超齡農民工養老困境研究：基于福利三角理論的社會政策分析

王慧娟

摘 要： 農民工群體是目前中國最大的一個社會群體，其人口結構、生產和生活是影響中國社會發展最為深遠的事情之一。伴隨經濟社會發展，農民工的年齡不斷增大，超齡農民工養老問題日益成為一個社會問題。基于福利三角理論，采用觀察法和深度訪談法考察了中原某農村超齡農民工的養老困境。研究發現，超齡農民工在國家、市場和家庭三個層面上均未獲得相應的福利支持，存在福利的多重缺失。而這種福利支持的多重缺失是導致超齡農民工養老困境最重要的原因，同時亦在不斷強化著超齡農民工的養老困境。研究從賦予平等公民權利、強化國家養老責任、完善社會保險和增強對家庭的支持等四個方面提出了對策建議。

關鍵詞： 超齡農民工；養老困境；福利三角

中圖分類號：C916

文獻標識碼：A 文章編號：1671623X（2016）06007406

一、研究背景與研究現狀

改革開放三十多年來，伴隨著經濟社會的巨大變遷，鄉城遷移的農民工群體的數目超過2億人，已經成為目前中國最大的一個社會群體，其人口結構、生產和生活等已經成為影響中國最為深遠的事情之一。[1]在長達三十多年的人口遷徙中，農民工積極參與到經濟建設和社會發展中，為中國經濟的長足發展和中國在世界的崛起做出了巨大貢獻。然而，隨著經濟社會進一步發展，農民工人口結構老化及養老問題也需要引起重視。據統計，2009至2012年，我國50歲以上農民工占比與總量連年沖高，且以制造業、建筑業和服務業從業者為主，其中尤以建筑業為重。又據國家統計局《2014年全國農民工監測調查報告》顯示，2014年全國農民工總量為27 395萬人，與2010年相比，增加了3 172萬人，增長了131%。從年齡結構看，2014年50歲以上的農民工占17.1%，與2010年相比，上升了4.2個百分點，絕對數量達到4 685萬人，而40歲以下的農民工數量卻在逐年減少。[1]雖然我們不愿意看到農民工逐步老化，但不得不承認這是一個客觀事實。然而，由于超齡農民工的特殊弱勢地位，該問題雖經媒體報道而不時見諸報端，但尚未引起政府、學界足夠的重視。因此，系統分析超齡農民工養老問題并提出針對性對策建議，就具有重要的現實意義。這不僅有助于保障農民工的生存與發展權和促進農民工共享社會發展的成果，還有助于促進包容性增長社會目標和社會公平正義的實現。本研究擬從福利三角理論視域系統分析超齡農民工的福利獲得狀況，并在此基礎上提出相應的政策與實務建議，旨在促進有關超齡農民工社會政策的完善與實務的提升。

二、概念、理論與研究方法

在借鑒羅斯的福利多元組合理論基礎上，伊瓦思構建出福利三角理論。福利多元理論強調：面對福利國家的危機，應該通過福利多元組合安排，將國家的全面福利提供轉變為國家、市場和家庭共同的福利提供。[2]5伊瓦思借鑒此觀點，認為家庭、市場和國家共同組成福利整體。他還進一步指出福利的不同供給方之間的協同作用和整合，認為：家庭成員之間互相照顧提供經濟幫助，是非正規福利的核心；市場主要由企業通過提供員工福利來承擔對公民的福利責任；國家通過正規的社會福利政策提供公民的基本生活保障并發揮補救作用。[3]作為西方社會政策研究領域中的重要理論，福利三角理論說明了社會成員的福利資源獲得是多元的和多路徑的，國家并非唯一的福利提供主體，市場和社會亦是重要的福利來源和福利提供方。因此，該理論對于構建國家、市場、家庭互補的多元責任框架和多方福利提供體系有重要啟示作用，為諸多研究提供了綜合性分析框架，有助于全面闡釋弱勢群體遭遇的多重困境及其復雜原由，進而分析相應的政策與實務改善策略，構建系統全面的整合性服務體系，以便保障弱勢群體的社會福祉和促進社會公平。

