新西蘭農產品質量安全分析與啟示

智紅濤

摘要：新西蘭是農產品質量安全保障制度較為完善的國家。從食品安全立法、執法、監管等角度介紹新西蘭農產品質量安全體系建設情況，借鑒新西蘭現代農業發展經驗，尤其是農產品質量安全保障方面的經驗，提出改善遼寧農產品質量安全的措施。

關鍵詞：農產品；質量安全；食品安全；新西蘭

中圖分類號：F203 文獻標識碼：A 文章編號：1674-1161（2016）02-0082-03

新西蘭是世界上少數幾個依靠農業立國并進入發達國家行列的國家。依托獨特的資源優勢、成本優勢、質量優勢、技術創新優勢，新西蘭形成了以奶牛養殖為主，綿羊、鹿養殖等為輔的畜牧業主導產業，以獼猴桃、葡萄種植為主的果品業，以及以松樹為主的用材林業，這些產業在世界上具有很強的競爭力。奶制品、獼猴桃、木材、白葡萄酒成為新西蘭出口的標志性產品。畜產品絕大部分用于出口，牛奶出口量世界第一。新西蘭是目前發達國家中唯一沒有對農業提供任何直接補貼而與其他產業一樣征收商品稅、收入稅的國家，即使這樣，新西蘭農業仍然保持了較強的競爭力，這與該國對農產品質量安全的重視息息相關。

1 新西蘭農產品質量安全體系情況

1.1 農產品安全備受重視，成為立國之本

對于新西蘭這樣以農產品出口為經濟命脈的國家而言，失去“安全“二字，是難以想象的。為此，新西蘭把農產品質量安全納入到食品安全的大范疇，制定了相關法律法規，并專門設立了由農林部、漁業部、食品安全局等部門合并而成的第一產業部，把大農業與大食品結合起來，統一監管，確保農產品從產地到餐桌的品質，讓以安全、天然、高質量食品著稱的新西蘭找到了農業立國之路。

1.2 法律法規完善，執法嚴明

新西蘭在食品安全（包括農產品質量安全）方面的法律法規制定較早，這既是國民健康的需要，也是出口的需要。主要有《食品安全法案》《動物制品法案》《農產品化肥和動物藥劑法案》《葡萄酒法案》及《食品衛生規定》。2014年5月27日通過的新的《食品安全法》是根據特定行業食品安全風險的程度和性質而制定實施的一套新的風險管理方法，包括在一些情況下召回產品的條款，加強了政府在食品安全方面的權限。新法還給予不同類型的企業更多靈活性，降低其執行食品安全規定的成本。值得一提的是，新西蘭在食品安全法規的執行過程中非常嚴格、透明，極少發生執法不嚴、徇私枉法的情況。

1.3 監管體系健全，運行高效

新西蘭所有農業行業普遍建立了政府監管部門、行業協會、企業或合作社有機協調的農產品質量安全監管系統，廣泛應用了最先進的信息技術，監管效率和水平堪稱世界領先，其中最典型的是奶制品質量安全系統。作為全球主要奶粉輸出地，新西蘭在奶粉監管方面走在全球前列，建立起由政府機構和民間組織共同組成的監管體系，成為支撐新西蘭成為世界奶制品質量最高國家的基本保證，也是100多a來奶農共同努力的結果。

1.4 監管程序職責明確，標準執行得力

食品安全相關政策和法規明確規定了生產者和管理者的職責。第一產業部的職責是有效執行食品安全法規，制定相應標準，監督標準執行，實現從生產到餐桌的全過程監管，確保食品安全。政府制定相應標準后，并不對生產者的產品是否符合標準進行認定，而是由第三方來完成。第三方是獨立的檢測機構，由第一產業部認證，職責是進行產品抽檢以及按照風險管理制度進行獨立檢測評估，這樣既減少了政府的干預，又防止了權利腐敗和造假現象，確保檢測的獨立性和公正性。

2 新西蘭農產品質量安全的認識與啟示

新西蘭現代農業發展中的很多經驗尤其在農產品質量安全保障方面的經驗，值得借鑒。

2.1 以法律法規為基石嚴格監管農產品質量，把食品安全放在更加突出的位置

食品安全關乎國民健康和民族的未來。對于新西蘭來說，保障食品安全既是國民健康的需要，也是人權保障的一部分，更是國家生存與發展的大問題。為了應對其他國家日益苛刻的農產品進口標準，新西蘭建立完善的產品質量標準體系，主動對本國農產品生產實施嚴格的質量控制，對農產品進口執行嚴格的質量檢驗措施。正是在內外壓力與動力雙重驅動下，最終建立了舉世公認的先進、實用、健全的農產品質量保證體系。當前，我國食品安全問題已成為國民的隱痛。雖然我國已經頒布了《食品安全法》和《農產品質量安全法》，但監管中仍存在漏洞和難點，主要表現在：一是監管對象多而分布廣泛，不如新西蘭少而集中；二是監管部門多而職責不清，存在監管漏洞或推卸責任現象；三是執行法律和標準力度不足。對此，只有從政府層面制定實施細則，落實責任，把抓好食品安全作為改善民生的首要任務，才能有效監管好食品安全。

