職業學校學生實習管理的立法思考

摘 要 隨著職業教育的迅速發展，職業學校學生實習出現了一些新的特點，也發現了一些新的問題，亟需進一步完善頂層制度設計。近期出臺的《職業學校學生實習管理辦法》（教職成[2016]3號）對實習期間出現的種種問題做出了具體的規定條款，但是還存在著一些問題。應以《職業學校學生實習管理辦法》為基礎，從提高立法層次、規范實習合同、激勵實習單位參與實習活動、完善法律責任、擴充救濟途徑等方面研究職業學校學生實習管理的立法問題，為教育部門、法律部門的決策提供學理支撐和實踐依據。

關鍵詞 職業學校；實習管理；立法

中圖分類號 G717 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2016）30-0037-05

實習是職業院校重要的實踐教學環節，是職業教育人才培養模式改革的重要方面。2016年4月11日，教育部會同財政部、人力資源社會保障部、安全監管總局、保監會聯合出臺了《教育部等五部門關于印發〈職業學校學生實習管理規定〉的通知》（教職成[2016]3號）。全文共6章39條，從實習組織、實習管理、實習考核、安全職責等方面做出了具體的規定，但是該規定還存在著立法層次低、實習合同欠規范、對實習單位的激勵機制不完善、法律責任缺失、救濟途徑單一等問題。綜合來看，職業學校學生實習牽涉不同的利益相關者，完善職業學校學生實習管理制度離不開學校、企業、學生、政府以及全社會的共同努力和參與。以《職業學校學生實習管理規定》為基礎，進一步完善我國職業學校學生實習管理制度，對全面推進“依法治教”， 實現教育法治化具有重要的現實意義。

一、《職業學校學生實習管理規定》的立法亮點

（一）明確了實習權的權利屬性

學生實習的權利屬性決定了對其進行保護與救濟的途徑，如果將實習權定性為勞動權，則可以適用我國的勞動法律制度對其進行保障；如果將實習權定性為受教育權，則目前只能適用民事法律制度對其進行保障。目前我國的勞動法律、法規中都沒有關于“實習權”的規定；相反，在教育法領域卻有關于“實習權”的規定。例如：近期出臺的《職業學校學生實習管理規定》第二條規定了職業學校學生的實習是職業學校按照專業培養目標要求和人才培養方案安排，由職業學校安排或者經職業學校批準自行到企事業單位進行專業技能培養的實踐性教育教學活動，包括認識實習、跟崗實習和頂崗實習等形式。這為學生實習權屬于受教育權提供了法律依據。

學生實習權是一種受教育權，包括以下兩層含義：一是實習自由權，即學生有自愿選擇與其專業相關的實習單位、實習內容和方式的意志自由[1]，這種自由權不受非法干預與侵犯；二是實習社會權，即學生有公平地獲得實習機會的權利，有獲得國家和社會實習機會和條件保障的權利，有獲得國家和社會提供的救濟和幫助的權利。學生實習權的這些內容具有明顯的公益性，可以嘗試引入公益訴訟保障學生的實習權，以彌補單靠傳統意義上的民事侵權訴訟，很難有效保障學生實習權的缺陷[2]。

（二）強化了對學生的實習管理

現實中，有些職業學校學生實習的組織管理工作還比較混亂，以致于被某些媒體以“放羊式”管理來形容，給職業教育帶來了負面的影響。《職業學校學生實習管理規定》（以下簡稱《規定》）主要從四個方面強化實習管理：一是強調實習的全過程管理。《規定》涵蓋了實習過程中的每個環節，包括實習組織、實習管理、實習考核、安全職責等方面。二是明確各方的管理職責。教育行政部門牽頭其他相關部門負責對職業學校學生實習工作進行指導與管理，職業學校則與實習單位一起共同組織實施學生實習。三是建立實習指導教師制度。《規定》要求，職業學校和實習單位應當分別選派經驗豐富、業務素質好、責任心強、安全防范意識高的實習指導教師和專門人員全程指導、共同管理學生實習。四是禁止違規組織學生實習。《規定》指出了職業學校與實習單位在組織實施實習過程中的種種禁止性行為，并規定了違反禁止性規定應承擔相應的責任。

