量良法善治的標準，同時，憲法作為人權保障書，明確了維穩與維權的關系.為群體性事件預防指明了方向。

其次，實現立法和政策制定的科學性。法律是治國之重器。法治社會的管理方法是依靠立法機關和政府制定符合人民意志和社會發展需要的立法和政策來規范和管理社會事務。既要讓已建立的民主制度切實發揮功能，使“地方人民或者直接參與地方決策，或者通過名副其實的選舉保證民意代表在決策過程中充分反映選民需求，進而監督政府執法部門，保證符合人民需要的立法落到實處”⑤ 。也要發揮多元主體的共謀作用，在規范科學的程序引導下.鼓勵多元參與者在溝通協商的環境中.形成符合民眾整體利益的法律和社會政策，謀求社會整體發展。

最后，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。 “應徹底杜絕任何以權壓法、以言代法、以錢替法、以領導意志取代法治的錯誤做法，所有糾紛都應依據法律法規對當事人的行為進行定性.并明確其權利、義務和責任，不因當事人的身份、處境等給予其不當的待遇”⑥； 同時，審判機關、檢察機關應依法獨立公正行使審判權、檢察權，努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。

（二）完善相關立法，平衡不同社會群體的利益關切。

1、建立健全社會保障體系，制定保障公民基本生活需求的法律規范

只有保證人民群眾基本生活需要，社會才能保持穩定。由于我國社會保障事業起步晚，相關的法律制度建設仍處于探索階段，覆蓋范圍小、地域差別大，實行效果并不理想。針對這種情況我國政府應圍繞調整經濟結構、企業改革這一中心，制定我國《公民基本生活保障法》，頒布與之配套的《基本醫療保險條例》、《基本養老保險條例》、《失業保險條例》、《生育保險條例》和《工傷保險條例》，并且在這些條例基礎上有更具體、更詳細的且可操作性強的政策規定，這樣才能形成一個完善的制度體系，才能從源頭上解決群體性事件。

2、完善互聯網經濟類的行業規范

目前，互聯網經濟類行業經過幾年的迅猛發展，累積的問題逐漸增多，風險不斷加大，其背后隱藏的法律法規缺位、監管主體不明等風險隱患逐步顯現。亟需一部可行性的規范進行約束，既是為了更好地保護互聯網經濟類行業已經取得的來之不易的成果，也是互聯網經濟類行業進一步規范發展中承前啟后的必經階段。只有制度不斷完善，管理日趨科學，才能推動行業更好更快地發展。

3、完善土地征收、拆遷、環境保護等相關法律規范

目前我國實行的城市房地產管理法、土地管理法雖然對征地、拆遷、補償、安置都有相關規定，但在應用到具體實踐中仍困難重重，因可操作性不強，涉及到征地、拆遷類群體性事件屢屢發生。國務院頒發的《城市房屋拆遷管理條例》是我國房屋拆遷的主要法律依據。但我國的立法中明確規定：條例不能對民事基本權利及財產權利進行調整，而《城市房屋拆遷管理條例》中對公民的財產權利進行強行調整，明顯違反上位法，應對此進行修改或完善。

4、制定專門的群體性事件預防處置法

近年來我國的法律、法規和相關政策不斷完善，但在預防、處置群體性事件方面仍存在主管部門不統一、部門立法不協調、法律依據層級較低，內容不完善等問題。為有效減少群體性事件的發生，制定一部符合我國國情的關于群體性事件的法律勢在必行。

（三）健全預警機制，防范群體性事件的發生。各級黨委、政府公安機關要大力加強情報信息工作，健全、完善預警機制，在日常工作中獲取深層次的情報信息，努力拓寬情報信息搜集的廣度與深度，真正做到早發現、早報告、早控制、早解決，切實提高群體性事件的預警能力，做到未雨綢繆，有的放矢。

1、健全不穩定因素排查制度。政府要組織各相關部門集中開展矛盾糾紛的排查工作，并有針對性的開展化解、勸說工作，努力將不穩定因素消除在萌芽狀態。堅持定期排查與不定期排查相結合，對事件多發單位和群體進行跟蹤調查，關注社會熱點問題，收集相關情報信息。重點研究涉及群眾切身利益的如職工下崗分流、村民選舉、重點工程建設、征地拆遷、土地承包等熱點問題，預測可能引發群體事件的苗頭，及時分析重大政策措施出臺可能對社會帶來的影響，了解社會情緒和社會心理。

2、建立應急處置機制。各級人民政府都要建立快速反應的應急處置機制，防止事態惡化，這樣才能快速、高效做好群體性事件的處置工作。通過制定群體性事件處置預案，讓參戰警種定位準確、配合默契，形成合力。加強處置預案的演練，提高參戰警種身體素質及處置水平，充分發揮戰術和協同作戰的綜合力量，快速有效解決群體性事件。

3、建立權力監督機制和善后工作機制。在處置群體性事件中，政府工作部門及其人員的工作職責都應予以明確規定，對于違反法律規定，濫用職權的行為實施監督，一旦有侵犯公民合法權益的行為出現，追究其相應的法律責任。一起群體性事件的結束，并不代表引起群體性事件的矛盾已經完全解決，一旦問題未能得到合理解決，矛盾激化，群體性事件出現反復將更難處置。所以，各級黨委、政府在一起群體性事件處置結束后應深入調查研究，全面了解群眾的思想動態，組織力量深入基層，一旦發現有不穩定因素苗頭，及時開展工作，將問題化解于萌芽狀態。

正確處理人民內部矛盾，妥善處理因人民內部矛盾引發的事件，對構建“五位一體”的社會主義和諧社會具有重大作用。妥善處置群體性事件，要求我們把工作內容拓展到社會、政治、經濟、文化、教育、醫療等各個方面，要求社會系統中的各個要素處于相互協調狀態，運用法律手段，統籌社會資源，從根本上減少和消除各種沖突因素，減少社會失衡，消除社會矛盾，實現社會穩定，國家長治久安，為中華民族屹立于世界民族之林創造一個安定團結、和諧有序的社會環境。

參考文獻

[1]清華課題組.以利益表達制度化實現長治久安[J].領導者，2010（9）.

[2]孫立平.不穩定幻像與維穩怪圈[J].人民論壇，2010（7）（上）.

[3]俞可平.治理和善治引論[J].馬克思主義與現實，1999（5）.

[4]王錫鋅.再論現代行政法的平衡精神[J].法商研究，1995（2）.

[5]張千帆.憲法學講義[M].北京：法律出版社，2014：347.

[6]王錫鋅.再論現代行政法的平衡精神[J].法商研究，1995（2）.

作者簡介：丁德恒，滁州市委黨、滁州市行政學院副教授，兼職律師