我國養老服務體系建設的問題研究

【摘要】人口老齡化帶來的巨大養老壓力促使建立完善的養老服務體系成為國家發展過程中的重中之重。目前，我國養老服務體系建設存在體系建設兩極分化；養老服務供求不匹配；機構過于封閉化；管理體系尚不健全等亟需解決的問題。因此，為了推動養老服務體系建設的發展，應該著眼于養老服務體系系統化、信息化、專業化、制度化等方面，主要的政策措施包括鞏固家庭養老的基礎地位、借力互聯網+進行養老服務信息化建設、發展分類化養老機構、完善人力資源系統、健全養老服務政策及法規等。

【關鍵詞】養老服務 現狀 政策建議

老年問題是人類社會所共同面臨的社會問題之一。根據國家統計局數據，截止2015年，我國65歲及以上人口為14386萬人，占全國總人口的10.47%，其中失能老年人口規模龐大，突破4000萬，患有慢性病的老年人數不斷增多，老年撫養比達14.3%，即每100名勞動人口要負擔14.3名老年人口。老齡化的現狀促進了養老服務的需求，基于此，國家出臺了多項法律法規來滿足社會需要，使養老服務體系建設獲得了不斷發展。但是，養老服務體系建設在發展過程中仍存在著諸多問題，需要不斷完善。

一、我國養老服務體系現存問題

（一）養老服務體系建設兩極分化

2011年頒布的《社會養老服務體系建設規劃（2011～2015年）》中對養老服務體系的描述是“以居家養老為基礎、社區為依托、機構為支撐”。從以上關于養老服務體系的描述可以看出，養老服務體系是在家庭養老的基礎上構建的，但是，隨著家庭結構逐漸往小型化轉變，家庭養老的功能在急劇弱化，其基礎地位受到了極大的沖擊。另一方面，政府當前一直在大力建設養老機構及福利機構，養老院的數量得到了大幅度增加，卻沒有采取相應的措施對家庭養老的基礎地位進行鞏固。

（二）養老服務供求不匹配

居家養老服務在實踐中存在的一個問題就是養老服務的供給和需求不匹配，從而導致老年人對養老服務的需求得不到滿足，使現有的許多養老服務項目并非老年人真正所需。根據調查48.5%的老年人有各種各樣現實的養老服務需求，其中需要家政服務的占25.2%，需要護理服務的占18.1%，需要聊天解悶服務的占13.8%，需要法律援助服務的占2.3%。然而，目前我國居家養老服務需求總的滿足率只有15.9%，其中家政服務的滿足率為22.6%，護理服務的滿足率為8.3%，聊天解悶服務的滿足率為3.2%。[1]養老服務斷層現象比較嚴重，比如，失智、失能老年人的長期護理問題，這些人或患有慢性疾病，或有老年癡呆等認知障礙，或處于傷殘狀態下，需要包括醫療服務、居家服務或其他服務在內的長期服務，而與之相關的各類服務供給、人才供給等都非常缺乏。

（三）機構過于封閉化

我國養老機構建設雖然得到較快的發展，但其運行機制的開放性不足，不利于我國養老服務質量的提高。一方面，我國的養老機構自成一體，由養老機構單獨負責老人的入住，而一些公辦養老機構在實際運作中根本不考慮老年人的身體狀況、經濟條件、是否適合入住養老機構等問題，導致現在公辦養老機構出現“一床難求”的現象；另一方面，我國的養老機構不和社會進行充分的資源和信息交換，其供給服務和老年人需求之間出現矛盾。

（四）尚未形成對應的管理體系

目前，養老服務的主管部門是民政部，但僅僅依靠民政部是做不好養老服務工作的，因為，養老服務涉及到其他眾多政府部門的配合。比如，建設養老服務的基礎設施需要住建部門的配合，涉及到醫療問題時需要衛生部門的配合，關于養老服務人員的就業培訓及資格審查需要人社部門的配合，養老機構登記注冊時需要工商部門的配合等。

（五）護理人員匱乏

目前，我國的養老服務水平相對較低，無法滿足老年人日益增長的服務需求。相關資料顯示，受過專業培訓的護理員不超過30%，取得養老護理員資格證書的不足1/3[2]。一些養老機構規模小、設施簡陋，服務也僅限于基礎的生活照料，很難滿足老年人在康復護理、精神慰藉、文化娛樂等方面的需要。另外，在我國高校的設置中，與社會服務相關的人才培訓非常少，與其對應的專業人才培養機制更是沒有形成。

（六）民間資本參與不充分

近年來政府一直在鼓勵和扶持民間資本進入養老服務領域，但養老服務社會化程度仍然較低。目前，民辦養老機構的發展受到的制約因素較多：一是養老政策難以落實。國家現行的許多政策優惠僅限于非營利性養老機構享受，營利性養老機構在缺乏政策推動的情況下積極性根本沒有調動起來。二是準入門檻較高。養老服務的許多服務項目目前一直在開發當中，因此許多項目的類目工商局根本無法登記，所以很難獲得相關的經營許可，這嚴重影響了養老服務商進入養老服務行業。三是養老服務機構在運營中存在投資成本高、利潤低、回收慢等問題，因此民間資本不愿進入養老服務業。

