中國(guó)農(nóng)村扶貧資金配置與管理中存在的問(wèn)題研究

張偉華

摘 要：農(nóng)村扶貧一直是我國(guó)非常重視的一項(xiàng)社會(huì)保障工作，目的在于減少貧困人口，縮小貧富差距，但是目前的扶貧工作還存在很多問(wèn)題亟待解決。經(jīng)過(guò)對(duì)扶貧資金配置與管理現(xiàn)狀的分析，發(fā)現(xiàn)扶貧資金配置和管理中存在的一些問(wèn)題并探究其原因，提出相關(guān)解決的建議及對(duì)策，以期促進(jìn)扶貧工作更加高效、良好地開展下去。

關(guān)鍵詞：扶貧；資金配置；資金管理；現(xiàn)狀；問(wèn)題；對(duì)策建議

中圖分類號(hào)：F323.8 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2017）07-0086-02

引言

改革開放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，到目前為止，我國(guó)早已躋身世界經(jīng)濟(jì)大國(guó)之列，但是從國(guó)家內(nèi)部來(lái)看，貧富差距卻依然很大，不管是從地區(qū)間、城鄉(xiāng)間，還是從行業(yè)內(nèi)外的角度來(lái)看，都分別存在著高低不一、差距懸殊的情況。這一現(xiàn)狀也可以說(shuō)是導(dǎo)致我國(guó)不能從經(jīng)濟(jì)大國(guó)轉(zhuǎn)身成為經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)的原因之一。為了改善多區(qū)域農(nóng)村貧困人口生活質(zhì)量，縮短貧富差距，我國(guó)政府出臺(tái)了一系列扶貧政策，自1978年開始大規(guī)模實(shí)施，并根據(jù)社會(huì)發(fā)展和實(shí)際情況不斷做出調(diào)整。而對(duì)我國(guó)農(nóng)村扶貧資金配置與管理中存在的問(wèn)題進(jìn)行研究，其目的也是為了扶貧工作以更高效、更良好、更優(yōu)化的狀態(tài)開展下去。

一、扶貧資金配置與管理現(xiàn)狀分析

1.扶貧資金的來(lái)源和類型。我國(guó)扶貧資金的來(lái)源有多個(gè)途徑，其一，中央財(cái)政扶貧資金；其二，地方財(cái)政扶貧資金；其三，國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)提供的扶貧信貸資金；其四，國(guó)際金融組織提供的有償資金；其五，社會(huì)資金。扶貧工作中，中央財(cái)政及地方財(cái)政起了主導(dǎo)作用，扶貧資金以中央財(cái)政資金和與之配套的地方財(cái)政資金最為普遍[1]。國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)的扶貧信貸資金只是包含貸款本金，國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的是有償軟貸款，同時(shí)需要國(guó)家財(cái)政和地方財(cái)政做擔(dān)保。信貸扶貧的實(shí)質(zhì)是將農(nóng)戶與市場(chǎng)相連，不同于單純的救濟(jì)，重在幫扶。最后，社會(huì)資金多是以地方財(cái)政在中央扶貧政策的帶動(dòng)下，由南部和東部富裕的地區(qū)對(duì)口幫扶西部貧困地區(qū)為主。另外，一部分則是以政府鼓勵(lì)帶動(dòng)下的企業(yè)捐款為主，而真正意義上的民間募捐資金則是少之又少。

2.扶貧資金的管理方式。由扶貧資金的來(lái)源了解到，我國(guó)扶貧資金主要來(lái)源是政府財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，那么對(duì)于扶貧資金的管理，則主要體現(xiàn)在對(duì)扶貧資金的計(jì)劃和分配等方面。雖然扶貧資金種類較多，但將管理方式歸總起來(lái)，大概就是以下三種：一是國(guó)家各項(xiàng)扶貧資金計(jì)劃的制訂；二是國(guó)家各項(xiàng)扶貧資金的分配；三是地方政府扶貧資金的分配。不同的管理方式對(duì)應(yīng)著不同的管理機(jī)制，同時(shí)，管理方式也是管理機(jī)制的體現(xiàn)。

