淺談當前政府采購工作存在的問題及建議

屈正橋

摘要：政府采購是有效促進企業間公平競爭、激發市場活力的重要手段，也是維護國家資產權益、推動和保障國家服務型政府正常服務的重要基礎。《政府采購法》頒布十多年來，隨著外部環境的持續變化，互聯網電子化發展推動著整個政府采購過程的動態變遷，當前政府采購工作中逐漸呈現出諸多不完善之處，例如監管模式跟不上電子化發展、采購電子化面臨制度困境等。而這類問題是否能夠得到有效解決直接關系到政府采購及服務效率的高低。因此，本文基于對政府采購及其相關法律的基礎闡釋，著重歸納總結當前政府采購工作中的不完善之處，并有針對性的提出相關建議。期望該結論為未來提升政府采購工作效率有所啟示。

關鍵詞：政府采購；監管機制；優化策略

據2017年4月11日中國政府采購報報道，國采中心去年共完成采購訂單206.22億元，其中工程類金額達到82.72億元，占總額約40%，采購項目共達1684個，其中工程類項目達到686個。這在一定程度上說明我國政府采購工作的艱巨性和復雜性。隨著采購電子化發展的應用，管理精細化、流程電子化、服務專業化、執行標準化要求逐漸增加，但隨之許多問題也逐漸呈現出來，例如電子化監管模式跟不上電子化采購的步伐。因此，政府部門必須完善工作中出現的不足之處。

一、政府采購概述

政府采購的主體是團體組織、事業單位或者國家機關，其采購對象是限額標準內的服務、工程和貨物，其采購依據是采購目錄。政府采購不僅僅指采購過程，而且包含了采購文件制定、采購政策制定、采購程序擬定及采購管理制度等一系列環節。目前關于政府采購最權威的法律文獻是2002年頒布的《政府采購法》，其它法律有《招標投標法》、《政府采購法實施條例》等。其采購形式主要有三種，分別是集中采購、分散采購及半集中半分散采購，其中集中采購主要是由單獨部門負責區域政府的所有采購，分散采購主要是各自單位負責單位采購，半集中半分散采購主要是單獨部門負責部分項目采購，而其他部分項目主要由單位自行采購。政府采購必須秉承誠實信用、公正公平公開的原則。政府采購的作用主要體現為三方面：一是可以有效的激發市場活力，加快企業間公平競爭；二是節省產品調研成本，節省財政資金，據統計政府采購可以有效節約10%財政資金；三是推動民族企業的發展。

二、當前政府采購工作中尚待完善之處

（一）部分環節監管不到位

目前采購監管問題主要體現于采購人、采購模式及管理機構三方面。首先，采購人環節的監管問題主要有四點：一是目前政府采購已經實現電子化采購，但是監管方式仍然局限于人為監管，主要采用查賬、入駐審計等方式，注重結果監管，忽略過程監管；二是采購人違反采購目錄進行采購或者不按照采購預算執行屢試不爽，監管職能在采購人間弱化現象嚴重；三是監管效果受人的因素干擾較大，單位自己監管自己，使得由于內部人間存在利益關系，進而難以起到實效。其次，采用集中采購模式的政府單位監管呈現出了兩點問題：一是采購項目評估缺乏外部監管，部分監管單位與采購單位同屬一個財政部門，通常會以節省為名不雇傭外部專業監管部門進行專項監管；二是在欠發達地區經常會出現非公開招標的方式進行采購，致使出現圍標、串標現象。最后，管理機構的監管問題主要表現為兩點：一是部分政府單位管理機構與采購部門同屬一個部門，“兩權”難以分離；二是人為因素在管理機構監管中的作用發揮超常，例如部分競爭性談判的項目變為了單一來源項目，部分公開招標項目變為了邀請招標項目。

