混合所有制職業院校的性質與功能

摘 要 混合所有制職業院校是我國職業教育發展過程中出現的新事物?；旌纤兄坡殬I院校的發展面臨著教育的公益性與營利性、建構良好的內部治理、優化制度環境等問題。從性質上看，混合所有制職業院校具有教育性、經濟性和民辦性。從功能上看，混合所有制職業院校具有創新辦學模式、推進學校治理、增加辦學經費、深化校企合作的作用。

關鍵詞 混合所有制職業院校；歷史發展；性質；功能

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2016）30-0028-05

混合所有制職業院校是一個比較新的概念。2014年，國務院發布《關于加快發展現代職業教育的決定》，提出“探索發展混合所有制職業院?！?。人們對發展混合所有制職業院校的態度迥異。有學者提出，混合所有制職業院校要謹慎推進[1]。也有學者表示，混合所有制職業院校要有大發展[2]。筆者認為，研究混合所有制職業院校的發展，應該重視其性質與功能。究其原因，它不僅是理解混合所有制職業院校的核心問題，也是在現代職業教育體系為混合所有制職業院校找到合理定位的關鍵因素。因此，本文擬從混合所有制職業院校的歷史發展入手，探討其性質與功能。

一、混合所有制職業院校的歷史發展

所謂混合所有制職業院校，是指職業院校的所有制包括公有制和私有制。對此，我們可以從宏觀和微觀的角度對其進行理解。從宏觀的角度看，混合所有制職業院校是指職業院校包括公立和私立。在我國，私立職業院校通常被稱為“民辦職業院?！?；從微觀的角度看，混合所有制職業院校是指職業院校的資本不僅包括公有資本，還包括私有資本或外資資本。

從宏觀的角度看，我國混合所有制職業院校的歷史并不算短。有關資料顯示，新中國成立時，我國有中等職業學校564所，其中民辦中等職業學校235所，約占總數的41.7%[3]。隨著社會主義改造的推進，政府將民辦職業院校改造成公辦職業院校，民辦職業院校在我國消失了。改革開放以后，隨著經濟體制改革的推進，為了滿足經濟建設對技能型人才的需求，在大力發展公辦職業院校的同時，我國決定重新發展民辦職業院校。1985年，《中共中央關于教育體制改革的決定》提出：“發展職業技術教育，要充分調動企事業單位和業務部門的積極性，并且鼓勵集體、個人和其他社會力量辦學”。這就打開了民辦職業院校發展的大門。20世紀90年代以來，隨著《教育法》《職業教育法》《民辦教育促進法》等法律法規的施行，我國民辦職業院校的發展迎來了春天。根據《中國教育統計年鑒2013》的數據顯示：2013年，我國有中等職業學校12262所，其中民辦中等職業學校2482所，約占總數的20.24%?？梢?，我國公辦職業院校和民辦職業院校實現了共同發展，混合所有制辦學的局面基本形成。

從微觀的角度看，我國混合所有制職業院校的歷史還比較短。根據公開的資料顯示，蘇州工業園區職業技術學院可能是我國第一所微觀意義的混合所有制職業院校。1997年，蘇州工業園區管理委員會、蘇州市教育局、蘇州市人力資源與社會保障局和中新蘇州工業園區開發有限公司共同出資創建蘇州工業園區職業技術學院[4]?？梢姡K州工業園區職業技術學院的資本既有公有資本，還有外資資本，屬于混合所有制辦學。經過20年的發展，混合所有制職業院校呈現辦學形式豐富、辦學層次多樣的特征。首先，從辦學形式來看，包括公辦職業院校引入社會資本、民辦職業院校引入國有資本、公辦民辦職業院校相互委托管理、不同資本合作投資新辦職業院校、公私合作共建職業院校基礎設施等[5]。其次，從辦學層次來看，包括“大混合”和“小混合”。所謂“大混合”，是指公有資本與私有資本或外資資本共同出資舉辦職業院校，在學校法人層次進行混合。例如，江蘇江海科教開發有限公司與江蘇省教育發展投資中心共同出資舉辦南通理工學院。所謂“小混合”，是指公有資本與私有資本或外資資本共同出資參與職業院校的辦學，在學校的二級學院、專業、實訓基地、研發中心等進行混合。例如，山東交通職業學院和山東通達國際船舶管理有限公司共同出資舉辦山東交通職業學院航海學院?？梢?，從概念上講，混合所有制職業院校屬于新鮮事物。然而從實踐來看，人們已經對混合所有制職業院校進行了富有成效的探索。本文討論的是微觀層次的混合所有制職業院校，主要考察“大混合”。

