論我國職業教育法的基本制度

歐陽恩劍

摘 要 職業教育法的基本制度是由職業教育法所確認的起基礎性作用的法律規范組成的統一整體，它具有本原性、支配性、歷史性等特點。我國職業教育法對基本制度的規定存在篇章結構上未設專章規定，內容體系上系統性不強，具體制度上未明確校企合作的基本制度地位等問題。根據我國經濟社會發展和職業教育現狀，職業教育法的基本制度應包括校企合作、現代職業教育體系、職業學校、職業培訓、職業資格、就業準入等制度。

關鍵詞 職業教育法；基本制度；功能；內容

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2016）30-0033-04

1996年《中華人民共和國職業教育法》的頒布實施，有效規范了政府、學校、企業等職業教育主體的行為，對保障我國建成世界上規模最大的職業教育體系，促進就業創業、保障改善民生、推動經濟社會持續健康發展作出了重要貢獻。由于經濟社會的發展，管理體制的改革，加之產業的轉型升級與人才需求的變化，我國職業教育法的“滯后性”障礙越來越突出。因此，面對經濟發展方式轉變和產業轉型升級對職業教育提出的新要求，完善職業教育法的基本制度迫在眉睫。

一、職業教育法基本制度的特點

“制度”一詞，有廣義和狹義之分，廣義的“制度”指規則、習慣、道德等；而狹義的“制度”僅指規則。“制度”是規范行為主體相互關系的規則與組織系統的總和。從宏觀上看，一個國家的制度可分為政治、經濟、教育、文化、法律等制度；從表現形式來看，制度可分為正式規則、非正式規則和執行機制；從地位來看，制度可分為基本制度和一般制度或從屬制度。教育制度是指根據國家的性質所確立的教育目的、方針和開展教育活動的各種教育行政管理機構和各類教育機構的體系和運行規則的總和[1]。教育制度作為國家制度的重要組成部分，具有客觀性、規范性、歷史性和強制性等特點。教育制度作為一種重要的教育資源，具有降低教育中的交易費用、界定教育利益的范圍、推動教育的根本變革等功能[2]。

“法律制度”是法學的基本概念之一，是由法律規范、以現行法為根據的法律實踐以及與之相適應的法律意識構成的某國或某地區法律上層建筑的統一系統[3]，法律制度具有整體性、協調性、穩定性、可操作性4個特征[4]。教育制度與法律制度的交叉或交集構成了教育法律制度。教育法律制度是指一個國家有關教育方面的法律的總稱，即指上升為法律的教育制度的總和，它是國家外部制度的典型表現，對維護教育教學秩序具有重要的作用[5]。

按照制度哲學的觀點，制度可分為基本制度和從屬制度。基本制度是某一方面制度體系中處于基礎性地位的制度。同理，職業教育制度也可分為基本制度和從屬制度。職業教育基本制度“是指反映職業教育活動某一主要方面的本質內容和根本特征的制度”[6]。教育作為一種社會公共產品，需要國家大力支持，而支持的來源主要在于資源分配。現代社會資源分配主要通過法制來實現[7]。職業教育的基本制度一般通過立法體現，構成職業教育法的基本制度。

“法律制度”是由法律規范、以現行法為根據的法律實踐以及與之相適應的法律意識構成的某國或某地區法律上層建筑的統一系統[8]。宏觀的法律制度系指由法律規范、法律機構、法律設施等組成的法律上層建筑，微觀的法律制度則指調整特定社會關系的法律規范體系。“基本”含有主要、根本之意，是一類事物區分于另一類事物的本質的要素。因此，職業教育法的基本制度是由職業教育法所確認的起基礎性核心作用的法律規范組成的統一整體。基本法律制度與法律制度內涵不同，后者包容前者，后者是前者的上位概念，二者是特殊與一般的關系。職業教育法的基本制度具有本原性、支配性、歷史性等特點。

（一）本原性

一部法律的靈魂來源于法的價值理念和立法目的，并通過基本原則的導引，在具體的法律制度中體現。基本法律制度作為法律制度體系中最核心部分，更直接地彰顯該法的立法目的和立法原則。基本制度是職業教育中自在、原生的制度，是從屬制度的源頭或根源。不同國家職業教育基本制度的內容可能不同，但它在制度體系的本原性地位卻是相同的。例如，校企合作制度作為職業教育法的基本制度，可派生出頂崗實習、兼職教師等從屬制度。

（二）支配性

從總體上看，職業教育制度由各種具體制度組成，但其中一些制度處于支配地位，決定其他制度的內容，發揮基礎性作用。基本制度屬于起支配與決定性作用的制度，決定著從屬制度的內容；從屬制度由基本制度派生與決定，是基本制度的具體化。學校制度作為職業教育的基本制度，決定了中職學校、高職學校的設立、運行、管理等具體的內容。

