我國政權層級建構的沿革與思考

趙澤培

摘 要：行政層級建構是行政區劃的重要內容，而政權層級又是國家結構形式的重要組成部分，一個國家只有進行了合理的政權層級建設，才能實施有效的管理，才能實現有效民主的最大化，實現國家目的。地方行政層級的建構是一個受多種因素影響的社會政治問題，本文試簡述我國行政層級建構的沿革、思考以及啟示。

關鍵詞：行政層級建構；沿革

1 我國行政層級建構的傳統及現狀

（一）中國歷史上的行政管理層級

作為一個歷史悠久的古國，隨著人口的增多和領土的擴大，我國從西周開始就建立起等級嚴格的行政管理層級——等級分封制，行政管理層級是根據對人的等級劃分，即天子、諸侯、卿大夫、士、平民和奴隸，而建立起來的，以血緣為基礎的“封建制”，在當時的經濟、人口背景下，促進了社會的發展；秦滅六國而建立統一的國家，將權力集中于中央，實行郡、縣兩級的地方行政體制；至西漢形成了州、郡、縣三級地方行政體制，對后世影響深遠。后除隋朝兩級制和元代的多級制，在地方行政管理層級上均采用三級制。[1]

由此可見歷史上地方行政管理多采取三級制。在皇權統治的國家中，雖然沒有民主的概念，但是其行政管理層級的設置的目的，也包括方便管理、經濟社會發展，從而利于統治的穩定，因而尤其可以借鑒之處。

（二）我國現行行政層級建構

我國憲法第九十五條規定，省、直轄市、縣、市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮設立人民代表大會和人民政府。這就確立了地方行政層級的四級制，這是地方行政管理體制的主要形式。

這種體制在法理上突破了地方行政區劃三級制的規定，在現實中也出現了很多問題，如層級過多增加行政管理成本，政府職能重復與混亂。[2]行政機關與權力機關的層級對應，從憲政民主的角度看，層級過多不利于民主的真正實現。

2 我國政權層級建構的沿革及原因分析

近代以來，中國在現代化國家的建構中屢遭挫折。鴉片戰爭后，中國不得不尋求心的政權建構。1912年中華民國建立后不久便陷入內政分裂、軍閥混戰的無政府狀態，以民主共和為標志的現代國家建構無從實現。但是孫中山提出了“黨建國家”的方案，即通過政黨的整合，在中國這樣一個沒有現代化社會基礎和現代階級力量的社會，迅速建立一個能夠擔當領導現代化發展和建構民主共和的主體力量，由此開辟了以政黨為核心，而不是以軍隊為主導的現代化發展和現代國家建設歷程。[3]這一直影響到后來。

在1949年以前，中國共產黨就對人民政權建設進行初步嘗試。土地革命時期，大多數根據地行政區劃都分縣、區、鄉三級。縣級政權由民意機構、縣政府、司法機關三部分組成。民意機構一般為議會或代表機關，是為權力機關，縣政府為民意機構的執行機構，司法機關為審判機關，這種國家機關及其關系為新中國成立后實行的人民代表大會制度開創了先河。[4]總之，中國共產黨在1949年前的局部執政和在根據地農村改革打破了幾千年政權不下鄉的狀況，為以后城市政權建設提供了必要條件。中國共產黨的民主政治建構，增加了人民參與政權的積極性，對根據地的發展和建設產生了積極影響。

新中國成立以后我國行政區劃體系按憲法規定分為省、縣、鄉三級制，事實上，在省縣之間卻還存在著一級建制――地區或地級市，并逐漸形成了市管縣的格局。世界大多數人口和地域大國，一般是三級政權體制。解放初，中央以下有中央派出的大區局，但是后來被撤銷了。省以下除了少數的民族自治州外，省與縣之間只有省級政權派出的地區黨和政府機構，不是一層政權體制。1958年以后，成立人民公社，成為政社合一的組織，但是沒有相應的人大，也不是完全意義上的一級政權體制。20世紀70年代末和80年代初，撤銷人民公社改為鄉鎮一級人民政府，后來陸續完善鄉鎮人民代表大會制度，有的鄉鎮還設立了政協。20世紀80年代中期提出以城市為中心發展經濟，實行市管縣體制，派出的地區機構紛紛改市，全國地區一級派出政權體制逐步改為省和縣中間的一層政權實體。21世紀初，中國政體基本形成了中央、省、地級市、縣、鄉這樣的五層政權體制。

這樣的五級體制的政權運作效率和民意反映程度都值得思考的。

3 對我國政權層級建構的思考

（一）民主與政權層級建構

民主在理想狀態下是人人參與，但是那只是一個理想化狀態。即使是在原始的古希臘城邦，在全民參與的政治中，是否真的實現民主都是值得商榷的問題，更何況現代國家不是古希臘的城邦，亦或是某個部落。因此，在一個復雜的現代化社會中實現民主的方式是值得討論的。由于參與式民主至今仍是一個含糊不清的概念，利用相近的和更為清楚的概念使它明確起來，民主包含直接民主、參與式民主、公決式民主、選舉式民主和代議制民主。[5]現代社會的龐雜意味著我們只能選擇性地實施直接民主。 既然層級越少公民的政治參與度就越高，那就需要考慮現代社會可以容納哪種政權層級建構。