盡管人們對混合所有制職業院校進行了積極的探索，但其在發展過程中也存在一些突出的問題。大致說來，主要有以下幾個方面：

第一，如何認識教育公益性與營利性之間的矛盾？人們參與舉辦混合所有制職業院校，具有投資辦學的特征。這就有兩種情況：一是人們投資混合所有制職業院校，主張所有權，但不要求得到回報。根據筆者的考察，這種情況比較少。二是人們投資混合所有制職業院校，既主張所有權，還要求得到回報。事實上，這種情況占絕大多數。既然人們是投資舉辦混合所有制職業院校，那就必然存在營利的問題。許多人認為，教育具有公益性，不應該有營利行為。這種觀點的依據主要來自法律。1995年制定的《教育法》第二十五條規定：任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構。那么，如何正確認識教育公益性與營利性之間的矛盾呢？首先，教育的公益性與營利性不是一對矛盾。教育的公益性是指教育可以為受教育之外的其他社會成員帶來收益，教育的營利性是指教育能夠產生利潤并歸出資者所有?？梢姡逃嫘允侵附逃龓淼挠绊懀逃臓I利性是指辦學利潤的處理。因此，教育的公益性與營利性不是矛盾的兩個方面。其次，教育的公益性與營利性可以并存。一方面，人們從混合所有制職業院校接受職業教育，可以為其他社會成員帶來收益，因而具有公益性；另一方面，混合所有制職業院校通過良好的運行，能夠為出資者帶來利潤。再次，政府應該加強對教育營利性的監督。追逐利潤是資本的天性。既然是投資辦學，人們就希望混合所有制職業院校能夠為自己帶來利潤。在這樣的條件下，政府應該加強對混合所有制職業院校的監督，以保證其公益性的實現。最后，國家對政策進行了適當的調整。2015年，國家將《教育法》第二十五條第三款改為第四款，修改為“以財政性經費、捐贈資產舉辦或者參與舉辦的學校及其他教育機構不得設立為營利性組織”。可見，教育的公益性與營利性具有非矛盾性。

第二，如何建構良好的混合所有制職業院校內部治理？混合所有制職業院校的基本組織形式是股份制。股份制的基本特征是所有權和經營權分離，這就導致混合所有制職業院校必然產生委托代理問題。一方面，混合所有制職業院校的所有權比較分散。與公辦職業院校、民辦職業院校不同，混合所有制職業院校的資本不僅包括公有資本，還包括私有資本或外資資本。這就導致混合所有制職業院校的所有權比較分散。另一方面，混合所有制職業院校的經營權必須集中。在所有權分散的條件下，混合所有制職業院校的經營權必須集中。否則，混合所有制職業院校的辦學就會失去方向。通常情況下，混合所有制職業院校的股東會將辦學權委托給職業型的校長。例如，蘇州工業園區職業技術學院。為了解決委托代理問題，混合所有制職業院校應該建構良好的學校內部治理。首先，混合所有制職業院校通常會參照公司治理。在混合所有制職業院校，一般設有股東大會、董事會（理事會）、監事會和校長。股東大會由全體股東的代表組成。董事會（理事會）由股東大會選舉產生，接受監事會的監督。監事會由股東大會選舉產生，對董事會和校長進行監督。校長由董事會進行聘任。其次，混合所有制職業院校應該對公司治理的通行做法進行適當的改造。目前，混合所有制職業院校的董事會和監事會通常由股東代表擔任。筆者認為，混合所有制職業院校的董事會和監事會應該有教師和學生代表。究其原因，教師和學生是混合所有制職業院校重要的利益相關者，應該參與學校重大事項的決策，并且對校長的辦學行為進行監督。