（三）歷史性

在一個國家的不同歷史時期，基本制度構成與內容不同。從經濟學和社會學的觀點分析， 職業教育制度變遷是一種效益更高（ 或者更公平） 的制度對另一種制度的替代過程， 即新制度逐漸取代舊制度，并成為占優勢地位的制度更替過程[9]。例如德國的“雙元制”，在不同的歷史時期具體內容是不同的。德國“雙元制”形成于手工業培訓的恢復和進修學校的誕生，鞏固于 1920-1970年工業類型的學徒培訓和職業學校的建立，發展于1970年后政府的影響和職業培訓客觀存在的合理性。新世紀以來，隨著新職教法的頒布，德國“雙元制”有了新的發展：適用范圍由中職教育擴展到高職教育，對教學內容的劃分和時間安排做了新的調整，在加強職業技能培訓的同時，注重對學生再學習能力的培養[10]。

二、我國職業教育法對基本制度規定的不足

目前，我國已經施行的教育法律有7部，即教育法、學位條例、義務教育法、教師法、職業教育法、高等教育法和民辦教育促進法。從法律內容來看，只有《教育法》和《高等教育法》在第二章明確規定了基本制度，而《學位條例》等其他5部法律沒有設專章規定，見表1。當然，從制度的地位與作用推斷，我國《義務教育法》在總則規定的義務教育免費制度，《教師法》中規定了教師資格制度等，應是該法的基本制度。

與《教育法》和《高等教育法》相比，《職業教育法》對基本制度的規定存在立法技術上的重大瑕疵與不足。

（一）篇章結構上，未設專章規定基本制度

一般來說，部門法都對會對該領域的基本制度進行規定。如《教育法》第二章規定了學制、義務教育制度、職業教育與成人教育制度、教育考試制度、學業證書制度、學位制度、掃除文盲制度、教育督導和教育評估制度等基本制度。我國《職業教育法》作為職業教育的基本法，沒有對基本制度單獨設章規定，在框架體系與內容上顯得不盡合理。

（二）內容體系上，基本制度系統性不強

職業教育法雖然分散規定了產教結合、學校制度等基本制度，但缺乏系統性、完整性，校企合作、經費保障、職業培訓等基本制度沒有充分體現。《中華人民共和國職業教育法（修訂草案征求意見稿）》（簡稱《草案征求意見稿》，下同）在第二章設置了“職業教育基本制度”。對基本制度進行明確化、系統化的規定，將有力保障我國職業教育法基本目的的實現。《草案征求意見稿》第十三條至二十一條規定了職教體系、職業學校、職業培訓、殘疾人職業教育、普通中學職業教育、職業教育證書、崗前培訓、企業培訓和校企合作等9項基本制度，但仍存在一些不足：一是一些基本制度可以合并，例如職業培訓、崗位培訓和企業培訓可以合并為一項，即職業教育培訓制度；二是有些制度不具有基本制度的特性，不宜放置此章中，如普通中學實施職業教育，殘疾人職業教育制度等，《殘疾人保護法》對殘疾人受職業教育權利規定得比較完善，沒有必要重復規定，浪費立法資源。

（三）具體制度上，未明確校企合作的基本制度地位

校企合作作為職業教育基本制度設計，其本質目標是育人。我國《職業教育法》沒有把“校企合作”作為職業教育的一項基本制度加以規定，是立法理念和技術的失誤：一是企業的責權利不明確，雖然規定企業有履行實施職業教育的義務， 但不履行義務要受何種懲罰沒有明確規定。二是企業的教育主體地位不明確，造成了企業參與校企合作的積極性不高。三是對校企合作合同規定不明確。校企合作必須通過合同加以約定雙方的責權利，職業教育法對校企雙方應訂立合同缺乏強制性規定。四是法律規范不完整，有關校企合作的條款只有行為模式，沒有法律后果。

三、我國職業教育法基本制度組成與內容

根據我國經濟社會發展和職業教育現狀，職業教育法的基本制度應包括校企合作、現代職業教育體系、職業學校、職業培訓、職業資格、就業準入等制度。

（一）校企合作制度

我國職業教育法對校企合作進行了規定，第二十三條第一款提出：“職業學校、職業培訓機構實施職業教育應當實行產教結合，為本地區經濟建設服務，與企業密切聯系，培養實用人才和熟練勞動者。”它對促進我國職業教育發展、提高技術技能型人才培養質量發揮了重要作用。但我國《職業教育法》對職業教育校企合作的規定存在嚴重不足。因此，在修訂《職業教育法》時，一是要明確職業教育校企合作制度的基本制度地位，支持和鼓勵企業采取多種形式參與職業教育辦學，校企合作共建共管職業院校。二是要準確界定校企合作的內涵，把校企合作的內涵嚴格限定在“合作育人”上。三是要對校企合作采用以義務性法律規則為主的方式進行規定，以“硬法”的方式強制性解決現在校企合作存在的突出問題。四是在法律責任一章中，增加“校企合作”的違法責任，對地方政府主導缺位、行業主導不到位、企業參與不夠、學校執行不力的行為予以行政處罰，使職業教育由“軟法”變為“硬法”。五是建議增加學生實習須與學校、企業簽訂三方合同條款，對于未簽訂實習合同或違反合同規定的校企合作，給予經濟上的處罰。

