美國兒童保護制度的發展對中國的啟示

高麗茹

摘 要： 美國兒童保護制度歷經從無到有的發展歷程，使受虐待和被疏忽的兒童得到了保護和支持，有效減少了兒童受傷害事件的發生。在借鑒其發展經驗基礎上，中國亟需建立獨立的兒童福利機構，健全兒童保護法律，為兒童提供專業的社會工作福利服務，探索具有本土特色的兒童保護制度。

關鍵詞： 兒童保護制度；發展階段；特點；美國

中圖分類號：C916

文獻標識碼：A 文章編號：1671623X（2016）06008005

兒童的福利與社會保護一直是社會福利領域備受關注的一個核心主題。在發達國家，20世紀50年代以來，針對兒童的福利津貼項目、社會服務和社會政策是政府促進社會經濟發展的重要內容。在發展中國家，隨著經濟社會發展、全球化進程的推進，對兒童權利的關注和保護與日俱增。中國作為世界第一人口大國，目前0—17歲兒童數量為279億人，其中生活在貧困地區的兒童有7 000萬人，約占全國兒童總數的25%；留守兒童規模達6 973萬人。[1]與發達國家、地區相比，中國兒童的福利狀況存在較大差距，兒童貧困、被忽視、缺乏照顧和虐待等問題仍然很多，而針對兒童的社會福利政策和兒童保護政策缺乏頂層制度設計，有關兒童照顧、保護和服務的法律體系還不健全，兒童照顧和服務的社會組織機構發育尚不成熟，而針對兒童的傷害事件不斷出現。

鑒于當前中國兒童保護體系迫切需要加強和完善，本文通過對美國兒童保護與社會政策經驗進行剖析，探討中國在社會加速轉型、家庭結構變遷的背景下，健全和發展兒童保護制度及政策上可借鑒的經驗與具體實踐做法。兒童保護概念有廣義和狹義之分，本文的論述基于狹義的兒童保護概念，即“國家通過一系列的制度安排，包括社會救助、法庭命令、法律訴訟、社會服務和替代性養護等措施，對受到和可能受到暴力、忽視、遺棄、虐待和其他形式傷害的兒童提供的一系列救助、保護和服務的措施，使兒童能夠在安全的環境中成長”[2]。

一、美國兒童保護的發展階段

美國兒童保護的發展大體上可以劃分為三個時期：第一個時期（從殖民地時期到1875年），尚沒有出現組織化的兒童保護；第二個時期（1875—1962年），兒童保護的非政府組織創立和發展時期；第三個時期（1962年至今），政府主辦兒童保護服務的時期。[3]

在1875年之前，許多兒童處于缺乏保護的狀態。長期以來對嚴重的兒童虐待的處罰訴諸于刑事訴訟。在這個時期，盡管保護兒童的干預較零星、分散，但干預是存在的。當時的兒童不能像今天這樣大規模地得到保護，但人們已經意識到兒童虐待問題并嘗試給予保護。

1875年，世界上第一個完全致力于兒童保護的非政府組織——紐約兒童保護協會成立。隨著紐約兒童保護協會的建立，到1922年已有300個兒童保護的非政府組織成立并分布在全美各地。[3]盡管這一組織數量可觀，但對于20世紀的多數時期，在美國許多城市地區和幾乎所有的農村地區很少存在或沒有正式的兒童保護服務。絕大多數受到虐待和被忽視的兒童，所得到的幫助，主要是來自親人、鄰居、警察和法院。在19世紀末期和20世紀早期，兒童保護的非政府組織創立并發展，為美國兒童保護工作發揮了作用。