第三，如何優化混合所有制職業院校辦學的制度環境？目前，我國對職業院校的辦學進行分類管理，即公辦和民辦。所謂公辦職業院校，是指其辦學資金主要來自政府提供的財政性經費。公辦職業院校一般注冊為事業單位法人，國家按照事業單位對其進行管理。所謂民辦職業院校，是指其辦學資金主要來自社會組織或者個人提供的非財政性經費。民辦職業院校一般注冊為民辦非企業法人，國家按照《民辦教育促進法》《民辦教育促進法實施條例》等法律法規對其進行管理。根據定義，混合所有制職業院校的辦學資金既有財政性經費，也有非財政性經費。在這樣的條件下，政府按照哪類法律規范對混合所有制職業院校進行管理就成了迫切需要解決的問題。事實上，政府一般按照民辦學校對混合所有制職業院校進行管理。例如，廣西理工職業技術學院。根據《民辦教育促進法實施條例》的規定，政府按照“三分法”對民辦學校進行管理，即捐資辦學、出資者要求取得合理回報和出資者不要求取得合理回報。這種分類方法切合中國民辦教育的實際，得到潘懋元等學者的支持[6]。然而，也有學者對“三分法”表示了明確了反對，提出要對民辦學校進行營利和非營利性的劃分[7]。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》提出：“積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理”。在這樣的條件下，“兩分法”正式登上民辦教育管理的舞臺。盡管“兩分法”具有良好的政策預期，然而操作起來比較困難。如果混合所有制職業院校選擇營利性，這就意味著它必須注冊為公司法人，接受《公司法》的管理，照章納稅。這讓混合所有制職業院校的利益相關者難以接受。如果混合所有制職業院校選擇非營利性，它就可以注冊為事業單位法人，享受與公辦學校同等的稅收及其他優惠政策，但是出資者必須放棄所有權。這就意味著出資者捐資辦學，難以令人接受?？梢姡瑥姆缮贤晟茖旌纤兄坡殬I院校的管理，還需要認真研討。

二、混合所有制職業院校的性質

性質是一個事物區別于其他事物的根本屬性?；旌纤兄坡殬I院校是一個比較新的事物，具有自己的屬性?？偟膩砜?，混合所有制職業院校具有以下性質：

（一）教育性

從組織的社會功能來看，混合所有制職業院校是一種特殊的教育組織。與公辦職業院校、民辦職業院校不同，混合所有制職業院校的資產來自不同性質的主體，因而是一種比較特殊的教育組織?；旌纤兄坡殬I院校的教育性主要體現在兩個方面：首先，以培養人為主要任務。當前，混合所有制職業院校的辦學層次，既有“大混合”，也有“小混合”。不論是在哪個層面的混合，混合所有制職業院校都應以培養人為主要任務。其次，以培養學生的職業能力為主要目標?；旌纤兄坡殬I院校的目標是多樣的，如傳授知識、科學研究、社會服務等。然而，培養學生的職業能力始終是混合所有制職業院校的主要目標。當前，有人重視混合所有制職業院校的經濟性，忽視其教育性。這就有可能將混合所有制職業院校帶入歧途。

混合所有制職業院校實現教育性，需要具有一定的條件。第一，它需要一支數量充足、質量過硬的“雙師型”教師隊伍。這就要求混合所有制職業院校既要重視“雙師型”教師的引進，還要重視“雙師型”教師的培養。第二，它需要一套符合產業和職業需要的教育內容。這就要求混合所有制職業院校既要重視專業的設置，還要重視專業教學標準、課程標準的編制。第三，它需要一定數量、較為先進的實訓基地。這就要求混合所有制職業院校充分利用合作企業的優勢，培養學生的職業能力。

（二）經濟性

從組織的法律屬性來看，混合所有制職業院校是一種社會組織。根據現有法律規定，公辦職業院校屬于事業單位法人，而混合所有制職業院校屬于民辦非企業法人，是一種服務社會的組織。因此，“大混合”比“小混合”面臨更多的困難?；旌纤兄坡殬I院校的經濟性主要體現在兩個方面：首先，它是出資者投資形成的。混合所有制的出資者既包括公有資本，還包括私有資本或者外資資本。根據筆者的調查，出資者并不是捐資參與舉辦混合所有制職業院校，它們都希望通過投資辦學獲得一定的回報。其次，它追求效益與效率。與公辦職業院校不同，混合所有制職業院校既追求效益，還追求效率。從法律的角度看，混合所有制職業院校是利用非財政性經費創辦的，屬于民辦職業院校的一種，具有公益性。在此基礎上，混合所有制職業院校還要追求效率。究其原因，混合所有制職業院校是出資者投資舉辦的。既然如此，混合所有制職業院校就會優先考慮資源的優化配置。當前，有人強調混合所有制職業院校的教育性，忽視其經濟性。這并不符合混合所有制職業院校的客觀實際，無法調動出資者參與辦學的積極性。

