北京市民營醫院發展政策研究

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[摘要] 民營醫院是醫療服務體系的重要組成部分，國家從多方面出臺了鼓勵與扶持民營醫院發展的政策。本文以北京市為例，梳理北京市民營醫院發展的政策與實踐現狀，從民營醫院發展政策環境、政策定位以及政策落實三個角度探討北京市民營醫院發展過程中面臨的困境，包括環境公平性、定位明確性以及財力、人力、物力及保險資源支持力度有限等方面。最后提出了營造公平競爭環境、清晰社會辦醫定位、落實民營醫院發展政策等相關政策建議。

[關鍵詞] 民營醫院；政策；醫療機構

[中圖分類號] R197 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673-7210（2017）02（c）-0139-04

2010年，國務院辦公廳轉發發展改革委、原衛生部等部門《關于進一步鼓勵和引導社會資本舉辦醫療機構的意見》（國辦發〔2010〕58號）的通知，提出鼓勵社會資本舉辦非營利性醫療機構，支持舉辦營利性醫療機構。社會資本舉辦的醫療機構即民營醫院，具體包括聯營、股份合作、私營、臺港澳投資和外國投資等醫院[1]。

1 北京市民營醫院發展現狀

1.1 政策現狀

為完善和落實國家政策要求，2011年7月，北京市衛生局出臺《關于進一步鼓勵和引導社會資本舉辦醫療機構規范和加強審批工作的通知》[2]明確要求民營醫院準入條件與公立醫院相同，提出了相關部門應當從規范程序、加強指導等方面完善管理制度。2012年8月，北京市政府出臺《關于進一步鼓勵和引導社會資本舉辦醫療機構若干政策》[3]對落實鼓勵與促進社會辦醫提出了十八條建議，涉及市場、用地等多方面。2013年2月，北京市人社局下發《北京市社會資本舉辦醫療機構衛生專業技術人員職稱考試與評審暫行辦法》，要求民營醫院醫務人員職稱評價標準條件與公立醫院相當。

2014年1月，北京市政府印發《關于推進北京國際醫療服務區試點工作的若干意見》[4]，明確在北京國際醫療服務區引入社會辦醫。3月，北京市衛生計生委出臺《社會辦醫指南》以方便社會力量舉辦醫療機構。6月，北京市衛生計生委頒布《北京市醫師多點執業管理辦法》[5]進一步放開多點執業，取消對執業地點數量限制。9月，北京市相繼出臺《關于促進健康服務業發展的實施意見》[6]《關于繼續深化醫藥衛生體制改革的若干意見》[7]。意見均大力鼓勵社會辦醫，但各有側重。前者提出2015年在社會辦醫方面新目標：即民營醫院床位配置達到每千人1張以上。同時，對中醫引入社會力量提出期許。后者指出在新增醫療資源發展上優先考慮社會辦醫。鼓勵非營利性民營醫院發展；鼓勵向醫療資源短缺的區域發展；鼓勵創新，探索醫院改制重組。12月，北京市衛生計生委下發《關于調整社會資本舉辦醫療機構乙類大型醫用設備配置管理工作的通知》擴大社會辦醫設備準入條件[8]。2015年12月，北京市衛生計生委、發改委、規委、中醫管理局出臺了《關于優化衛生機構空間布局的通知》引導社會辦醫向醫療資源薄弱地區發展。

