航道通航條件影響評價與審核中的航道技術等級依據問題的思考

◎ 姜滿山　安徽省交通勘察設計院有限公司

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航道通航條件影響評價與審核中的航道技術等級依據問題的思考

◎ 姜滿山安徽省交通勘察設計院有限公司

摘要：本文對《航道法》貫徹施行后，正在開展的航道規劃編制過程中，航道通航條件影響評價與審核的航道技術等級依據問題進行分析，并提出解決的思路。

關鍵詞：航道保護 技術等級 依據問題 思考

1.問題的提出

《航道法》自2015年3月1日施行以來，我省交通運輸主管部門正在按照法律規定和程序，并結合全省經濟社會發展十三五規劃和綜合交通運輸體系的建設，會同同級發展改革部門、水行政主管部門等編制安徽省航道規劃，將報省人民政府會同交通運輸部批準公布。從啟動航道規劃編制到批準公布一般需要一年以上甚至更長時間，目前正處于規劃編制過程。在此過程中，出現這樣一個問題，就是航道通航條件影響評價報告的編制與審核，是依照現有的航道發展規劃和航道技術等級評定所確定的航道技術等級，還是按照規劃編制過程中擬定但尚未批準公布的規劃航道技術等級？這個問題，無論是建設與航道有關工程的建設單位，還是承擔航道通航條件影響評價報告編制的技術咨詢單位，還是承擔審核工作的交通運輸主管部門或者航道管理機構，都必須面對和應當解決的問題。

2.《航道法》施行前航道管理和保護中的航道技術等級依據

已批準并公布的航道發展規劃、航道技術等級評定所確定的航道技術等級是航道管理和保護的依據。按照《跨越國家航道的橋梁通航凈空尺度和技術要求的審批辦法》，交通運輸主管部門或者航道管理機構對建設橋梁等與航道有關工程的通航凈空尺度和技術要求的審批時，航道技術等級依據，只能是《航道管理條例》及其《實施細則》規定的按照法定程序編制批準并公布的航道發展規劃和經評定確定公布的航道技術等級。這是因為，中長期航道發展規劃是按照法律法規規定和一定的水平年編制的，不僅是航道建設的依據，也是航道管理和保護的依據。而航道發展規劃是通過航道建設來保障其實現的，一般只對需要采取建設措施的重要航道進行規劃，例如包括航道發展規劃在內的《安徽省內河航運發展規劃（2005—2020年）》，以四級以上航道為主體，由“兩干三支國家高等級航道”和“五條地區重要航道”共同組成安徽省內河航道的骨架體系，規劃里程約1130公里，而安徽省內河航道總里程達6612公里，規劃航道只占17.1%，還有5482公里一般和其他航道沒有進行規劃，如果只依據航道發展規劃所確定的航道技術等級作為航道管理和保護依據，我省將有82.9%的航道沒有管理和保護依據。

普查、統計確定和公布的航道，不能作為航道管理和保護的依據。為此《航道管理條例》第十四條作出進行航道技術等級評定的規定：“航道的技術等級，是確定跨河橋梁、過船建筑物和航道建設標準的依據。內河航道技術等級的劃分，應當根據國家規定的全國內河通航標準，經過技術經濟論證，充分考慮航運遠期發展需要后確定。”

3.《航道法》關于航道航道技術等級作為航道管理和保護依據的規定

《航道法》關于航道技術等級劃分的規定。第七條規定：“航道應當劃分技術等級。航道技術等級包括現狀技術等級和發展規劃技術等級。”航道技術等級劃分也是按照《內河通航標準》，內河航道按通航船舶噸位的大小劃分為七個等級和等外級。航道現狀技術等級，是指航道現有的或普查得來的技術等級，是負責航道管理的部門開展航道養護工作的等級依據，同時也是船舶航行的主要依據。航道發展規劃技術等級根據相關自然條件以及防洪、供水、水資源保護、生態環境保護要求和航運發展需求等因素研究確定，應履行專家論證，征求相關部門和社會公眾意見等程序。發展規劃技術等級是航道管理和保護的依據。在《航道法》航道保護一章中的二十四條規定：“新建、改建、擴建（以下統稱建設）跨越、穿越航道的橋梁、隧道、管道、纜線等建筑物、構筑物，應當符合該航道發展規劃技術等級對通航凈高、凈寬、埋設深度等航道通航條件的要求。”本條規定明確了航道發展規劃技術等級，是保護航道資源、開展建設與航道有關攔河、跨河、臨河（海、湖）建筑物等設施進行航道通航條件影響評價和審核的航道技術等級依據。由于在通航河流上建設與航道有關的建筑物、構筑物大多是永久性的，對航道通航條件的影響是長期的，一旦建成改建難度極大。因此，不能按照航道現狀技術等級對通航凈高、凈寬、埋設深度等航道通航條件的要求，必須按照航道發展規劃技術等級，充分考慮船型、航運、航道長遠發展需要以及經濟社會和國防建設的要求。