混合所有制職業院校實現經濟性，需要具有一定的條件。第一，它應該面向市場辦學。當前，公辦職業院校的辦學依然具有濃厚的計劃性[8]。這就導致公辦職業院校培養的學生難以適應就業市場的需要?；旌纤兄坡殬I院校應該面向市場辦學，使學生獲市場的認可。第二，它應該建立良好的治理結構。只有具有良好的治理結構，混合所有制職業院校才能妥善地解決委托代理問題。在解決委托代理問題的條件下，混合所有制職業院?？梢愿玫刈非笮省５谌?，它應該具備良好的制度環境。一方面，人們應該正確認識混合所有制職業院校的公益性與營利性。我們既應該認識到混合所有制職業院校的公益性和營利性，還應該認識到公益性和營利性不是一對矛盾。另一方面，人們應該妥善處理混合所有制職業院校的產權問題。產權清晰是混合所有制職業院校的經濟基礎。我們應該以謹慎的態度推動民辦教育的分類改革，為混合所有制職業院校明晰產權創造條件。

（三）民辦性

從組織的運行機制來看，混合所有制職業院校按照民辦機制運行。我國探索發展混合所有制職業院校，重要目的是改革公辦職業院校的運行機制。一般而言，混合所有制職業院校采用董事會（理事會）的校長負責制。具體來說：首先，董事會負責學校重大事項的決策。例如，董事會決定校長的人選。其次，校長負責執行董事會的決策，做好學校的日常運行。例如，校長負責學校專業的設置。再次，監事會負責對董事會和校長進行監督。例如，監事會負責監督校長對董事會決策的執行情況。在這樣的治理結構下，混合所有制職業院校能夠具有良好的運行效率，保障出資者的利益。

混合所有制職業院校按照民辦機制運行，需要具有一定的條件。第一，利益相關者應該具有改革的勇氣。公辦職業院校的領導是進行混合所有制改革的重要利益相關者，應該從學校發展的高度推動改革，不能斤斤計較個人的榮辱得失。第二，增強利益相關者改革的動力。利益相關者進行改革時會進行成本收益的分析。當改革的成本大于收益時，利益相關者就會缺乏改革的動力。反之，利益相關者則會積極推動改革的進程。公辦職業院校進行混合所有制改革的利益相關者有學校管理者、教師和學生等。我們應該高度重視制度環境的優化，不僅不能削弱利益相關者的收益，還應該增加其收益。第三，政府積極推動公辦職業院校的混合所有制改革。探索發展混合所有制職業院校，政府應該發揮主導作用。總的來看，公辦職業院校已經陷入“路徑依賴”。如果沒有政府的強勢介入，公辦職業院校很難脫離原有的發展路徑。

三、混合所有制職業院校的功能

總的來看，混合所有制職業院校發展的歷史還比較短，屬于新事物。盡管如此，各地紛紛探索發展混合所有制職業院校，形勢喜人。究其根源，混合所有制職業院校發揮了重要的功能，其作用難以替代。筆者認為，混合所有制職業院校的功能主要有：

（一）創新辦學模式

職業教育的辦學模式主要解決的是職業教育“誰來辦，如何辦”的問題。應該說，混合所有制職業院校發展，創新了職業教育的辦學模式。首先，它豐富了職業教育的辦學主體。通過發展混合所有制職業院校，能夠吸引企業、行業和個人參與職業教育辦學。其次，它利用了兩種辦學體制的長處。根據辦學體制的不同，職業教育可以分為公辦和民辦。混合所有制職業院校能夠利用兩種辦學體制的長處：一方面，它利用了公辦職業院校的辦學資源。與民辦職業院校相比，公辦職業院校的辦學資源比較豐富，如教師、學生、專業、課程、實訓基地等。混合所有制職業院校可以充分利用公辦職業院校的資源優勢，具有較高的起點。另一方面，它實行了民辦職業院校的運行機制。與公辦職業院校相比，民辦職業院校按照民辦機制運行，實行董事會（理事會）領導下的院長負責制，具有良好的運行效率?；旌纤兄坡殬I院校采用民辦職業院校的運行機制，提高了資源的配置效率。