1.2 實踐現狀

基于上述政策，北京市民營醫院數量與規模發展迅速。根據北京衛生信息網統計網所公布數據，2011～2015年，民營醫院機構數從293家升至432家，增長了47.44%；2015年，民營醫院的實際床位數達到21 852萬張，公立醫院實際床位數達82 792萬張，民營醫院占醫院床位總數的20.88%，比2011年增加了6%；此外，2011～2015年民營醫院衛生人員數從23 199人升至40 865人，增長了76.14%；衛生技術人員數從16 744人升至28 593人，增長了70.76%，皆有顯著提高。由此可見，北京市在推動社會辦醫發展方面取得了一定的成效。門診和住院服務量方面，全市民營醫院總診療人次數達1479.7萬人次（占全市醫療機構的6.30%），出院人數2.2萬人次（占全市醫療機構的8.93%），與2011年末比較分別增長62.1%和77.64%。民營醫院雖然近5年的診療量以及住院總人數穩步上升，但是仍占全市醫療機構比重過低。在病床使用率方面，2015年，全市民營醫院編制床位使用率為45.95%，公立醫院編制床位使用率為82.88%。占全市醫院總體61.62%的民營醫院其診療量以及住院總人數占全市的比重還不足10%，病床使用率與公立醫院相比相差甚多。因此，民營醫院的經營現狀并不如預期的好，也未能實現為公立醫療機構分擔診療壓力的職能。

2 北京市民營醫院發展面臨的政策困境

2.1 民營醫院發展的政策環境失公平

公立醫療機構為主導、非公立醫療機構共同發展的政策環境失公平。國家促進民營醫院發展的目的是緩解現有醫療資源緊缺現象，而非搭建民營醫院與公立醫院公平競爭平臺，市場在醫療資源配置中起主導、調節作用難以得到發揮。宏觀政策為主的調控，多為引導、激勵性的政策鼓勵，不具有硬性標準和要求，加之公立醫院長期居于醫療服務領域壟斷地位，雙重原因導致民營醫院與公立醫院不具有平等地位的市場競爭關系，造成雙方在醫院持續性發展與建設、醫療服務水平以及患者需求、人才儲備等方面差異較大。

2.2 民營醫院發展的政策定位待明確

國家對民營醫院的具體服務內容與對象定位模糊。國家支持非營利性醫療機構發展，但是對于舉辦何種性質、功能的醫療機構尚未有一個明確的答復[9]。北京市進一步推進過程中，存在同樣問題，對民營醫院具體服務項目、服務種類、對象不明，導致如何進一步鼓勵民營醫院發展存在困境，進而政策難以落到實處。此外，依據《民法通則》法人包含企業法人、機關法人、事業單位法人以及社會團體法人，《事業單位登記管理暫行條例》明確公立醫院屬事業單位法人，但不同類型民營醫院法人性質屬事業單位法人還是企業法人待明確，導致其權利義務不明，加重民營醫院的監督管理難度。

2.3 民營醫院具體政策落實不到位

2.3.1 醫療物力資源支持有限 醫療物力資源是指醫療服務必備物質條件，包含用地、設備等。用地方面，民營醫院用地租房費用較高，有調查顯示全市82.8%的民營醫院均需要租賃房屋，租房面積達到醫院建筑面積的82%，平均年租金為210.3萬元，醫療用地對民營醫院是很大的負擔[10]。設備方面，相關政策一定程度上擴大了社會辦醫設備的準入條件。截至2014年11月底，市衛生計生委已批準56家民營醫院配置相關的乙類大型醫用設備[11]。這是第一個促進民營醫院開辦的物力資源支持文件，也是目前為止唯一的一個，在促進北京市民營醫院的成長與發展的問題遠遠不夠。

2.3.2 醫療人力資源支持有限 醫療人力資源是指直接從事醫療服務的人員。人才引進方面，民營醫療機構與公立醫療機構相比缺少人才引進指標[12]。職稱晉級方面，北京市人社局雖然出臺相關辦法使民營醫院與公立醫院具有相同的評定標準。但是，民營醫院與公立醫院具備的科研能力、環境有差異，民營醫院醫生發展與晉升機會不足[13]。此外，醫師多點執業方面，新規進一步放開要求，但對醫師多點執業限制仍然存在，主要體現執業收益權衡以及法律權利保障兩點。前者體現在醫生執業后，平衡院方、醫方以及第三方醫院權益，如何使三方利益最大化問題。后者體現在如何保證醫師多點執業權利以及患者醫療權利，暫時未有明確法律規范出臺，因此醫療人力資源多項流動障礙，民營醫院人才引進難。

