論職業教育混合所有制辦學體制改革

勵效杰

摘 要 職業教育混合所有制改革是職業教育舉辦主體的多元化和職業教育領域市場經濟的完善，有利于職教舉辦者主體的合理匹配、職教領域的充分競爭和職教資源的優化配置。目前，統治者的有界理性、利益相關者的自利行為和產權要素交易成本過高是制約職業教育混合所有制改革進程的主要因素。明確定位強化頂層設計，構建職業教育產權交易市場和加強獨立第三方評估工作是加快推進職業教育混合所有制改革的可行舉措。

關鍵詞 職業教育；混合所有制；制度變遷；校企合作

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2016）30-0024-04

一、問題的提出

“十八大”以來，在我國教育領域中，“混合所有制”這個概念首先在職業教育領域提出，與職業教育的本質屬性和我國職業教育辦學實際有著密切聯系。產教融合、校企合作是世界各國職業教育辦學體制的基本形式和實踐總結。在我國，目前國有公辦職業院校是職業教育的主要辦學實現形式。但近年來，社會各界普遍認識到，行業企業職業教育舉辦主體地位的缺失是目前制約我國職業教育人才培養質量和社會服務水平的主要原因。如何進行職業院校混合所有制改革，發揮行業企業職業教育舉辦主體作用，有效實現產教融合、校企合作，提升職業教育適應社會需求能力，已成為目前社會各界關注的熱點和焦點。但是，職業教育混合所有制改革作為一項創新性活動，其基本內涵、作用機理、現實困境和推進對策等一系列重大理論與實踐問題還有待進一步厘清和思考。因此，加強這些重大理論與實踐問題的深入研究對于進一步推進職業教育混合所有制改革具有十分重要的現實意義。

二、職業教育混合所有制改革的基本內涵

“混合所有制”這個概念起源于經濟領域，從宏觀層面看，混合所有制是指整個社會的經濟結構中公有制和私有制并存的狀態；從微觀層面看，混合所有制是指企業的產權結構不僅包括公有資本，還包括民營資本和境外資本[1]。從目前情況看，我國職業教育領域中的“混合所有制”形式已經實際存在，大致可以分為學校整體、二級辦學機構和具體辦學項目等3個層面。其形式實質是指公有資本與民營資本和境外資本中的一種或兩種混合，共同出資舉辦具有獨立法人資格的職業教育辦學實體。然而，職業教育混合所有制改革作為職業教育領域內的一項戰略性制度變遷，有必要從其產生的基本背景出發，來概括厘清職業教育混合所有制改革的基本內涵。

（一）職業教育混合所有制改革是職教辦學體制的理性回歸

學徒制是職業教育的歷史起源。職業教育功能的正常發揮在于緊密貼近經濟社會發展需要、服務經濟社會發展實踐，跨界性是其區別于普通教育的重要特征。在多年的發展實踐中，世界各國職業教育逐步形成了“產教融合、校企合作、工學結合與知行合一”的辦學模式。比如聞名遐邇的德國“雙元制”職業教育。在德國，所有的企業都有資格開展職業培訓；但只有符合《聯邦職業教育法》的規定并經過行業協會對辦學資質認定后的企業，才有資格從事職業教育[2]。這些企業被稱為“教育企業”，目前只約占德國企業總數的1/4，同公益性的學校一樣需要承擔職業教育的社會責任，具有極高的社會地位。因此，職業教育混合所有制改革是體現職業教育“跨界的教育”本質屬性的理性回歸，也就是實現職業教育舉辦主體多元化的理性回歸。

（二）職業教育混合所有制改革是產權改革思路的遷移擴展

“十八大”以來，黨中央和國務院多次提出“要落實行業企業職業教育舉辦主體地位，探索發展股份制、混合所有制職業院校”，系統闡明了職業教育混合所有制辦學模式應該成為我國職業教育的重要辦學實現形式的戰略意圖。因此，職業教育混合所有制改革是適應我國積極發展混合所有制經濟，運用產權改革思路實踐探索職業教育領域辦學體制改革的重要創舉，試圖有效解決政府管理學校行政色彩濃厚與“權利邊界”模糊、學校惰性痼疾難除與辦學活力不足等問題。

