論我國新型農村社會養老保險法律制度改革

摘要：當前，制定和完善新型農村社會養老保險法律制度顯得尤為急迫。通過對新型農村社會養老保險制度在廣東省肇慶市的實施現狀進行實地調查，找出了新型農村社會養老保險制度在實施過程中存在的問題，在此基礎上提出了完善我國新型農村社會養老保險法律制度的建議。第一，加快新農保立法步伐，完善新農保法律體系；第二，加強養老保險法的執法力量；第三，深化司法改革，實現司法保障作用。

關鍵詞：法律制度；新型農村社會養老保險；調查

1 新型農村社會養老保險法律制度及相關政策實施情況概述

在我國，農村社會養老保險的法律規定集中體現在《中華人民共和國憲法》第 45條、《老年人權益保障法》第22、23條、《中華人民共和國社會保險法》第二章第20條、21條中。在廣東，廣東省人民政府制定有《廣東省新型農村社會養老保險試點試行辦法》，為使新農保工作制度化、規范化、科學化。肇慶市及各下轄縣也紛紛出臺了各種政府條例和暫行辦法，如：肇慶市《關于對縣區農村社會保險工作進行督查的安排意見》、《肇慶市人民政府辦公室關于督查農村社會保險工作的通知》等。

1.1 肇慶市新型農村社會養老保險制度的主要內容

1.1.1 肇慶市新型農村社會養老保險對象

根據《肇慶市城鄉居民社會養老保險政策解答手冊》規定，為未參加行政企事業單位養老保險和城鎮居民養老保險的年滿16周歲的農村居民設立新農保，其享有在戶籍所在地自主選擇是否參加新農保的權利。70歲屆甲子，無須繳費，共享參保之收益。

1.1.2 肇慶市新型農村社會養老保險資金來源。

實行個人自主繳費，凡未參加行政企事業單位養老保險和城鎮居民養老保險的年滿 16周歲的農村居民，享有在戶籍所在地自主選擇是否參加新農保的權利。其須按法律之規定繳費，肇慶市標準為從100至1000 共10個檔次，繳費多少與收益多少呈正比例關系。集體補助，農村地區之基層自治組織在可負擔情形下可給予本組織成員以補貼，標準由該組織委員會確定。其他非公法人組織亦可成為贊助主體。政府補貼，中央政府財政支付符合領取條件人員基礎養老金省級政府給予參保者以每年不低于30元之繳費補貼，縣級政府亦須為參保者進行一定數量之補貼。

1.2 新型農村社會養老保險法律制度及相關政策實施概況

在對肇慶市新型農村社會養老保險制度實施狀況的調研過程中我們了解到：肇慶市各縣區堅定不移地實施新農保基本制度，取得了良好的社會效果。

肇慶市新農保實現了廣覆蓋。截至2014年12月底，新型農村社會養老保險應參144.73 萬人，實參 132.56人，參保率96.17%。端州區、鼎湖區、高要市、四會市、德慶縣、廣寧縣、懷集縣參保率分別為99.20%、97.62%、95.27%、96.35%、95.56%、93.46% 。60歲以上老人的養老金發放工作開展順利發放及時，28.27萬名老人的養老金發至 12 月，累計發放

1.67億元。該制度的實施減輕了農民的養老負擔，提高了農民對政策的滿意度，體現了新農保制度的惠民為民屬性。

2 實施過程中存在的主要問題及原因分析

2.1 新農保法律體系不健全、相關政策強制性不足。2011年 7月 1 日正式實施的《社會保險法》是我國在農村社會養老保險方面法律效力最高的法律，該法對新型農村社會養老保險僅做了原則性規定，可操作性不強。研究發現，當下關于農村地區養老的規章政策唯有《指導意見》和《新型農村社會養老保險基金財務管理暫行辦法》，對此專門之立法尚屬空白。地方政府出臺的地方性法規和政府規章立法層次低，其穩定性、規范性、強制性都難以滿足農村社會養老保險的現實需求。