2.3.3 醫療財力資源支持有限 醫療資源財力支持包括醫療機構所需財政支持及稅收優惠。財政支持方面，因公立與民營醫院投資主體不同，前者不享受財政補助，后者接受同級政府補助，同時公立醫院長期發展居壟斷地位，民營醫院持續性發展障礙。此外，為增加民營醫院資金來源，國務院辦公廳下發《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》要求“盡快研究制定政府向社會力量購買服務的指導性目錄”[14]，但至今并未見市政出臺相關細則。稅收方面，稅收過高是限制民營醫院發展又一主要因素。市民營醫院運營成本要比公立醫院高出16%左右[15]，嚴重影響民營醫院可持續發展。

2.3.4 醫療保險資源普及度有限 醫療保險資源是為解決居民醫療問題而籌集、分配和使用的基金，公立醫院全面普及，但在民營醫院適應范圍少。2015年11月，北京百余家民營醫院通過醫保驗收，進行醫保系統改造，但是和市民營醫院總量相比僅占20%，仍有待改善和普及。

3 加快推進北京市民營醫院發展的政策建議

3.1 營造民營醫院與公立醫院公平競爭的環境

營造民營醫院與公立醫院公平競爭環境并非是開放公共衛生領域市場，是在政府宏觀調控下，保障雙方在同一平臺競爭。《憲法》規定國家有義務促進公共衛生領域內醫療機構和諧發展，以保障人民生命健康權。但過分強調公立醫院主導地位，將有礙市場良性競爭。若要改變現有北京市醫療服務行業政策現狀，除鼓勵、引導民營醫院發展，還應當從宏觀政策角度給民營醫院在物力、人力、財力、醫療責任保險等方面一個最基礎的公平競爭環境。

3.2 清晰社會辦醫定位，有側重發展社會辦醫

新醫改后，國家大力發展社會辦醫，但鑒于醫療服務風險較大、監管成本較高及公益性等特點，國家并未對社會辦醫及整個醫療服務體系中的地位和作用方面作出相應規定[16-18]。因此，各地在落實上的認識尚不明確。北京匯聚眾多優秀醫療資源，但多集中在公立醫院，如果要實際分擔其就診壓力，緩解“看病難、看病貴”，應當明確民營醫院法律地位，確定民營醫院權利義務，以及監管部門責任，以促進民營醫院后續經營管理。

3.3 多方面落實民營醫院發展政策

民營醫院雖已有相關政策支持，但仍有改進空間。第一，有傾向性為民營醫院提供醫療服務用地，科學研究環境，引進醫療設備等。第二，提供社會辦醫機構與公立醫療機構同等“事業編制”，包括人才引進指標、醫生多點執業等政策，便于人才流動。第三，非營利性民營醫院在稅收政策、土地撥付上享有一定優惠，但在盈利以后，投資人不能自行將其以收入的形式進行分配，而必須統籌應用于醫療服務、綜合發展、機構建設等。營利性醫療機構除享有營業初的3年稅收優惠，后續經營成本較高。應加強財政支持，減免稅收，降低民營醫院的經營成本，盡可能為醫療機構提供較為公平競爭環境。第四，繼續增加民營醫院納入醫保范圍，同時，對專科、中醫科醫保報銷比例有一定側重。

4 結語

2016年10月，中共中央、國務院發布《“健康中國2030”規劃綱要》指出優化多元辦醫格局，尤其在社會力量舉辦非營利性醫療機構，應當與公立醫院享有同等待遇。但是如何從細節具體落實政策，仍需政府相關部門加強指導與實踐，北京市作為首都，更應當在新舉措、新方法上有所突破和創新，尤其是政策導向方面，應當避免或盡力克服北京市民營醫院所面臨的政策困境，從營造民營醫院與公立醫院公平競爭的環境、清晰社會辦醫定位、有側重發展社會辦醫，以及多方面落實民營醫院發展政策等視角，為民營醫院的發展創造一個良好的契機。

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（收稿日期：2016-10-30 本文編輯：程 銘）