（三）職業教育混合所有制改革是問題導向型改革的實踐探索

新中國成立至改革開放初期，行業企業是我國職業教育的主要舉辦主體，為新中國培養了一大批高素質的技術工人[3]。20世紀90年代中后期以來，隨著市場化趨向的經濟體制改革不斷深化，多個競爭性行業行政主管部門相繼被撤銷，一批國有企業也相繼改制，與此同時成立了相應行業協會。由于這些行業協會先天不足，無力承擔服務于行業的職業院校的發展責任。目前從各級地方政府舉辦的職業院校面臨的主要問題看，職業院校和行業企業缺乏深度利益紐帶連接所導致的校企合作質量不高是制約職業院校人才培養質量和社會服務水平的根本原因。因此，職業教育混合所有制改革的主要對象是國有公辦職業院校，其根本目的就是通過構建校企利益風險共享共擔長效機制，推動職業院校的內涵式發展，從而更好的滿足經濟社會發展的需求。

綜上所述，職業教育混合所有制改革主要是面向國有公辦職業院校，根本目的是提升職業教育適應社會需求能力，基本方法是借鑒國有企業市場化取向改革的基本思路和遵循職業教育發展的內在規律，推進職業教育舉辦主體多元化，創新現代職業教育治理體系，以合同契約為基礎實現政府資本與社會資本合作供給職業教育服務。

三、職業教育混合所有制改革的作用機理

目前職業教育混合所有制改革正在摸索階段，本文借鑒經濟領域體制改革方面的理論和實踐，總結梳理職業教育混合所有制改革對于提升職業教育適應社會需求能力的作用機理。

（一）職業教育混合所有制改革有利于實現職教舉辦主體的合理匹配

縱觀東西方經濟社會發展史，職業教育的功能目的主要是服務經濟社會發展，其歷史起點是學徒制，邏輯起點是職業技能傳授[4]。這就是說，職業教育的需求源于產業界的發展需要，職業技能知識的緘默性特點決定其傳授過程需要行業企業提供的真實生產環境支撐，緘默性知識傳授成效測度困難將會導致學校本位的校企合作交易費用的高企，行業企業理所應該成為職業教育的舉辦主體。當前，國有公辦職業院校是我國職業教育辦學的主要實現形式，產權一元化為政府對職業院校實施全面控制提供了方便。從現實情況看，國有公辦職業院校實際成為政府下屬的具有相應行政級別的內部機構，缺乏按照職業教育內在規律的辦學自主權，同時又導致辦學活力不足等問題。職業教育混合所有制改革將行業企業納入職教舉辦主體，打破職業院校產權一元化結構，真正發揮行業企業職業教育舉辦主體作用，有利于“去行政化”治理方式變革，有利于解決職業教育企業家的科學選拔問題。因此，職業教育混合所有制改革有利于實現職教舉辦主體的合理匹配，真正發揮行業企業舉辦主體的創見能力和治理作用。

（二）職業教育混合所有制改革有利于實現職教領域的充分競爭

市場經濟是多種所有制經濟，其活力本質上在于多種所有制經濟的有序競爭[5]。職業教育混合所有制改革可以打破國有公辦職業院校“一家獨大”的局面，形成多種所有制結構并存的職業教育服務供給側，實現多種所有制的有序充分競爭。在目前，職業教育領域“內部人控制”問題是制約職業教育運行效率的重要影響因素，其實質是委托人和代理人的信息不對稱。在一個多種所有制經濟的競爭環境中，競爭是一種信息發現機制，作為委托人的各級政府可以獲得更多的信息，緩解委托-代理雙方的“信息不對稱”問題，有利于政府實施有效管制，提高職業教育的生產效率、分配效率和監管效率，從而促進整個社會的福利改進。因此，職業教育混合所有制改革有利于職教服務供給側改善，形成多種所有制經濟的有序有效競爭。競爭環境的營造和多種所有制供給主體的培育相互促進、相互協調，兩者缺一不可。