福利三角理論提出后，由于其具備較強解釋力和包容性，而被學界用在諸多研究中，如有關貧困人群、殘疾人、老年人、社會救助與社會保障等。[4-11]通過文獻回顧發現，現有文獻中運用福利三角理論對上述群體的探討已經較為充分，而用于對超齡農民工這一群體的養老問題則較少。這或許是由于超齡農民工近年來才映入人們的視野，尚未引起政府和學界足夠的重視。但是隨著時間的推移，超齡農民工的人數將會日益增多，不論是從宏觀層面上，社會經濟的發展需求和社會公平的內在呼喚來看，還是從微觀層面上，超齡農民工個體的福祉保障和需求滿足來看，超齡農民工養老問題都已經成為一個不可回避的話題。

有關農民工養老問題的研究，大多是從宏觀定量數據進行分析，而用質性研究方法審視這一問題的研究則較為少見。因為本研究適合探索式的研究取向，因此，便采用了質性研究方法。筆者的農村社會生活經歷以及身邊存在的大量超齡農民工，也為質性研究方法的運用提供了諸多便利。具體而言，本研究采取半結構式訪談法，筆者于2015年7月底至8月中旬通過對中原某農村的18位超齡農民工進行深度訪談和持續觀察，獲得所需實證材料，在此基礎上形成本研究的分析和討論。在資料收集過程中，嚴格遵循有關與研究對象的各項倫理守則，在尊重其知情權的基礎上獲得他們的同意，讓其自愿參與研究，并對涉及研究對象的相關資料做了匿名處理，所獲得的實證材料僅用于學術目的。

三、研究發現

（一）研究對象的基本情況

本研究以中原某農村為調查地點。筆者2015年7月底至8月中旬在該村共訪談了18名超齡農民工，依據質性研究抽樣“理論飽和”①的標準最終確定所需抽取的樣本數目。這18名研究對象的年齡都在50歲以上，其中年齡最高的為67歲。有16名為男性，女性僅有2名，這種情況的出現主要是因為女性一般承擔情感角色，在家撫養孫輩，出外打工的反倒不多。他們從事的職業多為低技術含量的、需要較重體力的職業，如在建筑工地上壘磚、和泥或鋪設城市管道等。文化程度皆為小學及小學以下。出外打工的年限較長，平均為18.5年，也就是說：大約從20世紀90年代初期，他們便開始了打工生涯。

（二）超齡農民工養老困境的原因分析

基于福利三角理論，結合超齡農民工的實際情況，在國家層面采取三個指標進行衡量，分別是養老政策、城鄉二元體制及養老保險；在市場層面采取企業所有制及就業情況指標進行衡量；在家庭層面則采取家庭支持服務指標進行衡量。研究發現，造成超齡農民工的養老困境的原因是其在國家、市場和家庭三個層面上均未獲得相應的福利支持，存在福利的多重缺失。這是導致超齡農民工養老困境的最重要原因，同時它們亦在不斷強化著超齡農民工的養老困境。

1.遭遇不公平對待且未受到社會福利制度保護

從國家層面看，超齡農民工的福利缺失與我國養老政策思路密切相關，是長期存在并在持續發揮影響的城鄉二元體制所導致的必然結果，此外，還與當前超齡農民工養老保險缺失有關。

（1）超齡農民工福利缺失與我國養老政策思路密切相關。長期以來，在儒家思想影響下，養老問題多被視作是家庭責無旁貸的責任，只有在萬不得已的情況下，才會從國家和社會那里獲得幫助。這種文化價值觀深刻滲透在國家有關養老的法律條文中。為保障老年人的權益，國家在1996年出臺了《中華人民共和國老年人權益保障法》，其中第十條明確規定“老年人養老主要依靠家庭，家庭成員應當關心和照料老年人”。 [12]2015年頒布的《中華人民共和國老年人權益保障法》修訂版中，第十三條和第三十一條明確規定：“老年人養老以居家為基礎，家庭成員應當尊重、關心和照料老年人”，“老年人無勞動能力、無生活來源、無贍養人和撫養人，或者其贍養人和撫養人確無贍養能力或者撫養能力的，由地方各級人民政府依照有關規定給予供養或者救助”。[13]可見，國家的福利供給僅在家庭不能夠承擔時才會出現，“家庭是養老的主要責任承擔者”這一核心主旨始終沒有改變。在政府相關部委的政策思路中，也貫穿著這一思維，如國家人口計生委的思路是進一步加大對計劃生育家庭的養老扶助。可見，不管是從國家立法的角度，還是從政府行政思路的角度來看，家庭養老都應發揮主要作用。