在20世紀前幾十年里，美國倡議兒童保護工作應該從非政府組織向政府機構轉移的呼聲日益高漲。與此同時，美國聯邦政府和州政府在社會服務領域中開始扮演重要角色。在20世紀以前，政府服務多是美國地方政府提供的，州政府所提供的社會服務相對很少。在20世紀初，美國州政府開始建立并強化其福利、社會服務、健康與就業部門。與此同時，美國聯邦政府在兒童福利政策和資金支持方面發揮了重要作用。1912年美國聯邦兒童局成立，隨即又通過了《母嬰法案》（又稱謝珀德—唐納法案），[4]在1921年到1929年為母嬰健康服務提供資金支持。20世紀30年代的經濟危機刺激美國聯邦政府在社會福利領域作出巨大轉變。1935年，美國《社會保障法案》通過，除了老年津貼、失業保險和職業服務以外，也為失依兒童建立補助。[5]63同時，慈善捐助因20世紀30年代的經濟大蕭條而枯竭，加劇了美國兒童保護非政府組織的解體。直到1967年，美國幾乎所有州都頒布法律規定兒童保護是政府的責任。概括來看，在20世紀初期到20世紀60年代，兒童保護服務在美國絕大多數社區都比較匱乏，在一些地區甚至完全不存在。

20世紀60年代兒童虐待在美國范圍內引起日益關注，這要歸功于醫療領域醫生對兒童虐待的發現，其中兒科醫生Henry Kempe和同事合作的文章《受虐兒童綜合癥》具有轟動性影響。[3]大眾傳媒的報道不斷喚起公眾和專業人士對兒童虐待的關注。1962年為了有效地應對兒童虐待，美國各州開始建立兒童虐待報告法，自此對兒童虐待和忽視的預防成為關注的焦點。在21世紀初，美國兒童虐待報告案件數雖然呈減少趨勢，但仍比較高。

盡管美國聯邦兒童局成立于1912年，但在20世紀60年代以前很少關注兒童虐待問題。美國《社會保障法案》于1935年通過并于1962年修正，所提供的資金擴展到兒童福利服務領域。[5]86但到1973年在美國聯邦政府仍沒有一個官員專職負責兒童虐待和忽視的預防、識別和處理。直到1974年，美國聯邦政府在兒童保護中發揮作用非常有限的狀況才得以改變。1974年美國《兒童虐待預防和處理法案》出臺，不僅批準聯邦資金來推進美國應對兒童身體虐待、忽視和性虐待，還特別關注相關調查和報告的完善。此外，該法案還規定提供資金用于培訓、支持地區性的關注兒童虐待和忽視的多學科研究中心和示范項目。同時，美國聯邦政府建立兒童虐待和忽視國家中心來負責相應的管理工作，該中心也資助有關兒童虐待的重要研究。美國國會還定期更新《兒童虐待預防和處理法案》，直至今天該法案都是美國兒童保護的重要法律。[3]

在對兒童虐待的識別和預防中，兒童性虐待滯后于身體虐待。在20世紀70年代早期，性虐待在很大程度上仍處于沒有被發現的狀態。兒童性虐待得以進入美國國家政策視野歸功于兩個因素：一是包括報告法在內的兒童保護制度在20世紀70年代得到大規模發展；二是新的案件揭示了性虐待存在的廣泛性和危害性。到20世紀70年代末，美國建立起全國性的兒童保護制度。美國《兒童虐待預防和處理法案》將性虐待納入到其對虐待的定義中，各州的報告法要求專業人士對性虐待進行報告。[3]

總之，在1962年以后美國兒童保護制度取得了顯著進步。兒童保護服務第一次在全美范圍內包括小鎮、農村和城市里普及，數十億美元投向兒童福利，成千上萬的專業人士竭盡其能幫助受到傷害的兒童。美國兒童保護制度的發展使成千上萬的孩子受益。

自20世紀90年代以來，隨著社會經濟迅速發展變化，美國兒童保護制度在組織、政策和立法方面的發展不斷呈現新的變化。美國兒童保護制度不再是以往純粹的兒童保護導向型，而是越來越多地融合了家庭服務導向型的一些要素，投入了大量的服務，以試圖提供早期支持、與父母進行伙伴性合作。[6]由于親生父母和擴展家庭成員在兒童撫養方面扮演著最重要的角色，因而賦予親生父母在子女服務需要及其自身服務需要方面更多的決定權，成為改革及一系列實踐策略的重要領域。