（二）現代職業教育體系制度

我國職業教育法的調整范圍不僅包括各級各類職業學校教育，而且包括各種形式的職業培訓。但囿于立法時我國計劃經濟體制和行政管理體制，職業教育體系的表述主要針對教育部門舉辦的職業學校的教育行為，而對職業培訓體系表述不夠，職業教育體系建設的目標不清。

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》對終身教育體系的構建提出了明確要求。因此，《職業教育法》修訂應明確提出構建“現代終身職業教育體系”的思路。為此，建議：一方面，在縱向上，明確提出構建與經濟發展方式轉變和產業結構調整相適應的中等和高等職業教育協調發展的現代職業教育體系，明確規定中職、高職、應用型本科、專業碩士各安其位、各得其所。另一方面，在橫向上，明確職業教育與普通教育協調發展，職業教育與繼續教育相互溝通，職業學校教育與職業培訓并舉，全日制與非全日制并重的職教發展模式，打通職業教育立交橋。

（三）職業學校制度

我國《職業教育法》第十三條對職業學校制度進行了規定，但根據我國經濟社會和教育發展的實際，這一規定存在以下不足：一是初等職業教育已不復存在，應該刪除；二是職業教育限定在專科層次上，客觀造成了職業教育發展的“斷頭路”；三是鑒于我國高職院校的快速發展，基本能滿足經濟社會發展對高素質技術技能型人才的需求，因此，普通高等學校實施職業教育的補充作用已無必要，應該回歸本位，把這部分職能完全交由高等職業院校實施。建議《職業教育法》修訂中，一是明確職業學校教育分為中等與高等兩個層次，刪除初等職業教育層次；二是明確中等職業學校教育體系的范圍為中等專業學校、技工學校、職業高級中學及其成人中專學校，高等職業學校教育體系范圍包括高等職業技術學院、高等專科學校、高級技師學院、應用技術大學以及成人高等職業教育機構等，刪除高等學校辦高職教育的內容。

（四）職業培訓制度

《職業教育法》第十四條規定對職業培訓的類型、等級和主體進行了規定，對提升我國企業職工素質、促進職業培訓發揮了重要作用。《職業教育法》修訂在繼續保留這些內容的同時，一是要完善職業培訓體系。根據舉辦者不同，職業教育培訓體系包括職業學校、社會力量以及政府部門、行業協會組織、企事業單位舉辦和管理的職業培訓機構。二是增加企業培訓內容，明確規定企業應當有計劃地對本單位的職工和準備錄用的人員實施職業教育；明確要求對從事技術工種、特殊工種作業的職工，上崗前必須經過培訓等。

（五）職業資格制度

職業教育與學術教育的最大區別在于職業性，主要通過培養目標和畢業（結業、培訓）證書體現。發達國家職業教育的先進經驗表明，建立規范開放的職業資格認證制度是實現職業教育“職業性”的前提和基礎性工作。《勞動法》第六十九條原則提出職業資格證書制度；《職業教育法》第八條也提出國家實行學歷證書、培訓證書和職業資格證書制度。我國職業資格證書制度建設取得了巨大成就，但仍存在多頭認證管理，證書交叉重復，就業準入執行不嚴等問題。為此，在修訂《職業教育法》的過程中，應配套出臺職業資格證書制度，明確職業資格認證工作的協調組織及工作機制、認定標準及工作原則：一是建立統一管理體系和職業資格證書制度；二是正確處理政府和市場的關系，充分發揮行業組織、學會和企業的作用；三是加快制定職業資格設置管理條例；四是建立職業分類動態更新機制，提高職業標準的科學性和規范性；五是改革考評方式，嚴格考評制度，加強證書質量管理。

（六）就業準入制度

所謂就業準入，根據“先培訓，后就業”的勞動就業原則，是指根據法律有關規定，對從事特定工種的勞動者，必須經過培訓取得職業資格證書后，方可就業上崗。其根本目的是提高勞動者技能水平，維護生產秩序和勞動安全。但在實施過程中，我國就業準入制度存在職業資格證書執行不力，國家職業資格標準滯后等問題。為此，《職業教育法》修訂過程中，在繼續保留就業準入內容的同時，建立就業準入的配套制度：一是進一步清理職業資格，建立動態調整機制；二是建立政府主導、規范統一的職業資格體制；三是加強就業準入控制的執法力度，明確就業準入的監督和處罰措施。

參 考 文 獻

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On the Basic System of Vocational Education Law in China

Ouyang Enjian

Abstract The basic system of vocational education law， which plays a fundamental role in the composition， is the unity of legal norms recognized by vocational education law. It is primitive， dominant and historical characteristics. The basic system of vocational education law as the foundation and core of the vocational education law system， is the materialization of basic principle of education vocational the law， which constitutes the basic framework of vocational education law system. The problems existing in the basic system of vocational education law of China， such as not provisions of chapter structure， content system is not enough systematical， not clear status of school-enterprise cooperation system. Based on the situation of China， the basic system of vocational education law should include systems in school-enterprise cooperation， modern vocational education system， vocational school， vocational training， vocational qualifications and employment access， and so on.

Key words vocational education law； basic system； function； content

Author Ouyang Enjian， research associate of Guangzhou Railway Polytechnic（Guangzhou 510430）