（2）超齡農民工養老困境也是長期存在并持續發揮影響的城鄉二元體制所導致的必然結果。城鄉二元分割體制給我國帶來的影響是多方面的，在農民工養老問題上，主要體現為城市和農村不同的養老待遇。20世紀90年代以前，農民的養老全部要自己解決，存在農村養老國家制度缺位問題。雖然后來國家在農村推行新農合保險，但是保險的諸多規定也使得超齡農民工的養老處于相對的規范真空中。在大規模人口流動的背景下，新農合保險的相對固定性與人口的流動遷移性出現越來越多的矛盾，無法適應現有的人口流動現實。

（3）超齡農民工養老困境與養老保險缺失也有關。自2011年開始，為了提升對農民工的福利供給，國家規定需要給農民工繳納養老保險。但從實施情況看，由于多種因素影響，農民工參與養老保險的意愿不強，繳納養老保險費用的積極性不高，面向農民工的養老保險在現實中遭遇了一定障礙。據統計，2011年全國農民工加入了職工養老保障的僅占164%。[14]本調查也發現，全部調查對象中無一人購買養老保險。他們多數說“錢還是拿在手上踏實”“沒有啥用”“養兒子不用，靠保險，讓人家看笑話……”等。究其原因，一方面是微薄的薪酬使得他們更加看重實際拿到的工資數目，另一方面，傳統養老觀念以及農村長期依賴家庭的養老實踐，也使得他們更加依賴家庭養老而不是保險所帶來的保障。由此，他們更加看重當下拿到的工資數額，缺乏購買養老保險的實際動機和意愿。加之諸多門檻限制，如參保年限、地域之間的不銜接等，使得農民工養老保險在實效上依舊處于社保制度的真空地帶。

從上面的分析可以看出，在超齡農民工養老問題上，國家福利制度處于缺位狀態，有的屬于主動缺位，有的則可能是被動缺位。這種缺位致使超齡農民工養老遭遇不公平對待且未受到社會福利制度保護。

2.市場福利供給來源不暢

市場對應的是正式工作組織，市場福利主要表現為企業的社會責任。[15]農民工就業歷來屬于邊緣性質，不管是收入還是企業能夠提供的福利保障均無法與城市正規就業人群相提并論。為了說明這個情況，以農民工最為集中的珠三角地區相關統計數據為例。根據廣東省有關部門的統計，從2000年到2012年的12年里，珠三角地區農民工的平均工資只漲了12元。[16]另據調查，2010年珠三角農民工月平均工資僅為1917元，盡管如此，工資還經常被拖欠。廣東省經濟發展成果并未體現到農民工的口袋中。[17]因此，超齡農民工長年累月的辛勤勞動并未換來其年老時的經濟保障。本調查對象多在建筑工地上從事壘磚、和泥或鋪設城市管道等工作，雇傭方式要么由工頭雇傭要么自雇。他們打工的薪酬通常以日為單位進行計算。早期他們的薪酬十分低廉，大約每日30元左右，近年來收入有了一定增長，據調查，他們的月工資多分布在1 500—2 000元這個區間。同樣他們經常遭遇工資拖欠、甚至無法拿到工資的情況。隨著年歲的增長，他們長期以來用于同市場進行交換獲取微薄勞動報酬的資本——自我的勞動能力，亦因年歲的增加而下降，由此勞動力市場對他們也不再青睞，加劇了超齡農民工再就業并實現自我謀生的難度。再者，現在經濟進入新常態，產業結構轉型，諸多新興產業的發展也排擠了超齡農民工的就業空間。

3.家庭支持功能弱化

一般來說，家庭保障是非正規福利制度的核心[10]。不論在法律條文中還是在民俗公約中，人們普遍認可“家庭養老、子女承擔養老義務、尤其是兒子承擔養老責任”這一觀念。在調查中，也發現超齡農民工普遍存在著“養兒防老”的樸實養老觀念。但在家庭結構小型化、脆弱化和家庭老齡化、少子化的大背景下，家庭的養老功能不斷弱化，家庭并不具備足夠的能力來有效承擔養老責任。超齡農民工雖然依靠子女養老，但是他們自己出外打工間隙，還要承擔照顧子女家庭的重擔，如協助照料留守家中的孫輩、承擔孫輩及子輩家庭的諸多開支，以便減輕子女的贍養負擔和撫養負擔。可見，不同于傳統中國老人與子女關系的“反哺”模式，現在超齡農民工與子女的關系更多體現為“重哺”模式。也就是說，超齡農民工不僅鮮有得到來自寄予養老厚望的子女有品質的對待，反而要繼續撫育孫輩和照顧子輩家庭。可見，家庭的養老功能，也在人口流動、家庭小型化、功能脆弱化的今天不斷受到挑戰。