二、美國兒童保護制度的特點

美國兒童保護從無到有、從非制度化到制度化的發展歷程，對中國當前兒童保護制度的建立和完善具有借鑒意義。特別值得關注的是美國政府在兒童保護中作為主要責任主體，切實發揮主導作用，推進了兒童保護制度在機構完整、職責明確、法律健全、人員專業、資金充足等多方面的發展。具體說來，主要表現在四個方面。

1.獨立統一的行政管理體系

美國兒童保護和兒童福利的發展離不開聯邦兒童局及各級專門負責兒童福利和兒童保護部門的管理服務和推進。在美國聯邦政府層面，兒童局設立在“衛生與公共服務部”的“兒童與家庭管理局”下，旨在增進全美兒童及家庭的健康和福利。每年度美國兒童局的財政預算約80億美元，主要用來資助和指導致力于三大領域的項目：改善家庭情況以預防兒童虐待和忽視，保護遭受虐待或忽視的兒童，確保每一個兒童和青少年都生活在永久家庭或類似家庭中。[7]美國兒童局關注的領域主要涉及收養、兒童虐待和預防、兒童福利服務、寄養照顧，其與州、社區合作開展幫助美國兒童及家庭的項目，并為兒童福利研究和項目改進提供資料。在美國州政府層面，在公共服務部或福利局下設有專門負責兒童福利的部門。

2.健全的法律體系

獨立的美國兒童保護法律體系建立起始于1974年通過的美國《兒童虐待預防和處理法案》，該法案為兒童虐待的界定、處理提供了法律依據，而且持續修訂、更新，最近一次修訂完成于2010年，直至今天都是非常重要的兒童保護法律。[8]1980年和1997年美國先后頒布實施了《收養資助和兒童福利法案》《收養和安全家庭法案》，以減少家外安置，保障兒童回歸家庭。[9][10]18-19此外，美國分別于2006年、2011年制定了《兒童和家庭服務改善法案》《兒童和家庭服務改善與創新法案》，不僅為寄養家庭中的孩子提供福利服務，定期進行探訪，也為其照顧者和家庭提供服務，以確保兒童生活在安全而穩定的家庭中。[10]7-8，12

3.強制報告制度

美國在立法中規定兒童保護強制報告制度，要求相關人員在發現兒童遭受虐待或忽視時有責任向相關部門（如兒童保護機構或法律執行機構）進行報告，并對報告主體予以法律保護使其免除擔心和顧慮，同時對發現此類行為卻沒有報告的責任主體以及故意虛假報告行為進行處罰。強制報告的責任主體包括：社會工作者、學校老師、校長、心理咨詢師、醫生、護士、兒童保育員等專業人士。該制度拓寬了兒童虐待信息的來源渠道，對受到虐待的兒童可以及早發現進行干預、提供保護，同時也有利于兒童保護的預防治理工作。

4.專業的社會工作者隊伍

一方面，在美國處理兒童虐待案件中，往往是警察和社會工作者一起合作來完成對兒童虐待案件的調查、處置及對兒童的安置。另一方面，社會工作者也活躍在美國兒童福利服務前線，他們不僅為不同狀況的兒童提供不同的福利服務，還為兒童的父母或其他監護人進行培訓，提供各種支持性服務項目，提升家庭能力。

三、美國兒童保護制度對中國的啟示

當前中國不僅沒有建立完善的兒童保護制度，而且缺乏主要的責任主體，使得兒童在受到不當對待后，難以得到真正有效的保護。因此，中國迫切需要通過完善相關法律、法規，明確政府在兒童保護制度中的主導性地位，推進新型兒童保護制度的建立。

1.建立兒童和家庭福利局

在中央政府層面建立兒童和家庭福利局，地方政府相應增設該部門，統籌負責兒童和家庭福利，每年依法安排一定的財政預算，推進相關的政策研究，資助和推動福利服務項目的開展、落實。從而打破當前中國兒童福利分散在多個政府部門的現狀，有效整合資源，避免多部門間對兒童福利的某些方面重復覆蓋、而某些方面無人問津的狀況。