（二）政府運作效率與政權層級建構

至于政權到底分設幾層合適，從經濟學上講，取決于較少投入成本和較佳管理結果的最優分層。即這樣一種狀態：設某一種最優政權分層狀態，當政權分層多于這一最優分層時，政權的成本加大，效率降低，管理的效果并沒有相應提高，或者說管理效果的提高效應遠遠小于分層成本的加大，這是不合算的；而當政權分層少于這一最優分層時，管理不到位，導致經濟社會秩序的混亂，雖然政權投入減少，但是社會混亂損失加大，也得不償失；只有這一數量的政權分層，政權的投入成本和管理效果能得到最優的投入產出，這就是政權最佳分層的經濟學原理和經濟學選擇。[6]

五級分層政權體制的設置，使政權各項事務運作的時間加長五分之二，甚至更長。五級政權體制使信息傳達放慢，信息量損失和信息失真的概率加大。五級政權體制使政權運轉的成本和機會成本大大上升，成為國民經濟的沉重負擔。我們建國以來治國的一個模式是，理念上只考慮管理到位、細致和全面，但是不講管理的成本。五級政權體制使政權運作的效率越來越低。五級政權運作投入的成本相當高昂，但是其提供的服務與投入不成比例。并且，它使辦事層次增加，辦事環節成倍增多，辦事的時間成本也加長。五級政權體制自我膨脹、自制程序，增加了消耗，摩擦不斷。

（三）中央與地方權力分配

所謂中央與地方權力的分配，實際上是集權、分權和自治的關系。如果將權力統集于中央政府，地方政府雖為行政機關，但是不能做主，要服從中央政府的指揮命令；分權是要將權力分予各地方政權機構，是于行政之一范圍內，可以獨立處理事務。[7]

明確中央與地方的主要職責。中央政府主要職責是：制定國家憲法和法律，維護每一個國民的合法權益；保衛國家安全和發展，維護國家領土完整和長遠利益；搞好與其他國家的交往和貿易，維護國家的良好形象和整體利益；制定國家長遠發展規劃，并監督各行政區實施。同時，進行各行政區的法治管理。

各省、直轄市、自治區、特別行政區和有必要的計劃單列市，都應統一改名為行政區。行政區政府主要職責是：制定本行政區五年發展規劃和十年發展綱要，并監督各市實施。同時，進行本行政區各市的目標管理。

第三級政府是市。包括現有50萬以上人口的城市、州、地區和縣，地區改名為市，縣升格為市。市政府主要職責是：每年制定本市未來三年發展計劃，并監督各縣實施。同時，進行本市各縣的統籌管理。

第四級政府是縣。包括現有5萬以上人口的縣、區和鎮，區改名為縣，鎮升格為縣。縣政府主要職責是：每年制定本縣第二年發展計劃，并組織各鎮實施當年計劃。同時，進行本縣各鎮的行政管理。

第五級政府是鎮。包括現有5千以上人口的鎮、鄉和村，鄉改名為鎮，村升格為鎮。鎮政府主要職責是：每年制定本鎮發展計劃方案，并組織全鎮有關部門、組織、企業和個人實施。同時，進行本鎮各行各業的服務管理。

（四）地方政權的分層

地方政權分層的焦點在于縣域政權的改革。在縣域政治中，形成了一種悖論性的現象：一方面縣級政權抱怨上級權力下放不足，干預過多；另一方面縣級政權的領導者在縣域范圍內又有著高度的自由裁量權，即便存在著不斷加強的垂直控制。縣級政權——這個微型國家擁有了畸形化的自主性。這種自主性在發展經濟方面得到充分發揮，并適合了經濟效率的要求。隨著改革開放的推進和經濟社會的巨變，基層民主以有步驟、有秩序的穩妥的制度化進程，為改革提供了穩定的社會環境，促進了人民知情權、表達權、參與權、監督權的不斷實現。地方自治的權限的擴大已是未來發展的趨勢。

參考文獻

[①]參見成軍.中國古代地方行政層級嬗變及啟示.行政管理改革，2010年第2期

[②]張景聰.中國地方政府行政層級體制的現狀與趨勢研究。碩士學位論文

[③]林尚立：《政黨、政黨制度與現代國家——對中國政黨制度的理論反思》，《中國延安干部學院學報》2009年第9期。

注釋

[1]參見成軍.中國古代地方行政層級嬗變及啟示.行政管理改革，2010年第2期

[2]張景聰.中國地方政府行政層級體制的現狀與趨勢研究。碩士學位論文

[3]林尚立：《政黨、政黨制度與現代國家——對中國政黨制度的理論反思》，《中國延安干部學院學報》2009年第9期。

[4]曹海霞.北京和平接管與中國現代國家的建構.北京黨史2014年4期.第24頁

[5]參見喬萬尼·薩托利著，馮克利 閻克文譯.民主新論.上海人民出版社

[6]楊榮均. 縣鄉行政管理層級的結構調整與改革路徑.法律與社會2014年第3期.第22頁

[7]吉村源太郎著，金慧華 鄭少華譯.地方自治.中國政法大學出版社