（三）職業教育混合所有制改革有利于實現職教資源的優化配置

職業教育發達國家實踐表明，政府資本和社會資本合作發展職業教育不僅必要且可行。例如，美國職業教育的投入主體就是非公有性質資本，其中高中后職業培訓公立社區學院與私立職業院校的比例為16[6]。近年來，我國職業教育宏觀政策導向上也大力鼓勵行業企業等社會力量舉辦或參與職業教育，但具體政策的細化和落地還有待進一步跟進，這在某種程度上也制約了行業企業等社會力量投資職業教育的積極性。職業教育混合所有制改革以合同契約等市場手段為基礎引入行業企業等社會力量舉辦職業教育，能為社會職教資源找到投資渠道，能為社會力量投資職業教育獲得“名利雙豐收”提供穩定預期，能為不同所有制的職教資源兼并重組與深度融合提供制度保障，從而實現全社會職業教育資源的優化配置。

綜上所述，職業教育混合所有制改革不僅是職業教育舉辦主體的多元化，而且也是職業教育領域市場經濟的完善，其對于提升職業教育適應社會需求能力的作用機理：職業教育混合所有制改革造就職業教育企業家，促進多種所有制經濟成分的有序有效競爭，發揮市場（價格）機制的資源配置決定性作用，三者關系相輔相成、缺一不可。

四、職業教育混合所有制改革的現實困境

“混合所有制職業院校”這一概念雖然在正式政策文本中提出的時間不長，但是在職業教育辦學實踐中早有探索。從實踐情況看，目前職業教育混合所有制辦學的探索實踐主要集中在非公辦職業院校范圍進行，國有公辦職業院校限于制度原因，混合所有制的實踐迄今尚未成為整體學校層面的現實[7]。這也正是“探索發展股份制、混合所有制職業院校”政策出臺后引發社會各界熱議，但實際落地不快的基本背景。從職業教育混合所有制改革實踐看，本文認為政策失敗的主要原因有：統治者的有界理性、利益相關者的自利行為和產權要素交易成本過高等。

（一）統治者的有界理性

統治者的有界理性，即使統治者已經認識到制度不均衡存在的極大危害，但由于設計、建立制度安排所需信息的復雜性，統治者仍然還是不能及時矯正制度安排的供給不足[8]。職業教育混合所有制改革作為一項新的重大改革，具有十分重要的戰略意義，中央政府三番五次下文原則上要求加以推進。但是，職業教育混合所有制改革是一項系統工程，涉及面廣、內容復雜，由于中央政府理性程度的有限，很難在短時間內完成改革的頂層設計，存在著一定程度的“彈簧門”和“玻璃門”現象。

（二）利益相關者的自利行為

利益相關者的無異議是一個正式的誘致性制度變遷的前提。統治者推動強制性制度變遷的能力，很大程度上取決于統治者和官僚機構兩者目標的吻合程度[9]。中央政府希望通過混合所有制改革促進職業院校內涵式發展，提升職業教育適應社會需求能力。但當前對于探索職業教育混合所有制改革，利益相關者或政府教育行政主管部門存在一些顧慮。一是教育行政主管部門擔心改革過程中冒較大的政策風險，害怕國有資產流失；擔心改革后對職業院校的調控能力下降，害怕職業教育的公益性受損，改革內生動力不強。二是國有公辦職業院校領導和管理層具有行政級別，出于利益考慮不愿意改變現有身份；擔心改革的操作風險，特別是中央反腐高壓態勢和產權交易規則不完善條件下，害怕承擔國有資產流失的過錯；擔心改革實施后，政府財政資金難以保證穩定投入，實施改革的積極性不高。三是現在國有公辦職業院校的教職工作為事業單位人員，工作穩定，收入較好，無后顧之憂，實施改革的積極性也不高。

（三）產權要素交易費用過高

科斯認為，在交易費用為零的情況下，不同產權主體通過市場交易可以實現帕累托效率。也就是說，產權的初始狀態不影響整個社會的經濟運行效率。職業教育混合所有制改革注重不同市場主體通過市場機制實現相互滲透、相互融合。這必然要求市場交易費用盡可能低。由于我國職業教育市場發育程度還不高，教師、校長、實訓基地等職業教育主要要素市場欠缺，導致職業教育產權要素交易費用較高。另外，與西方發達市場化國家相比，我國專業資產評估中介機構還不發達，評估程序還欠科學規范，評估結果相對缺乏公信力，也是造成職業教育產權要素交易費用較高的重要原因。因此，產權交易市場欠缺和資產評估等中介機構發育滯后導致的交易費用過高是制約職業教育混合所有制改革的現實困境之一。