2.2 轉變農產品質量提升與保障供給和農民增收相制約的觀念，將農產品的“質”與“量”統籌考量，協調發展

新西蘭人少地多，牧場遼闊，全國人口只有430萬人，國內消費有限，農產品只有以合理的價格出口才能維持本國農業發展，所以必須在農產品質量和特色上下功夫。我國人口基數大，有效耕地少，土地承載力有限，因此，一直以來把提高作物產量、保障糧食安全放在首位。但從長遠看，這種發展的不可持續性和潛在危害逐步顯現，農藥、化肥等農用投入品的過度使用導致“量”的提升和“質”的下降。結合新西蘭經驗，提升農產品質量與保障供給和農民增收并不矛盾，關鍵是“質”的提升是否有效益，“質”的下降是否成本高。因此，有必要改變農業生產偏重“量”的狹隘觀念，以市場為杠桿，實現“質”與“量”的和諧發展。

2.3 實現從田間到餐桌、從生產到流通、從農業到服務業全過程可追溯和有效監管，建立高效統一、協調順暢的食品安全監管體系

食品已經遠遠超出農產品的范疇。在食品安全監管過程中，新西蘭也曾存在管理部門職能重合、管理標準執行不一的情況，造成管理部門、生產商和銷售商以及消費者之間的糾紛與矛盾。第一產業部的成立有效解決了這一問題，這種整合無疑減少了食品安全監管成本，大大提高了從田間到餐桌的全過程監管效率。比較而言，我國難以像新西蘭那樣大刀闊斧地進行機構合并整合，但可以圍繞農產品質量提升，在提高監管效率上做文章，在農產品生產及流通兩個關鍵環節加強監管，可以起到一定的效果。

2.4 建立與農產品質量監管相適應的綜合保障體系，是農產品安全的外部保障

為了保障和擴大農產品出口，增強國際市場競爭力，新西蘭于1984年進行了比較徹底的市場經濟改革，建立起富有效率的出口保障體系。目前，我國農產品監管手段普遍停留在農殘檢測和食品認證上，但農殘檢測也沒有普及，食品認證也沒有獲得生產者積極響應。事實上，農產品監管工作是一項系統工程，需要政府部門、科研系統、執法機構等協調配合，才能保證農產品監管的效果。

2.5 找準重點監管對象并確保農產品質量安全標準有效執行，是農產品監管工作的核心要務

政府制定規則、企業遵守原則、引入第三方檢測，是新西蘭成為“自然之國”的重要保證。第一產業部依照政策法律賦予的權限負總責，重點是制定標準、維護標準和監督標準，而不參與到每個環節；生產者需要按照標準來生產經營；對于是否符合標準，由第三方來判定。對生產者的約束來自于標準的執行和是否能通過檢測。我國農產品監管體制以政府監管為主、檢測為輔，監管對象直接面對分布相當廣泛、種植面積很小、依靠田地生存的農民，呈現“啞鈴型”監管模式。任務重、監管難，成為必然。只能采取重點監管的方式，以農事企業、種植大戶、合作組織等為集中監管目標，有的放矢，抓大放小，逐步規范，循序漸進。監管部門的主要力量應放在組織、協調、服務和監督標準的執行上來。

2.6 引入獨立的第三方檢測機構，確保檢測的公正性和權威性，是農產品質量安全管理的關鍵環節

在新西蘭食品安全管理中，引入第三方檢測機構必不可少。第三方檢測和評估是新西蘭乳品質量管理的一條成熟經驗，而我國第三方檢測機構在供應鏈中的參與度較低。如何引入國外或培育（下轉第86頁）（上接第83頁）本國公信力強的第三方檢測機構，并強化對第三方檢測機構的約束，是保障我國農產品質量安全和促進農產品出口的關鍵。

2.7 以主導產業為突破口把優勢農產品做強做精，是推進出口創匯農業和區域經濟發展的重要引擎

農產品出口已占新西蘭出口商品比重的70%，而中國是新西蘭第二大貿易伙伴。立足遼寧，作為我國重要農產品生產基地，遼寧按照優勢區域形成了糧食、水產、畜牧、果蔬等八大優勢主導產業，但這種優勢并沒有轉化為出口創匯優勢，主因在于產品達不到出口標準。新西蘭擁有一個健全的、被國際市場認可的食品安全體系和標準，構成了食品安全的層層防線。對于遼寧來說，可以充分發揮特色農產品和勞動力成本優勢，按照出口標準生產，促進農產品出口。

2.8 把建立誠信社會放在與依法管理同等重要的位置，是有效解決農產品質量安全問題的關鍵所在

對一些違規企業或私營業主，新西蘭政府最嚴格的處罰就是吊銷營業執照或出口執照。長久以來，新西蘭企業一直認為其行為代表著國家形象。正是這種潛入人心的社會誠信環境，加上立法很嚴和監管得當，使得農產品安全在新西蘭并沒有成為問題。因此，有必要加大宣傳力度，借助輿論力量，激勵群眾參與，加大懲處力度，讓“三無”食品作坊無處可藏，讓造假食品無處可去，讓失信企業付出代價，打造誠信公正的社會環境，從思想上、道德上、環境上為農產品質量安全保駕護航。

參考文獻

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