（三）規定了實習責任保險

近年來，隨著實習在職業院校的普及，也不斷暴露出侵犯學生實習權益的問題。根據教育部最近推行的全國職業院校（含中職）學生實習責任保險統保示范項目抽樣選取的60萬例樣本分析，每10萬名頂崗實習學生發生一般性傷害的約39.9人，其中導致死亡的約3.96人[3]。

《職業學校學生實習管理規定》第三十五條規定了建立學生實習強制保險制度。第一，實習責任保險的投保人可以為職業學校或者實習單位。第二，實習責任保險的被保險人可以為職業學校或者實習單位，保險標的是實習學生因遭受人身傷害而需要向職業學校或者實習單位以及第三人追究的民事賠償責任[4]。第三，實習責任保險的范圍涵蓋了整個實習過程，包含了學生在實習過程中遭受意外事故或者由于被保險人的責任導致的學生人身傷亡，以及相應的訴訟費用等。第四，實習責任保險的第三人為遭受人身傷害的職業學校實習學生。第五，實習責任保險是由教育行政部門牽頭保監會在職業學校學生實習過程中推行的一種強制責任保險險種。

通過創設學生實習強制責任保險，既能保障實習學生的合法權益，又能分散實習管理過程中相關利益主體承擔責任的分險，有效地減少了因歸責欠妥導致利益相關主體不敢承擔侵權責任的現象，以及職業學校、實習單位、學生各方主體規避實習的不利后果，有利于激發利益相關主體參與實習活動的積極性，更好地踐行職業教育實習制度的應有內涵。

二、《職業學校學生實習管理規定》存在的不足

（一）立法層次低，可操作性不強

《職業學校學生實習管理規定》（以下簡稱《規定》）雖然對職業學校在實習期間出現的種種問題有具體的規定條款，但是該《規定》的法律位階較低，不能作為法院判案的直接依據，并且該《規定》在實踐中可操作性不強。例如：該《規定》對于“如何激發實習單位參與實習活動的積極性”“如何規范職業學校與實習單位共同制訂的有關學生實習組織管理、安全保障、突發事件應急預案等制度性文件”“如何確定實習責任保險的賠償標準與賠付程序”“不屬于責任保險賠付范圍或者超出責任保險賠付額度的部分具體如何賠償”“政府有關部門、職業學校、實習單位、學生等主體違反實習管理規定應承擔的法律責任”等問題并沒有做出明確、具體的規定。因此，筆者建議應在《職業學校學生實習管理規定》的基礎之上，由國務院出臺《職業學校學生實習管理條例》，為職業學校、實習單位對學生實習的管理及學生實習權益的保障等問題提供法律依據。

（二）實習合同不夠規范

雖然《職業學校學生實習管理規定》在第十二條規定了學生參加跟崗實習、頂崗實習前，必須由職業學校、實習單位、學生三方簽訂實習協議，否則，不得安排學生進行跟崗實習、頂崗實習。在第十三條又進一步規定了實習合同應明確各方的責任、權利和義務，協議約定的內容不得違反相關法律、法規。實習協議應至少涵蓋以下內容：各方基本信息；實習的時間、地點、內容、要求與條件保障；實習期間的食宿和休假安排；實習期間勞動保護和勞動安全、衛生、職業病危害防護條件；責任保險與傷亡事故處理辦法，對不屬于保險賠付范圍或者超出保險賠付額度部分的約定責任；實習考核方式；違約責任；實習報酬及支付方式等。但是這些條文的規定較為籠統、不夠規范，主要存在以下問題： 第一，認識實習沒要求簽訂實習合同，而是按照一般校外活動有關規定進行管理。第二，沒有明確列舉三方當事人享有的主要權利以及應履行的主要義務。合同訂立過程應體現當事人之間自由協商的精神，可是實習合同不同于一般的民事合同，其帶有一定的公法性質，應從保障實習活動各方利益主體的合法權益出發，明確列舉各方當事人享有的主要權利與應盡的主要義務。第三，缺少對“如何劃分傷害事故責任”等責任劃分問題的規定。職業學校的實習學生在對實習崗位的技能掌握方面、實習環境的熟悉方面、安全意識的培養方面都無法等同于企業的正式員工。實習學生不僅難以給實習單位帶來經濟利益，而且自身還容易遭受勞動風險，因此大部分企業不愿意參與職業學校的實習活動。然而，職業學校為了促成校企合作，會在傷害事故的責任劃分方面做出讓步。如此一來，只要學生在實習期間發生傷害事故，實習單位就能依據實習合同中有關“傷害事故責任劃分”的約定來逃避責任，從而致使實習學生的權利救濟之路受到限制[5]。