2.2 養老保險法律制度中政府責任尚未到位。我國現階段在農村實行的新型農村社會養老保險與行政單位、事業單位和城市人員養老保險相比只是初級的、低層次的，養老保障在城鄉、地區、行業間的不平衡依然嚴重。新農保制度中公共財政承擔的給予符合領取條件的每位老人每月55元的基礎養老金的替代率相對較低。按照肇慶市現行辦法，居民符合領取條件時，其所獲待遇之標準每月最低者74.6元，最高者也僅有 172.2元，受訪者表示這樣的養老金標準杯水車薪，無法滿足養老所需，政府似應切實履行其公共服務職責。

2.3 養老保險基金的監督體系不完善。新農保資金籌集各方主體責任不清。《社會保險法》、《新型農村社會養老保險基金財務管理暫行辦法》對新農保資金的籌集雖有規定，然并未對相關責任主體做出明確的法律規定和厘清其權責義務。當前有關新農保的法律政策對地方政府財力難以為繼發生虧空問題和基層集體補貼的名存實亡視而不見，制度價值之發揮受限，新農保資金管理的法律規定不清。根據《新型農村社會養老保險基金財務管理暫行辦法》規定來看，現下我國農村養老保險基金暫由縣級統籌管理，有條件的省份亦可實行省級統籌管理，機構附屬于同級人社部門之中，政出多門，徒添行政成本；新農保資金監管的法律位階較低。從《德慶縣城鄉居民社會養老保險政策宣傳手冊》第33 條、第 40 條可見，基金監管，所依據之法律法規位階效力低，內容不全面，基金的收繳、管理、發放集中于一個部門之手，給基金的安全埋下隱患。

存在上述問題的原因分析：

新農保法律體系不健全。查究其深層次原因，一是當前我國區域經濟發展不平衡，各地方財政情況差距較大，保障的標準必然參差不齊；二是中國第一次實施社會化的養老保險，理論思想、體制機制、財政情況、社會基礎、人才隊伍建設各方面準備尚未十分充足。相關政策強制性不足、有棄保現象存在，究其深層次原因乃是由我國現階段的保障水平相對較低，杯水車薪所致。

養老保險法律制度中政府責任的缺位。導致該問題的深層次原因是：一是由于本項制度本身處在探索發展階段，很多方面尚不成熟；二是政府決策時需要穩健考慮，量力而行，要留足政策回旋余地[2]。

3 完善新型農村社會養老保險法律制度的幾點建議

3.1 加快新型農村社會養老保險立法步伐，健全新型農村社會養老保險法律體系

鑒于城鄉、區域養老水準之差別，未來養老保險須著力于全國統籌的長遠設計和解決與其他制度之間銜接的問題，故制定和完善新型農村社會養老保險法律制度刻不容緩。從遠期看，應制定和完善新型農村社會養老保險的基本法律。以《憲法》、聯合國《經濟、社會、文化權利公約》、《社會保險法》中的相關規定為依據，制定《農村社會養老保險法》，作為關于農村社會養老保險的基礎性法律，以法律之神圣權威制度安排，規范養老保險市場的行為秩序。從近期看，應制定和完善關于新型農村社會養老保險的行政法規或規章。

3.2 加強新型農村養老保險法的執法力量

加強對基金管理機構的監管。為形成一個廉潔清正高效的行政監管體制，借鑒域外的經驗，在中央設立養老保險監督總機關，在地方設立相應的監督機關，應當由職能涉及社保基金的部門派員組成監督委員會，以制度化常態化多元化地監督養老保險基金的運行情況。同時相關部門在審計、監察、審批等環節也應進行強有力的監督檢查。同時貫徹落實內部監管的相關法律法規：如《社會保險基金財務制度》、《社會保險基金會計制度》、《廣東省財政廳和人力資源和社會保障廳<轉發新型農村養老保險基金財務管理暫行辦法>的通知》、《社會保險稽核辦法》和《城鄉居民社會養老保險經辦機構內部控制暫行辦法》，只有法律監管和自我監管相結合，基金管理的價值和目標才能實現。