2.不斷完善兒童保護和兒童福利法律

一方面，目前中國禁止虐待兒童的法律規定中，如《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國義務教育法》《中華人民共和國未成年人保護法》等，僅有關于兒童虐待罪的刑事罪名，但對什么是虐待兒童的法律界定尚不清晰。同時，在《中華人民共和國刑法》中也沒有獨立的虐待兒童罪的刑事罪名。[11-14]這些問題有待進一步完善。另一方面，美國對絕大多數兒童的家庭外安置都是利用國家的強制權力，通常是法院的強制命令來推行的，中國應盡快建立監護權的強制轉移制度。當前，許多兒童因其父母或其他監護人沒有能力或事實上并沒有履行正常監護職責而陷入困境，大大影響了兒童健康成長，這需要國家的主動介入、干預。《中華人民共和國未成年人保護法》第53條規定“父母或者其他監護人不履行監護職責或者侵害被監護的未成年人的合法權益，經教育不改的，人民法院可以根據有關人員或者有關單位的申請，撤銷其監護人的資格，依法另行指定監護人。” [13]但是由于缺乏相應的強有力的國家公權保障，使得這些規定未能落到實處，以至于當警察面對惡父令赤身女童乞討時也表示“無能為力”。[15]

3.建立強制報告制度

中國需要在各級政府部門建立兒童保護機構，明確強制報告義務的責任主體，如學校老師、校長、醫生、護士、社會工作者等，并鼓勵所有人做自愿報告主體，通過電話、網絡等方式進行報告。同時，中國需要出臺法律規定報告兒童忽視、虐待案件的救助程序。美國的程序是由兒童保護機構對報告進行初步審查、篩選，對需要調查的案例由兒童保護機構和法律執行機構作為主要責任主體展開調查；通過調查人員與兒童、家庭成員、老師等進行交流，并對其居住環境進行評估、對兒童進行身體檢查、心理和精神狀況測評等，判定是否存在兒童虐待的問題；對面臨侵害的兒童，提供家庭支持服務和相應的安置；對存在輕微虐待和忽視行為的父母等照料人提供指導、培訓服務，對嚴重虐童者，由法律執行機構進行調查，提出指控。

4.不斷擴大一線專業社會工作者隊伍

面向兒童和家庭積極開展預防性、支持性服務項目，如針對不同年齡段的兒童開展自我保護知識的教育、對家長進行親子關系教育等，可以通過政府購買服務的形式，由專業社會工作者來提供服務。當面對兒童虐待、忽視案件時，也應由社會工作者配合、協助公安、司法部門深入家庭進行調查，提供針對性的個案服務，有需要時進行轉介，最終結案。此外，對于寄養家庭中的兒童，社會工作者應定期走訪，確保兒童在寄養家庭中得到適當的照顧。如在當前未成年人保護中心試點推行過程中，應大大發揮專業社會工作者在兒童保護中的作用。通過其與社區居委會、學校建立密切關系，及時發現處于困境之中的兒童，并為之開展有針對性的個人服務和家庭服務，通過提升其家庭能力，最終保障兒童的權益。

綜觀美國兒童保護制度的發展和特點，可知中國兒童保護制度的發展與推進，要求政府切實承擔起兒童保護的主要責任，日益發揮主導性作用，促進法律政策的完善，建立、健全兒童保護行政管理體系，保障專項資金的配備，推行強制報告制度，引進專業化服務。同時，中國兒童保護制度的發展需要堅持本土化，不可生搬硬套美國經驗。比如因受“家丑不可外揚”傳統觀念影響，美國的強制報告制度并不適合中國國情，應結合實際建立起具有中國特色的強制報告制度。

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[11]全國人民代表大會.中華人民共和國憲法[M].北京：法律出版社，2014.

[12]全國人民代表大會.中華人民共和國義務教育法[M].北京：法律出版社，2015.

[13]全國人民代表大會.中華人民共和國未成年人保護法（2012修正版） [M].北京：法律出版社，2012.

[14]全國人民代表大會.中華人民共和國刑法[M].北京：法律出版社，2015.

[15]王琦.誰來撤銷乞討女童惡父監護權[EB/OL]. [2016-07-25].http：//cpc.people. com.cn/pinglun/n/2013/0711/c78779-22166388.html.

（文字編輯：徐朝科 責任校對：王香麗）