二、養老服務體系建設的對策

（一）鞏固家庭養老基礎地位

目前“核心家庭”大量涌現，子女通常忙于工作，維系家庭養老的傳統觀念—“養兒防老”的作用受到強烈的挑戰，使得家庭中子女全身心照料老人的狀況難以維系。因此，當前鞏固家庭養老的基礎地位非常迫切。鞏固家庭養老的措施可以從大力弘揚愛老的傳統美德和政策扶持兩個方面。一方面通過大力弘揚愛老的傳統美德，加強子女贍養老人的宣傳教育，提高子女對老人的經濟供養水平，另一方面通過相關政策促進子女自愿贍養老人的意愿，如調整贍養老人的子女的個人所得稅征收辦法，發放三代同堂的家庭補貼，給予與老人同住的子女相應的貸款優惠政策等。

（二）依托互聯網+進行信息化建設

在北京、上海、天津、沈陽進行的關于養老生活方式意愿的抽樣調查結果表明，90%以上被調查的老年人選擇居家養老[3]。而居家養老服務存在的信息不對稱可以通過“互聯網+”得到優化。首先，加強老年人對養老服務需求的信息資料的收集和養老服務商對養老服務供給信息資料的收集，并建設相關的信息庫，構建以大數據為基礎的養老服務信息系統，實現老年服務的提供和需求的無縫對接；其次，促進養老服務信息數據的開放和共享，促進服務主體間的信息共享和業務協同。借助“互聯網+”使社區充分發揮連接家庭和機構的紐帶作用。endprint

（三）發展分類化養老機構

到2015年，我國部分失能和完全失能老人將達到4000萬人，比2010年增加700萬人，占人口總體老年人口的19.5%，失能老年人占總人口的比重進一步提高[4]。機構養老中的公辦養老機構在享受資源、土地、政策等優勢后應該建設成醫養結合型的專業化養老機構，可以只負責“三無”老人、“五保戶”、失能老人以及低收入群體、特困人群的養老需要，這些公辦的專業化養老機構應同老年醫院、康復醫院等一起通過社區居家養老服務平臺，將服務輻射到經專業人員評估后的失能失智的居家老年人。政府應適當扶持民營機構，民營機構應該只負責普通民眾的養老需求，并通過社區將其提供的專業化服務傳送給有多元化需要的居家老年人。

（四）完善養老服務體系的運作機制

養老服務具有準公共物品的屬性，無論是政府和還是市場，它們的任何一方都不能有效地單獨供給，因此政府在老年服務體系中有不可替代的責任和功能，但是只靠政府是不行的，必需要引進社會力量，通過社會參與達到養老服務體系的發展和完善。政府一方面要簡政放權，通過降低準入門檻減少行政干預，吸收有意進入養老服務市場的社會資本；另一方面，要完善政府監管服務，為養老服務市場健康發展保駕護航。

（五）建立人力資源系統

人才是促進養老服務體系發展的重要條件。首先，根據老年人的需要，在高效開設與養老服務相關的專業和課程，將基礎設施條件較好的養老服務機構作為實訓基地，理論與實踐相結合，為從業人員提供專業的教育和技能培訓，提高從業人員的思想道德素質、職業道德，培養具有高素質的養老服務專業人才。其次，建立和完善“時間儲蓄”機制?！皶r間儲蓄”是指社會志愿者或者低齡老人照顧高齡老人或生活有困難的老年人，把他們的服務時間進行儲蓄，等到自己或直系親屬年老需要照顧時，根據儲蓄的時間來接受他人同等時間的服務，而政府應制定相應的政策并立法來保證“時間儲蓄”機制的順利運行。

（六）完善養老服務政策

目前，民辦養老機構存在的最大問題就是因為相關部門各自為政，有些時候設置的條件和門檻使他們無法得到必需的證件，導致無法合法的開展養老服務，進而不能享受國家提供的優惠政策。所以，政府應該盡快制定相關的政策，規范相關部門相關職責，建立黨委領導、政府、有關部門參與的養老服務業領導協調機制，尋求政策合力，落實好國家的優惠扶持政策，促進養老機構社會化的發展。其次，應建立統一的養老服務評估體系、質量認證體系等，并發布養老服務標準及養老機構星級評定標準，建立統一的護理需求分級制度，促進養老產業專業化、制度化發展。

參考文獻

[1]閆青春.《我國城市居家養老服務研究》新聞發布稿[EB/OL].[2012-12-17].http：//www.ccnt.gov.cn/sjzznew2011/ltxgbj/ltxgbj_gzlt/201111/t20111128_154450.html.

[2]張盈華，閆江.中國養老服務現狀、問題與公共政策選擇[J].當代經濟管理，2015.

[3]熊必俊.人口老齡化呼喚人本住宅和親情社區[EB/OL].[2012- 12-17].http：//www.cexyh.com/a/suoyang/jijiayanglao/7998.html.

[4]《全國城鄉失能老人狀況研究》新聞發布稿[EB/OL].[2011-03-01].http：//www.cncaprc.gov.cn/info/13085.html.

作者簡介：曹英琪（1996-），女，漢族，山東濰坊人，陜西師范大學在讀研究生，研究方向：養老與失業研究。endprint