加強政府對新型農村社會養老保險基金保值增值的監管。為實現資金保值增值起見，立足我國基本國情和新農保實施現狀，在科學預測的基礎上，根據投資的期限和可用程度，適宜以如下投資方式進行。首先是投資股票。股票具有風險大、收益率不穩定的特點，國外先進經驗表明，將一部分資金進行股票投資是通行做法，但是，法律要明確規定其投資份額，并由政府承擔連帶責任和財政兜底責任。資金統籌機關宜委托專門投資機構和專業機構在立足現實，把握市場規律的基礎上，將資金的安全性、流動性和收益性完美地結合起來，依據《證券法》等相關法律制度，建立健全養老保險基金的監管體系和設立農村社會養老保險基金投資風險準備金[3]。

3.3 深化司法改革，實現司法保障作用

“徒法不足以自行”。由于新型農村社會養老保險既具有公法的性質也具有私法的性質，現并未有法律明文規定此類案件應由哪個庭受理。借鑒外國在處理該問題上的先進經驗，筆者建議：

設置行政處理前置程序。作為社會養老保險訴訟前置程序的行政處理環節，一者可以節約當事人的訴訟成本，二者可以給社會養老保險經辦機關一個自糾的機會。該程序包括行政審理和行政抗訴兩個程序。當民眾向社會養老保險經辦機關提出申請請求時，該機關須在規定期限內做出裁決。若當事人不服，可在規定期限內向主管機關的上級機關或同級人民政府提出復議，復議受理機關應當在規定期限內根據復議申請對案件進行事實審和法律審，從而做出是要維持#變更還是撤銷原來的決定。若當事人仍然不服可向當地有資格受理的法院提起養老保險訴訟、推行社會保險爭議專業化審判。在社會保險糾紛案件的處理過程中，結合我國的陪審員制度，吸納社會保險機構代表、村民代表以及專家學者參與。這是采納德國社會法院非職業法官崗位設置的做法。人民法院的職業法官對法理、法條的理解能力較強，但面對一些具體業務上的技術問題處理有可能難以得心應手，這時候，社會保險機構代表、村民代表以及專家學者等人士參與案件的審理有助于了解事實真相，做出公平、公正的判決，以保護涉案各方的合法利益。

建構合理的舉證責任分配制度。在社會保險爭議中，政府和集體組織一般情況下掌握著大量的人財物，處于明顯優勢的地位，很容易為己方獲得有利的證據。如果采用“誰主張，誰舉證”的舉證責任分配原則，這對作為弱勢群體一方的民眾來說，無疑是不正義不公平的。在堅持以事實為依據，以法律為準繩的原則下，必須采用一些特殊的規則保證案件審理在實體和程序上的公正。在舉證責任的分配上應采用行政訴訟中的舉證責任倒置原則，由社會保險管理的相關機關和集體組織對其無過錯承擔證明責任[4]。在舉證期限上，承擔責任一方必須在法律規定的期限內提交證據，卻因不可抗力等原因逾期舉證的，在二審或再審程序中提交新證據的，法院可酌情采用，但當事人必須承擔因逾期舉證而造成的訴訟費用。法院在必要時，可主動調查取證，弄清案件事實，公正做出判決。

參考文獻：

[1]人民網.肇慶將新農保與城鎮居民養老保險合二為一. [EB/OL]（2014-09-17）（2015-08-23）

[2]王平達，韓學平.老有所養：我國新型農村社會養老保險法律制度的構建[J].黑龍江省政法管理干部學院學報，2010（1）：24-28

[3]王春英.論我國農村社會養老保險法律制度的完善[J].重慶科技學院學報（社會科學版），2010（11）：101-103

[4]王祥軍.新型農村社會養老保險法律制度完善研究——以農民土地權益實現為視角[J]，江淮論壇，2013（11）：78-81

作者簡介：文川（1975—），男，四川省開江人，法學碩士，講師，律師，從事法社會學、農村法制研究

（作者單位：廣東工商職業學院）