（二）采購電子化面臨制度困境

采購電子化面臨的制度困境主要體現為三個方面：一是《招標投標法》與《政府采購法》間規定的采購方式不統一，前者只提供選擇性和公開招標方式，而后者還提供了單一來源和競爭性談判方式，但電子化發展致使采購方式發生變化，例如衍生出了框架采購方式，這在最新的《條例》中也只是做了簡單介紹，而在《政府采購法》中只字未提。二是在前者中部分提及了電子采購方式，它明確要求若采用電子化招標，則必須在信息網絡、雜志、報紙或相關新媒體上公布，而后者則并未涉及。三是二者的采購主體存在不一致，前者包含了政府單位及預算控制下的社會組織，例如學校、醫院等，而后者僅僅指狹義的政府單位、國家機關等，這致使前者的招標程序可能超出了后者的規定，例如“購買國貨”是否屬于政府采購尚待明確。此外，二者在招標、廢標、定標等多處存在相互沖突現象。

三、當前政府采購工作的優化策略

（一）創新監管機制

監管機制的確立與完善需要著手于三方面：一是順應互聯網時代，創新監管模式，積極拓展和提高計算機在監管領域的應用和使用層次，搭建采購數據平臺，實現監管信息系統、外部審計部門信息系統與采購信息系統之間的數據傳輸與對接，促進采購數據的共享與監測，加快監管信息系統建設，完善采購分類監管模型，通過“數據+模型分析”的數據化監管模式，實現實時監控、動態監控。二是實現部門聯動監管機制，但這里的部門指操作部門與監管部門不是同屬一個部門，實現跨領域單位監管，實施重大采購項目聯動審計機制，在內外部、上下級之間充分實現橫向、縱向的協調配合，共享監督成果，例如建立跨領域單位檢查聯動機制，內外部監管單位部門加強溝通，有效整合各自資源優勢，形成監督合力。三是構建新型監管機制，利用監管信息管理系統中構建的風險預警功能，指導區域政府單位內部監管部門及時處置風險預警，形成即時的“采購數據監測一疑點預警一指導篩查一查處反饋”的新型監管機制，形成系統合力，提高監管效能。

此外，政府單位可以針對采購人問題建立違規懲罰機制，落實違規責任追究，要按照誰檢查誰落實問責的工作原則，切實抓好對違規行為的處理處罰，對采購操作過程中的一般性差錯和遺漏要落實整改責任限期整改，對嚴重違規行為要給予經濟處罰和紀律處分方式嚴格問責，對屢查屢犯的機構、人員要加大問責力度；針對采購模式問題，要公開采購項目信息，從銀行信用等級良好的供應商中選擇投標企業，重新梳理采購審批流程，合理授權，重點開發網上投標、談判、評標、管理等模塊，盡量規避人為因素；針對管理機構問題，要將監管部門與采購部門分離，若采用集中采購模式，必須將單獨采購部門從同屬財政部門分離出去，評標專家必須隨機從專家庫中選取。

（二）建立健全政府采購制度

針對電子化的制度困境，應該從不同方面著手于四點措施：首先，在《招標投標法》和《政府采購法》基礎上，建立順應互聯網時代的基礎法律制度，或者以《條例》形式補充法律關于電子化采購的規定，將電子化技術立法充分納入制度框架中，甚至部分區域政府單位可以效仿企業建立符合自身實際情況的采購規章制度。其次，圍繞最新的相關采購制度，以提升單位工作效率、更好服務為核心，以電子化發展趨勢為契機，以精細化管理、電子化流程、專業化服務、標準化執行為目標，深化政府采購的政策功能，包括“購買國貨”，強化采購人的主體責任，落實機構、人員的信用記錄，繼續推進部分項目的履約評價功能，并擴展至其他項目，重點抓好重點項目采購，尤其是學校、教育部門等教科文組織的采購。最后，要統一部門法效力，例如發改委和財政部門的文件頒布需要互通有無，否則致使下級單位難以統一采購口徑，對欠發達地區、小區域單位的采購要實施集中采購，且采購程序嚴格按照網絡程序進行公開。此外，政府采購相關制度完善需要嚴格根植于GPA，顧全多邊利益。

四、結語

政府采購電子化是采購發展的重要趨勢，監管機制及制度機制必須跟上時代發展的步伐。但通過筆者的案例梳理發現，目前政府采購工作存在諸多尚待完善之處，尤其體現于制度與監管方面。因此，本文從這兩個方面提出了建議。此外，采購工作中還存在文件制定表述不準確、復核環節不到位等問題，建議后續研究可以結合電子化采購的框架模式進一步深入探討。

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（作者單位：廣東省河源監獄）