（三）對實習單位的激勵機制不完善

《職業學校學生實習管理規定》對實習單位的選定、實習單位的責任、實習單位的義務有了一些具體的規定，但對實習單位享有的權益以及優惠政策卻規定較少。該《規定》僅在第十八條規定了實習單位因接納職業學校的學生實習所實際發生的與取得收入有關的、合理的支出，按《企業所得稅法》等稅收法律制度的規定在計算企業應納稅所得額時予以扣除。在權利與義務不對等的前提下，很難激發企業參與實習活動的動力。應建立激發利益相關者參與實習活動的動力機制，探討職業教育實習活動利益相關者相互間的博弈關系，構建共同參與、合作博弈的學生實習管理制度。

（四）法律責任缺失

任何一部法律都是帶有一定強制性的行為規范，追究違法行為人的法律責任是法律強制性的集中體現。《職業學校學生實習管理規定》雖然在第十五條和第十六條中列舉了學校和實習單位在實習期間的種種禁止行為，第十七條規定了頂崗實習學生享有頂崗實習報酬的權益等，但是卻沒有對職業學校、實習單位違反這些禁止性規定應承擔何種具體的法律責任做出規定，這必然會給職業學校、實習單位規避法律制裁提供機會，同時也會給學生實習權益的維權之路帶來不少困難。

有關行政部門對職業學校、實習單位在學生實習活動過程中的指導、監督、管理同樣也是非常重要的。雖然該《規定》是教育部、財政部、人力資源和社會保障部、國家安全監管總局、中國保監會五部門會同制定的，但是該《規定》并沒有區分五部門在實習管理中的職責界限，這會導致有關部門在對學生實習活動進行管理時出現監督不力、管理混亂等情況。

（五）救濟途徑缺乏

雖然在《職業學校學生頂崗實習管理規定（試行）（征求意見稿）》（2012年）第三十條中規定了“頂崗實習期間學生人身傷害事故的賠償，應當依據《中華人民共和國侵權責任法》和教育部《學生傷害事故處理辦法》等有關規定處理”，但是在《職業學校學生實習管理規定》里面卻沒有相關“學生實習權益受侵害時如何選擇救濟途徑”等規定。

就現有的救濟途徑分析，由于勞動法律制度不認定實習學生屬于勞動者的范疇，因此一旦實習學生遭受人身傷害，則無法通過《工傷保險條例》獲得經濟賠償。目前，有關實習學生人身傷害的案件只能通過《侵權責任法》來尋求司法救濟。人身侵權案件一般適用于“過錯責任”的歸責原則，這意味著如果出現因實習學生自身的原因或意外事件導致人身傷亡，就無法獲得賠償，這對處于“弱勢”地位的實習學生而言是不公平的，與當代法律保護“弱勢群體”的立法宗旨也大相徑庭[6]。并且，人身侵權賠償的構成要件還要求受害者舉證證明侵權行為與損害后果之間具有因果關系，這對于處于“弱勢”地位的實習學生而言，更是雪上加霜。民事訴訟“誰主張，誰舉證”的舉證規則，不利于實習學生行使人身賠償請求權[7]。綜上所述，由于相關法律的缺乏，目前對于實習學生人身傷害的救濟之路并不順暢。

三、職業學校實習管理的立法構想

我國應借鑒國外有關職業教育學生實習管理立法的先進經驗，并結合我國國情，在《職業學校學生實習管理規定》的基礎上，由國務院出臺《職業院校學生實習管理條例》。筆者建議，該條例應至少包括以下八個部分的內容：

（一）總則

該部分應包括對職業學校學生實習的定性、實習管理的基本原則、基本制度等根本性、原則性問題。

（二）組織管理

在實習組織方面，要分別規定教育行政部門、職業學校、實習單位應履行的職責。第一，教育行政部門在實習組織方面主要履行指導、監督職責，以及接受職業學校報送的實習合同、實習情況備案的職責。第二，職業學校在實習組織方面主要履行選定實習單位，與實習單位共同制定實習計劃、考核方案等制度性文件，安排實習指導教師等職責。第三，實習單位在實習組織方面主要履行與職業學校共同制定實習計劃、考核方案等制度性文件，合理確定接納實習學生人數、選派企業實習指導人員等職責。