（二）推進學校治理

學校治理主要解決的是公辦職業院校的“行政化”問題。公辦職業院校的“行政化”主要表現在：一是政府對公辦職業院校的行政化管理，導致學校缺乏辦學自主權；二是公辦學校內部管理的行政化，導致行政權力壓制學術權力。公辦職業院校的“行政化”導致學校缺乏應有的活力、價值觀嚴重扭曲，阻礙了職業教育的發展。在一定程度上，混合所有制職業院校的發展，推進了學校治理的進程。首先，它按照民辦機制運行。通過實行董事會（理事會）領導下的校長負責制，混合所有制職業院校的行政權力和學術權力能夠各歸其位，比較均衡。其次，它獲得更多的辦學自主權?；旌纤兄坡殬I院校的辦學資金主要來自非財政經費，因此政府按照《民辦教育促進法》對其進行管理。在現有條件下，民辦職業院校比公辦職業院校具有更多辦學自主權。

（三）增加辦學經費

我國職業教育面臨著辦學經費不足的問題?！?014中國教育經費統計年鑒》的數據顯示：2013年中等職業學校生均公共財政預算教育事業費支出為8785元，普通高中為8448元，兩者相差約4%；中等職業學校生均公共財政預算公用經費支出為3578元，普通高中為2742元，兩者相差約30.49%。根據世界銀行 1988 年的一項研究結果顯示：發展中國家職業技術學校的生均成本通常比普通中學要高153%[9]?？梢姡M管我國職業教育的生均公共財政預算教育事業費和公用經費均已高于普通教育，但離發展中國家的平均水平還有一段距離。通過發展混合所有制職業院校，能夠吸引企業、社會團體、個人等參與職業教育辦學，增加職業教育的辦學經費，彌補國家財政性經費投入的不足，職業教育的辦學條件能夠得到一定程度的改善。

（四）深化校企合作

校企合作的程度不高是制約職業教育質量的重要因素。究其根源，缺乏良好的合作機制是導致校企合作程度不高的主要原因[10]。混合所有制職業院校的發展，有助于建立良好的合作機制，將校企合作推向深入。一方面，以產權為校企合作的紐帶。當前，校企合作多以感情為紐帶，導致雙方的合作缺乏穩固的基礎?；旌纤兄坡殬I院校的資金來源，既有公有資本，還有私有資本或者外資資本，這為校企合作的深入開展奠定了產權基礎。另一方面，以利益分配為校企合作的動力。由于復雜的原因，我國企業參與職業教育辦學的動力不足。企業通過投資的方式，參與舉辦混合所有制職業院校，可以根據《民辦教育促進法》的相關規定，得到“合理回報”，這就增強了企業參與校企合作的動力。

參 考 文 獻

[1]勞賜銘.發展混合所有制職業院校的利益、沖突和問題[J].中國高教研究，2016（8）：101-105.

[2]楊公安，寧銳.混合所有制——大力發展現代職業教育的有效選擇[J].中國職業技術教育，2014（24）：7-12.

[3]宋小杰，曹曄.新中國民辦中等職業教育發展歷程評述[J].職業技術教育，2011（28）：70-75.

[4]董圣足.混合所有制職業院校治理模式新探——以蘇州工業園區職業技術學院為例[J].江蘇教育，2015（48）：26-30.

[5]闕明坤，潘奇.發展混合所有制職業院校初探[J].職業技術教育，2015（4）：40-44.

[6]潘懋元，鄔大光，別敦榮.我國民辦高等教育發展的第三條道路[J].高等教育研究，2012（4）：1-8.

[7]王善邁.民辦教育分類管理探討[J].教育研究，2011（12）：32-36.

[8]萬衛，石偉平.論我國職業教育辦學模式的變革[J].職教論壇，2016（22）：11-15.

[9]劉春生，牛征，紀元.高等職業教育經費來源渠道及投資策略研究[J].教育研究，2002（6）：84-88.

[10]余祖光.職業教育校企合作的機制研究[J].中國職業技術教育，2009（4）：5-11.

On the Nature and Function of the Mixed Ownership Vocational Colleges

Wan Wei

Abstract The mixed ownership vocational college is a new thing that appears in the course of the development of vocational education in China. However， the development of mixed ownership vocational colleges is also faced with the problem of the public welfare and profit making， the construction of good internal governance， the optimization of the system environment， and so on. Seeing from the nature， the mixed ownership vocational colleges are educational， economic and private； while seeing from the function， the mixed ownership vocational colleges have the function of innovating the mode of running schools， promoting the school governance， increasing the funds for running schools and deepening the cooperation between school and enterprise.

Key words mixed ownership vocational colleges； historical development； nature； function

Author Wan Wei， lecturer of Hubei University of Technology， post doctorate of East China Normal University （Wuhan 430068）