3.扶貧資金的使用方式。扶貧資金的使用方式伴隨著政府政策的調(diào)整而發(fā)生變化。第一次調(diào)整是20世紀(jì)80年代中期，我國(guó)的扶貧戰(zhàn)略從傳統(tǒng)的單純生活救濟(jì)式轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)域開發(fā)式扶貧資金由平均分散方式轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^(guò)扶貧項(xiàng)目相對(duì)集中的方式。也就是將扶貧對(duì)象由原來(lái)具體的貧困戶或貧困人口轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)域——以縣為主，對(duì)貧困人口相對(duì)集中的縣進(jìn)行整體扶貧資金配置。隨著扶貧工作的深入開展，當(dāng)貧困人口范圍逐漸縮小至鄉(xiāng)、村后，這種資金使用方式開始滯后扶貧工作，便不再適用。自此，又迎來(lái)第二次調(diào)整，把鄉(xiāng)、村作為主要對(duì)象，把貧困戶作為扶持對(duì)象，由鄉(xiāng)到村，由村到戶，將扶貧項(xiàng)目資金以點(diǎn)的方式具體落實(shí)。

4.扶貧資金配置的影響因素。扶貧資金在管理方式不變的前提下，資金配置還受其他因素的影響，主要概括為兩大因素：第一，貧困發(fā)生率，所謂貧困發(fā)生率，就是貧困人口或受資助人口占總?cè)丝诘谋壤紫仍诙糠治鲋校側(cè)丝诓蛔儯毨丝谠黾樱蛘哓毨丝诓蛔儯側(cè)丝跀?shù)減少，這兩種情況都會(huì)增大貧困發(fā)生率；其次在變量分析中，貧困人口增長(zhǎng)率高于總?cè)丝谠鲩L(zhǎng)率時(shí)，貧困發(fā)生率也會(huì)增大。其中，貧困人口的變化則會(huì)受扶貧資金投入等因素影響。總之，貧困發(fā)生率增大也就意味著財(cái)政撥款或者扶貧貸款等的資金額度要增加。以發(fā)展的眼光來(lái)看，扶貧資金分配會(huì)在一定程度上影響貧困發(fā)生率，進(jìn)而又會(huì)對(duì)扶貧資金配置產(chǎn)生影響。做好扶貧資金的配置工作是做好扶貧工作的一大重點(diǎn)。第二，縣域差異，邊境縣及少數(shù)民族縣相比同條件的其他縣，分配的扶貧資金偏多。資金配置影響最終會(huì)在受資助人的所得資助金額上體現(xiàn)出來(lái)。

二、扶貧資金配置與管理中存在的問(wèn)題及原因分析

改革開放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村扶貧工作大致經(jīng)過(guò)四大階段的發(fā)展，也取得了很大的成績(jī)，但是由于社會(huì)的快速發(fā)展等其他主客觀原因，導(dǎo)致我國(guó)扶貧工作仍存在一些問(wèn)題，在資金配置和管理上還需要做出一些改進(jìn)。