在實習管理方面，要注意以下幾點：第一，教育行政部門應牽頭組織職業學校與實習單位制定實習安全管理規定、實習學生安全及突發事件應急預案等制度性文件。第二，職業學校和實習單位要依法保障實習學生的基本權利，以及遵守相應的禁止性規定。第三，職業學校應會同實習單位建立學生實習信息通報制度，并定期檢查學生的實習情況，及時協調處理有關問題，建立學生實習管理檔案等。第四，實習單位應提供合適的實習崗位，必要的實習條件與實習環境，定期向職業學校反饋學生的實習情況等。

（三）實習合同

該部分應包括認識實習合同、跟崗實習合同和頂崗實習合同三類。實習合同應注意以下幾個方面：第一，三類實習合同都應由職業學校、實習單位、實習學生三方當事人訂立，對于未滿18周歲的實習學生，必須取得其監護人同意并出具書面的同意書。第二，教育行政部門應提供統一格式的認識實習合同、跟崗實習合同、頂崗實習合同，并且以格式條款的形式明確列舉三方當事人享有的主要權利與應盡的義務，尤其是對傷害事故責任劃分、實習責任保險等問題應作出明確的規定。職業學校、實習單位、實習學生在不改變格式條款的前提下，可以協商確定其他條款內容。第三，未經教育行政部門同意，職業學校、實習單位、實習學生不得私自對實習合同的格式條款進行修改、刪除，不得自行擬定實習合同的格式條款內容，實習合同訂立后，還須報教育行政部門以及職業學校的主管部門備案。

（四）安全保障

該部分應分別規定有關行政部門、職業學校、實習單位在安全保障方面的職責。第一，教育行政部門應牽頭會同財政部門、人力資源和社會保障部門、安全監管總局、保監會對實習責任保險標準、范圍、賠付程序等做出具體規定，并定期對實習安全進行監督檢查。第二，職業學校與實習單位應履行對實習學生的安全意識教育、崗前安全教育與培訓等安全保障責任。第三，實習單位應完善本單位的安全生產標準，以及安全生產管理制度和崗位操作流程，制定較為完善的安全事故應急救援預案等制度性文件，并且配備必要的安全保障設備和勞動防護用品等。

（五）激勵機制

該部分建議由國家立法機關通過修改《企業所得稅法》等稅收法律制度，給予實習企業稅收優惠。第一，實習企業因接納實習學生所實際發生的與取得收入有關的、合理的支出，在計算企業所得稅應納稅所得額時扣除。第二，實習企業支付給頂崗實習學生的頂崗實習報酬，應比照企業支付給員工的工資、薪金，在稅前予以扣除，并且為了鼓勵實習企業接納頂崗實習學生，可以建議按實習企業支付的頂崗實習報酬100%加計扣除。第三，國家對積極參與實習活動的企業，應給予免稅或減半征收企業所得稅等稅收優惠政策。第四，地方政府對積極參與實習活動的企業應按照國家有關規定予以表彰獎勵，并由地方主流媒體免費對企業進行宣傳推廣。

（六）法律責任

該部分應包括有關部門、職業學校、實習單位、學生對違反《職業學校學生實習管理條例》應承擔的法律責任。第一，教育行政部門、財政部門、人力資源和社會保障部門、安全監管總局、保監會應按照各自職責，負責學生實習工作的指導、監督、協調、管理等工作，對于有關部門的行政不作為行為，可以追究其相應的行政責任。第二，對于職業學校違反《職業學校學生實習管理條例》的禁止性行為，由教育行政部門根據情節輕重處以警告、責令改正等處罰；對構成犯罪的，依法移送司法機關追究相應的刑事責任。第三，對于實習單位違反《職業學校學生實習管理條例》的禁止性行為，由人力資源和社會保障部門根據情節輕重處以警告、責令改正等處罰；對構成犯罪的，依法移送司法機關追究相應的刑事責任。第四，對于違反實習管理制度、安全保障制度以及實習合同的學生，職業學校和實習單位都有權對其進行批評教育。學生違規情節嚴重的，由職業學校給予紀律處分；造成實習企業機器設備等財產損失的，應當依法履行民事賠償責任。