五、加快推進職業教育混合所有制改革的對策建議

職業教育混合所有制改革是一個由中央政府主導的強制性制度變遷過程，其有效推進的重要前提是有效消除政策失敗的原因，同時要處理好改革措施推進次序問題。西方發達國家相關領域的改革實踐表明，先行確立政府規制體制機制，然后再進行產權結構多元化改革[10]。產權結構多元化改革之前先行確立政府規制體制機制，將大大提高投資者投資職業教育的積極性。因此，政府規制體制機制創新在先，混合所有制改革在后，這是推進我國職業教育混合所有制改革過程中一個值得重視的指導思想。

（一）明確定位強化頂層設計

考慮到新常態下職業教育公益性越來越明顯的特點和混合所有制改革的目的，建議將混合所有制職業院校定位為事業單位法人，并享受公辦職業院校同等待遇。職業教育的最終剩余索取權是行業企業，建議加強問題導向型研究，進一步健全統一公平的市場競爭秩序，深入推進資源要素市場化改革，減少行業企業等社會資本舉辦或參與職業教育的制度性成本，提高行業企業等社會資本舉辦或參與職業教育的積極性。

（二）構建職業教育產權交易市場

職業教育產權市場的建設不僅有利于要素的高效流動，而且也是職業院校外部治理體系的重要組成部分。一是考慮到當前市場環境下交易費用過高的問題，建議進一步發揮地方政府作用，加快實施國有職業教育產權重組，明晰產權結構，界定產權歸屬，進一步發揮行業主管部門職業教育舉辦主體作用。二是加快建立職業教育產權交易市場，充分發揮市場機制在教師配置、校長選擇等方面的決定性作用。第三，扶持資產評估等教育產權交易中介服務機構，減少市場交易費用。

（三）加強獨立第三方評估工作

職業教育混合所有制辦學適合的重要前提條件就是產出要求和績效指標容易明確、政府監管相對容易。因此，職業教育混合所有制改革在強化市場機制配置資源的情況下，迫切需要獨立的科學評估體系的整合完善。具體可以采取以下做法：一是采用政社分離、政企分離等途徑積極發展一批獨立第三方職業教育質量評價機構。二是明確評估導向，強化職業院校適應社會需求能力的導向。三是注重評估結果的科學運用，改革職業教育財政經費主要以學生規模為依據的投入機制，建立以績效為導向的政府購買服務形式。

參 考 文 獻

[1]趙偉.混合所有制辦學：踩穩前行的腳步[J]. 中國職業技術教育，2015（10）：5-15.

[2]姜大源.論職業教育體制機制改革的應然之策[J].中國職業技術教育，2015（27）：5-9.

[3]郭靜. 現代職業教育體系建設背景下行業、企業辦學研究[J].教育研究，2014（3）：116-121.

[4]肖鳳翔，李強. 職業教育的歷史起點與邏輯起點探析[J]. 天津師范大學學報：社會科學版，2014（3）：60-64.

[5]王俊豪. 中國城市公用事業民營化的若干理論問題[J]. 學術月刊，2010（10）：58-64.

[6]翟帆.“混合所有制”，做強做大職業院校的良方？[N].中國教育報，2014-11-17.

[7]安蓉泉. 探索混合所有制職業院校的幾點理性思考[J]. 中國高教研究，2015（4）：95-98.

[8] [9]R.科斯等.財產權利與制度變遷[M].上海：上海人民出版社，2004：398-400.

[10]肖興志，陳艷利. 公用事業民營化改革：理論基礎與政策選擇[J]. 經濟社會體制比較，2004（4）：119-126.

On the Reform of Mixed Ownership Running Schools System in Vocational Education

Li Xiaojie

Abstract The mixed ownership reform is the diversification of host body and the perfection of market economy in the vocational education，which is advantageous to reasonable match of host body， full competition and optimal allocation of resources of vocational education. At present，the bounded rationality of rulers，self-interest behavior of stakeholder and high transaction costs are the main restricting factors during the mixed ownership reform. To accelerate mixed ownership reform， it is feasible to define orientation，enhance top-level design，construct property rights trading market and strengthen the evaluation of an independent third party.

Key words vocational education；mixed ownership；institutional change；school-enterprise cooperation

Author Li Xiaojie， senior economist of Ningbo City Vocational and Technical College （Ningbo 315000 ）