1.扶貧資金存在的主要問(wèn)題。第一，扶貧資金供求間存在矛盾。不管是從扶貧資金投資占GDP的比重來(lái)看，還是從財(cái)政性扶貧投入與占財(cái)政支出的比重來(lái)看，其比值都是非常低的。現(xiàn)階段我國(guó)的扶貧投入是不夠的，使得部分需要投入的項(xiàng)目無(wú)資金投入，從而使扶貧開發(fā)工作受到一定的延緩。開發(fā)式扶貧是當(dāng)今社會(huì)解決貧困問(wèn)題的必由之路，尤其是反貧困已進(jìn)入攻堅(jiān)階段的廣大偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對(duì)農(nóng)村中剩下的貧困人口，要使他們真正擺脫貧困，只能通過(guò)找到導(dǎo)致貧困的原因，進(jìn)行開發(fā)式扶貧。通過(guò)開發(fā)式扶貧，可以提高貧困者的綜合素質(zhì)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技的推廣應(yīng)用，促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源的開發(fā)和利用。第二，扶貧資金漏出嚴(yán)重。由于資金配置在由縣到村的環(huán)節(jié)沒有公開文件，但是從諸多調(diào)查文件和報(bào)道中，可以從側(cè)面了解到，扶貧資金出現(xiàn)缺漏，很多沒有用在扶貧工作中。我國(guó)國(guó)內(nèi)的扶貧資金獎(jiǎng)金1/3的總扶貧資金沒有配置到貧困戶的生產(chǎn)與交換中。政府扶貧資金當(dāng)中，每年約有100億元左右投入重點(diǎn)村，只占到總額的40%，扶貧貼息貸款只有17%用于重點(diǎn)貧困村[2]。扶貧資金不到位，將很大程度上導(dǎo)致扶貧工作前功盡棄，將在此之前的諸多努力付之東流。第三，扶貧資金數(shù)量不足，成本上升。要實(shí)現(xiàn)脫貧，在扶貧資金的投入額上應(yīng)達(dá)到或高于貧困戶的資金需求額。但就目前來(lái)看，扶貧資金的投入額相比1996年的《中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展報(bào)告》中預(yù)計(jì)的脫貧最低投入值還要偏低，而且扶貧投入資金的增長(zhǎng)率比財(cái)政收入和GDP的增長(zhǎng)率都要偏小。扶貧資金數(shù)量不足，也就導(dǎo)致了扶貧工作實(shí)現(xiàn)脫貧目的在時(shí)間上產(chǎn)生拖延，減緩扶貧工作的發(fā)展進(jìn)度。

由于扶貧工作的不間斷進(jìn)行，貧困人口一直呈遞減趨勢(shì)，但遞減幅度逐漸變緩，也就是說(shuō)貧困人口每年的減少量在變少。在這樣的局勢(shì)下，扶貧資金卻呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，那也就意味著具體一個(gè)貧困戶的脫貧資金實(shí)現(xiàn)了增長(zhǎng)，在一定意義上，也可以說(shuō)是脫貧的成本加大了。

2.扶貧資金問(wèn)題產(chǎn)生的原因分析。第一，資金分配存在功利性。首先，在扶貧資金管理的諸多管理部門中存在利益相爭(zhēng)，在資金逐漸分配過(guò)程中，都會(huì)盡可能多地爭(zhēng)取各類型扶貧資金；其次，在有些村級(jí)分配中，扶貧資金分配與村委會(huì)選舉等政治事項(xiàng)掛鉤，導(dǎo)致真正的貧困戶得不到原應(yīng)分配的金額；最后，在扶貧項(xiàng)目上，有些部門單純追求業(yè)績(jī)，雖不是形式主義，但已與扶貧的初衷相背離。第二，管理體制存在缺陷。在扶貧資金的配置方面，主觀人為性表現(xiàn)明顯，在貧困等級(jí)的評(píng)定以及相應(yīng)扶貧資金金額的分配上沒有確切的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，出現(xiàn)貧困人員無(wú)法可依的局面，人情替代法治、冒名頂替名額等現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。扶貧資金管理體制的不完善，公開透明程度低，更容易導(dǎo)致資金的不公平分配，同時(shí)也會(huì)滋生扶貧工作的形式主義，使扶貧工作落不到實(shí)處。第三，市場(chǎng)機(jī)制不健全。一是缺乏評(píng)估機(jī)制，一些單位或部門為了追求政績(jī)，選擇投放一些短線扶貧項(xiàng)目，在獲取大量扶貧資金后，脫貧效果并不明顯。政府方面則較偏重選擇可以帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的項(xiàng)目，但是對(duì)貧困人員而言，并未實(shí)現(xiàn)脫貧。二是缺乏監(jiān)督機(jī)制，加之缺乏社會(huì)與群眾等外部監(jiān)督，而審計(jì)監(jiān)督明顯滯后，所以導(dǎo)致扶貧工作無(wú)法實(shí)現(xiàn)規(guī)范化開展。