（七）救濟途徑

目前我國在司法實踐中，是將實習權的喪失解釋為其人身和財產利益受到侵害，從而確立對其的司法救濟。由于跟崗實習合同、頂崗實習合同本身尚欠規范性；《侵權責任法》本身也具有一定的局限性，這導致了在司法訴訟中存在起訴主體單一、異地實習管轄權不利于起訴、舉證責任受限制、訴訟費用不能減免等司法救濟方面的缺陷。因此，需要進一步規范實習合同以完善《合同法》救濟途徑；出臺《民事訴訟法》的相關司法解釋以暢通《侵權責任法》救濟之路。

引入社會保險對不屬于實習責任保險賠付范圍或者超出責任保險賠付額度的部分進行救濟，以此擴充救濟途徑。社會保險制度具有保障性，當學生由于自身過錯導致在實習期間遭受傷害事故，就可以通過社會保險得到經濟補償，以彌補實習責任險的不足。社會保險制度具有互助性，國家能進行統一的經濟補償，以減輕職業學校或者實習單位的經濟負擔。因此，社會保險能有效地分散勞動風險[8]，這一方面能使受害學生由于自身過錯導致傷害事故時獲得及時的經濟補償，另一方面又能減輕企業參與實習活動的壓力，平衡利益相關主體之間的權益，激發企業參與職業教育實習活動的動力。

實習權是一種受教育權，教育是現代社會中最重要的公益事業之一，學生接受教育不僅涉及到本人的利益，也關系到國家和社會的公共利益[9]。受教育權的權利內容具有明顯的公益性，鑒于目前單靠傳統的侵權訴訟很難保障學生的實習權，可以嘗試引入教育公益訴訟保障學生的實習權。理論界目前有關教育公益訴訟的研究成果都是在我國《民事訴訟法》（2012年修正）和《民事訴訟法》司法解釋（法釋〔2015〕5號）規定公益訴訟條款之前，結合我國公益訴訟條款和已有的公益訴訟司法實踐，還可以在起訴主體的范圍、管轄權、舉證責任、訴訟費用等方面對教育公益訴訟制度進行深入研究[10]。

（八）附則

該部分應包括各省、自治區、直轄市教育行政部門牽頭會同其他相關部門依據本條例，結合本地區實際情況制定實施細則或相應的管理制度；以及本條例生效的時間等問題。

參 考 文 獻

[1]張勇.基于促進就業理念的大學生實習立法問題研究[J].華東理工大學學報：社科版，2010（2）：85-91.

[2][10]黃亞宇.職業院校學生頂崗實習權的司法救濟研究——基于引入教育公益訴訟保障學生頂崗實習權的思考[J].教育探索，2016（10）：126-130.

[3]唐政秋.大學生實習傷害事故防范探究[J].湖南人文科技學院學報，2014（3）：11-14.

[4]石紀虎.頂崗實習責任保險法律問題思考[J].三門峽職業技術學院學報，2015（2）：20-21.

[5]黃亞宇，雷世平.職業院校學生頂崗實習傷害事故的法律救濟研究[J].職教論壇，2014（28）：63-67.

[6]黃亞宇，雷世平.職業院校學生頂崗實習立法的完善——基于對學生頂崗實習期間權利救濟的思考[J].職教通訊，2014（25）：25-30.

[7]劉惠芹.高校學生校外實習傷害事故的法律救濟[J].江蘇財貿職業技術學院學報，2008（1）：59-61.

[8]孫長坪.建立學生實習勞動傷害社會保險制度的基本構想——基于對學生頂崗實習勞動風險化解的思考[J].教育與經濟，2012（2）：7-12.

[9]范履冰.我國教育公益訴訟制度的建構探析[J].現代法學，2008（5）：159-166.

Legislative Thoughts on Internship Regulations for Vocational School Students

——Concurrently Comment on “Internship Regulations for Vocational School Students”

Huang Yayu

Abstract With the rapid development of vocational education， a number of new features appear in internship of vocational school students， and some new problems also has been found. Thus， it is urgent to further improve the top system design. “Internship Regulations for Vocational School Students” issued recently contains the specific provisions toward the problems arising during the internship， but there are still some problems. It is necessary， based on“Internship Regulations for Vocational School Students”， to research legislative problems by improving legislation level， standarding practice contract， motivating practice unit involve in the practice activities， perfecting legal responsibilities， and expanding relief means， so as to provide academic support and practical basis for the Education Department and the Legal Department to make decisions.

Key words vocational school； internship regulations； legislation

Author Huang Yayu，associate professor of Hunan Vocational College of Commerce（Changsha 410205）