四、討論與政策建議

超齡農民工養老困境揭開了一個群體從國家、市場和家庭獲得福利的問題，也揭開了一個政策、服務互相糾纏與缺位的危機事件。從上述分析中可以發現，現在對超齡農民工養老困境有所影響的社會政策和服務不足主要表現為：超齡農民工養老缺乏制度性保障的通道，制度性的福利供給不足；在市場方面的再就業遭遇多重排斥，無法從市場得到有效保障；家庭功能式微，缺乏來自家庭的有效支持。現代社會福利的三個重要來源——國家、市場和家庭，均處于失靈和缺位狀態。不管是國家宏觀層面還是家庭微觀層面，有關超齡農民工的養老政策和服務都亟待改善，以破解養老難題，單獨依靠某一方面可能都無法有效回應超齡農民工養老的多重復雜需求。因此，基于上述三個方面所存在的問題而建立整合式的社會政策、社會服務支持體系對緩解超齡農民工養老困境、滿足其安度晚年需求、促進社會和諧團結具有重要作用。這里的整合式支持體系著重是指國家、市場和家庭多方面協力配合，填補政策和服務的空白，促進政策和服務之間的多層面銜接，使社會政策和服務更加有效地作用于目標群體。具體說來，有如下四項措施。

1.賦予農民工以平等的公民權利

當今超齡農民工養老困境的根源在于城鄉二元體制和在此基礎上缺失的平等公民權。長期以來，農民工“職業屬于工人而身份屬于農民”，帶來的不僅是“企業強化其勞動權、社會保障強調其農民保障”，而且還造成國家的責任缺失，導致養老困境深層結構性問題。要從根本上解決問題，必須賦予農民工平等的公民權利。在福利三角中，賦予農民工平等的公民權利意味著社會保障的主體發生轉變[10]，從僅強化農民工勞動權轉變為強化其市民權，保障主體從農村和企業轉變為國家。這種轉變，意味著國家作為重要的福利提供主體，必須擔負起建立國家社會保障體系的責任，并將農民工與其他群體一樣以公民身份納入其中，使其享受社會福利。只有這樣，才能避免過去“勞動力吸納、再生產排斥”的弊端，讓他們安享有尊嚴的晚年。

2.強化國家責任

農民工群體是當今中國數目最大的一個群體，也是影響中國社會最為深遠的群體之一。超齡農民工養老困境，不管從其老化規模還是老化程度而言，都是影響宏觀經濟、社會發展的大問題，屬于宏觀結構層面的問題。在結構層面缺乏有效回應的情況下，單從微觀的個體層面進行細枝末節的改進，由于沒有觸及問題的根源與核心，是無法從根本上解決這個問題的。只有從宏觀層面妥善解決，方是問題回應之道。對于超齡農民工養老問題來說，政府可以從統一的社會保障體系構建、平等公民權利賦予、包容性政策體系構建等方面做出努力。

3.完善養老保險

養老保險是現代社會養老的趨勢之一，因其具備的靈活適應性而被諸多國家廣泛采用。我國也可以借鑒這種做法，推行統籌養老保險，使得農民工在年老之后多一重保障。

4.增強對家庭的支持服務

從現實情況來看，不管是傳統文化觀念還是已有養老實踐，都使得人們普遍認為居家養老更加契合老年人的福祉。但在家庭日益脆弱、家庭功能式微的情況下，需要增強對家庭的支持服務。即需要發展社會工作、社會服務來滿足超齡農民工的養老需求，發展社區養老、居家養老等養老服務模式，實施“家庭為本”的原則，并動員社區服務資源，激活存在于農村社區非常豐富的支持和互助資源，緩解家庭的照顧壓力。一是在超齡農民工集中的農村社區招募和培訓專門從事家庭服務的社工及輔助人員；二是識別超齡農民工的家庭需要和有需要的超齡農民工家庭，以便提高服務的精準度和惠及性；三是整合包含婦聯、村委、老齡委等多部門力量，實行跨界資源整合和服務重整，以便滿足超齡農民工需求和應對多方面挑戰。

①理論飽和的標準是：當額外的材料不能進一步提供類屬的屬性時，抽樣就達到了理論飽和，可以停止繼續抽樣。來自中山大學社會學與人類學學院王寧教授的課件和課堂講述。

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（文字編輯：徐朝科 責任校對：王香麗）