4.解決當前航道通航條件影響評價與審核中的航道技術等級依據問題的思路

依照《航道法》規定進行省級航道規劃編制，從啟動到批準公布的規劃編制過程中的航道管理和保護的依據問題，是全國交通運輸主管部門或者航道管理機構都要面對和解決的問題。例如淮河安徽段部分河段從現有規劃的1000噸級（與航道技術等級評定相同）航道，擬定提高到2000噸級航道，跨越淮河特大橋的航道通航條件影響評價報告的編制與審核，是按照現有規劃的1000噸級航道技術等級進行，還是按照正在進行省級航道規劃所擬定的2000噸級航道技術等級進行？為此，通過上述分析提出解決這個問題的主要思路如下：

一是必須嚴格遵循合法性的原則。在全面推進依法治國、建設社會主義法治國家、依法行政的今天，航道管理和保護必須依法進行，這是航道行政管理基本要求，也是《航道法》施行后對貫徹實施航道通航條件影響評價與審核制度的基本要求，其航道等級依據必須符合法律規定。

二是從依法行政的要求看，航道通航條件影響評價與審核中的航道技術等級依據必須是經批準公布的。《行政許可法》第五條第二款規定：“有關行政許可的規定應當公布；未經公布的，不得作為實施行政許可的依據。”第三十條作出更加嚴格和具體的規定。《航道法》施行后，《航道管理條例》及其《實施細則》仍然是現行的有效法律法規，其關于航道發展規劃和航道技術等級劃分和評定與《航道法》沒有沖突。所以，當前航道管理和保護的航道技術等級依據，只能是《航道管理條例》及其《實施細則》規定的按照法定程序編制批準并公布的航道發展規劃和經航道技術等級評定批準并公布的航道技術等級。

三是批準并公布的航道發展規劃和經評定確定公布的航道技術等級不一致時，可按照“就高不就低”的原則處理。交通部與1994年布置開展全國內河航道技術等級評定工作，交通部、水利部、國家經濟貿易委員委于1998年聯合作出《關于內河航道技術等級的批復》，確定全國一至四級共136條航道技術等級，其中包括安徽省淮河等6條航道；安徽省人民政府對122條五至七級航道技術等級作出批復；省交通廳616公里七級以下對等外航道技術等級作出批復。兩部一委在批復中明確規定“經批準的航道技術等級是確定航道建設標準及與航道有關的臨、過、攔河建筑物等設施的通航標準和進行航道管理的主要依據”。《安徽省內河航運發展規劃（2005—2020年）》是在航道技術等級評定工作完成后近10年批準公布的，規劃以四級以上航道為主體，規劃里程約1130公里。當規劃和經評定確定公布的航道技術等級不一致時，可按照“就高不就低”的原則處理，即當航道發展規劃技術等級高于評定確定公布的航道技術等級時，以航道發展規劃作為航道通航條件影響評價與審核中的航道技術等級依據。

四是在堅持合法性原則的前提下，適當考慮規劃編制過程中擬定但尚未批準公布的航道技術等級，為今后水運和航道發展留有余地。目前正在編制的安徽省航道發展規劃，按照《航道法》第九條規定，要依照規劃編制程序辦理，還需要走批準和公布程序，擬定的航道規劃發展技術等級具有一定的不確定性，不能作為航道通航條件影響評價和審核的依據。但是，航道是水運的基礎，水運和航道的快速和跨越式發展，航道規劃往往顯得滯后嚴重，例如淮河安徽段現有規劃技術等級為通航1000噸級船舶的三級航道，目前正按通航2000噸級船舶的二級航道進行規劃，甚至航道建設單位正在按二級航道標準開展航道整治工程前期工作，如果在淮河航道上建設橋梁等與通航有關的永久性建筑物，仍按現有規劃的三級航道標準控制，橋梁等建成后將對水運和航道發展形成嚴重制約。因此，具體到實際工作中，就是在航道通航條件影響評價報告的編制與審核中，用現有的航道發展規劃和航道技術等級評定所確定的航道技術等級作為依據，按照規劃編制過程中擬定航道技術等級作為參考依據，并用參考依據進行復核。用這樣的思路，既解決了航道管理和保護依據的合法性，同時又解決了航道規劃滯后的問題，為今后水運和航道發展留有余地。