三、扶貧資金配置與管理的對(duì)策建議

1.完善基層財(cái)政體制。首先，整體把握基層財(cái)政機(jī)制，統(tǒng)籌規(guī)劃、合理調(diào)整，使資金收支工作穩(wěn)步開展；其次，對(duì)貧困地區(qū)的收入分成要降低，進(jìn)一步完善地方財(cái)政收入的運(yùn)行體制；再次，做好資金向貧困地區(qū)的重心轉(zhuǎn)移，促進(jìn)貧困地區(qū)的資金增長(zhǎng)；最后，縣級(jí)向市級(jí)看齊，村級(jí)向縣級(jí)看齊，將財(cái)政體制規(guī)范化、文件化，制定一套與國(guó)家財(cái)政機(jī)制配套，適用于實(shí)際情況的地方財(cái)政機(jī)制。

2.健全扶貧資金管理機(jī)制。圍繞習(xí)近平總書記提出的“精準(zhǔn)扶貧”的科學(xué)論斷。“精準(zhǔn)扶貧”，即必須把握好三個(gè)階段——精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理[3]。以“精準(zhǔn)扶貧”為原則，進(jìn)一步健全扶貧資金管理機(jī)制，涉及內(nèi)容包括：首先，將資金有序管理，嚴(yán)謹(jǐn)管理，不同資金項(xiàng)目分門別類管放，資金流向?qū)崟r(shí)記錄；其次，最好盡可能將資金集中管理使用，減少中間環(huán)節(jié)或過(guò)多部門插手；最后，針對(duì)扶貧項(xiàng)目，要對(duì)其物品采購(gòu)、項(xiàng)目進(jìn)度等適時(shí)審查與核查。使扶貧資金管理機(jī)制實(shí)現(xiàn)“精”與“準(zhǔn)”，一要提高扶貧資金的使用效率，二要更有力地規(guī)范扶貧工作真正貫徹落實(shí)。

3.加大資金投入及監(jiān)管力度。由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，GDP與政府財(cái)政收入也都呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，那么扶貧資金的投入也應(yīng)該同這兩項(xiàng)一樣，實(shí)現(xiàn)相近的增長(zhǎng)率。但是，加大資金投入并不是盲目地增加，還要做到科學(xué)預(yù)算和科學(xué)管理。另外，一定要加大對(duì)扶貧資金的監(jiān)管力度，創(chuàng)新評(píng)審方式，提高評(píng)審質(zhì)量，同時(shí)也要增強(qiáng)相應(yīng)的懲罰措施。要讓扶貧資金既要投得出，更要守得住，在精準(zhǔn)扶貧的同時(shí)，還要科學(xué)扶貧。

4.構(gòu)建穩(wěn)定的社會(huì)政治環(huán)境。縮短貧富差距有利于人與人之間團(tuán)結(jié)友愛，有利于社會(huì)和諧，有利于構(gòu)建穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供良好的環(huán)境基礎(chǔ)，從而又會(huì)促進(jìn)扶貧任務(wù)的實(shí)施。貧困人員一旦脫貧，或者說(shuō)解決溫飽問(wèn)題，才能進(jìn)一步提高思想覺悟，提升自身素質(zhì)。反過(guò)來(lái)，這又有利于社會(huì)政治環(huán)境的穩(wěn)定，有利于早日全面建成小康社會(huì)，最終達(dá)成一個(gè)理想的良性循環(huán)。

結(jié)語(yǔ)

我國(guó)農(nóng)村扶貧資金配置與管理中存在的諸多問(wèn)題是扶貧工作的老大難問(wèn)題，扶貧工作任重道遠(yuǎn)，需要政府、社會(huì)與群眾共同努力，從系統(tǒng)著眼，從根源入手，將扶貧資金配置與管理問(wèn)題進(jìn)行改善，進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)的扶貧事業(yè)。

參考文獻(xiàn)：

[1] 汪三貴.扶貧投資效率的提高需要制度創(chuàng)新[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，1997，（10）：21-24.

[2] 王卓.扶貧陷阱與扶貧資金政府管理效率[J].四川大學(xué)學(xué)報(bào)，2008，（6）：35-41.

[3] 王琦，王平達(dá).科學(xué)把握精準(zhǔn)扶貧的三個(gè)階段——學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記關(guān)于“精準(zhǔn)扶貧”的論述[EB/OL].中國(guó)網(wǎng)，2016-06-15.

[責(zé)任編輯 陳麗敏]