全球化背景下國家治理的國際法路徑*

宋瑞琛

（國家行政學院，北京100089）

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全球化背景下國家治理的國際法路徑*

宋瑞琛

（國家行政學院，北京100089）

摘要：不斷加深的全球化是國家治理的重要背景和推動力。全球化背景對國家治理提出了新的挑戰，國內和國際問題相互交織，國家治理不僅需要重視國內法與國際規則的接軌，而且應該充分重視和利用國際法在國家治理中的作用，為國家參與全球治理提供依據和保障。

關鍵詞：全球化；國家治理；國際法

*本文系2014年度云南省哲學社會科學規劃項目“云南省參與中國對下湄公河國家公共外交的路徑建設研究”（項目編號：QN2014029）階段性成果。

十八屆三中全會明確指出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化?！盵1]這一目標的確立是基于對中國當前的國內和國際實際做出的客觀判斷，是對中國與國際關系的未來發展做出的正確分析。全球化所帶來的資本自由流轉，世界市場深度融合，使主權國家之間的合作和競爭成為發展趨勢。因此，既要順應國際發展趨勢，又要實現符合中國實際的國家治理，就不僅需要提升國家對國內社會的治理能力，而且需要提升國家處理國際事務的能力，因而將國家治理置于全球化背景下研究是十分必要的，也是當前各國參與全球治理的重要內容之一。

主權國家是國際關系和全球治理的最重要主體，但以往國家中心主義為主的治理模式，在全球化背景下卻逐漸面臨著難以觸及和難以解決的治理危機，而國際法能夠為國家治理現代化的國際和國內雙軌發展提供契合點和路徑。國際法能夠為國家治理走向國際法治化，協調國際和國內利益、整合國內和國際資源，從而促進改革提供思路和創造可能性。

一、全球化對國家治理的挑戰

從中國的實踐來看，中國的國家治理是通過國際和國內兩個軌道同時進行的：一方面通過完善市場經濟體制，轉變政府職能，重新塑造國家與國內社會之間的關系；另一方面，通過締結和制定國際條約，參與國際事務來發展國家與國際社會的關系。國際和國內事務的相互作用使國家的功能不再局限于對內管理，國家作為一個整體性概念，成為國際仲裁的最終執行者和個人、跨國公司等參與全球治理的平臺和唯一保障，從這個意義上來說，全球化對中國國家治理的要求應該體現在兩個方面：一是整合國際和國內資源為全面深化改革創造有利條件；二是為中國發展國際關系提供制度和機制保障，而這種要求也是由全球化對國家產生的影響所決定的。

主權國家隨著全球化深入而更加相互依賴，也使國際政治國內化、國內政治國際化的特點更加凸顯。

首先，國內社會關系的復雜性增強。全球化需要在世界范圍內配置生產要素，以及人口、資源、資金、信息等在全球范圍內的流轉；全球化增加了國內社會關系的國際因素，從而使國內的相關利益主體不僅從國內獲益，而且能夠從國際市場中獲得更多的資源和利潤；國內的跨國公司等由于活動突破國家界限，更加容易受到國際因素的影響，甚至突破國家權力的限制?？梢哉f，全球化不僅改變了國內社會關系的構成和影響因素，“也超出了國家權力的干預能力?！盵2]

其次，國內問題高度關聯國際問題，使國家行使主權權能受到限制。全球化使不同價值尺度和行為規則發生碰撞和融合，也使許多國內問題不斷受到國際社會的關注。首先，國內問題一旦產生國際效應，國家就需要在處理問題時兼顧國內影響和國際評價；其次，國內問題產生的國際效應，可能涉及多個國家參與、合作或需要調動多個國家資源，如氣候問題或恐怖事件；國內問題的跨國外溢，不僅增加了問題解決的成本和難度，而且也超出了國家獨立行使主權的范圍，因而，一個國內問題如若處理不當，不僅會影響有關國際因素的利益，而且可能對國家間關系造成損害。

再次，國際責任和國家責任的矛盾，使國家統籌國際和國內的能力受到挑戰。全球化使國家合作競爭的程度加深，其中最直接的體現就是通過雙邊、區域、多邊條約確立國家之間的權利和義務，國家必須調動一部分國內資源用于承擔國際義務、維護國家形象、提升國家在國際社會中的地位等，因而也會改變國內利益分配格局；在國際法上的國家責任是國家的國際不法行為所引起的法律后果。一方面國家作為一個整體概念承擔著國際責任，另一方面國內企業和非政府組織的跨國行為或活動所產生的國際后果和效應，國家又必須為其提供最終保障，因而國家就面臨著維護國內利益與承擔國際責任的矛盾。

第四，國際因素對國家決策的影響，使國家認同面臨挑戰。全球化使一國政府在對外決策或國際談判中，首先會充分考慮國內利益訴求，但是也受到國際環境、國際輿論、以及其他國家或國際組織在該問題上的態度影響，以往國家在社會關系中起著引導社會價值、塑造社會文化的主導角色，但是國際因素對國家決策的影響作用，從一定程度上限制了國家對國內社會關系的主導地位。

要解決全球化帶來的這些問題，提高國家治理的現代化水平，就需要統籌國內和國際兩個方面的因素，一方面，發揮國家的主導作用，協調和整合國內資源，加強國內社會關系中不同群體之間的合作，另一方面發揮國家在國際關系中的主體地位，構建與世界的和諧關系，通過參與和制定國際規則，承擔國際責任和義務。

二、全球化背景下國家治理中的國際法的作用

全球化對國家治理提出了新的要求。全球化帶來的問題的共同特征具有跨國性質，而對這些問題的控制和解決已經超出單個國家的能力，需要國家與國家、與國際組織等一起共同應對，因而需要一套具有約束力的規則引導國際社會中國家治理的方式和作用，而國際法具有這樣的功能。

第一，國際法能夠引導國家治理朝著規則化和秩序化方向發展。國際法體系包括現實已達成的各種原則、規則和制度以及由此形成的機制或框架，“如各種國際公約的談判與締結平臺，以及為修改、完善和發展這些原則、規則和制度的導向機制或框架?！盵3]國際法能夠引導國家治理從以往注重“制度化”轉向“法律化”，這種轉變能夠使國家治理有義務服從法律，這種服從的最終目的是要國家不管愿意與否，都應該在國際法框架下承擔國際責任和解決問題。在國際體系中，國際法不僅確認并保護現狀，而且建立并維持秩序、樹立預期并導向該預期，國際法避免了使法律成為中心權力機構（國家）的執行工具，也在治理中增加了更多的話語主體。

第二，國際法能夠為國家治理提供國際互動聯系的框架。全球化背景下國家面臨著國內問題國際化、國際因素影響擴大化諸多問題，因而就要求國家治理通過國際互動聯系，調動國際和國內資源來解決。國際法能夠為國家治理提供跨國互動聯系平臺和框架，并且塑造這種互動聯系所追求的價值和目標，國際法所追求的公平和公正也因而成為全球化背景下國家治理的應有之義，同時也向各個國家展示哪些問題應該如何解決，哪些價值值得提倡，哪些行為必須遵從國際規則，國家治理可以根據這種框架或思路調整國家內部利益和解決國內問題的國際化。

第三，國際法所追求的理想價值也是全球化背景下國家治理的內在要求，能夠為國家治理提供思路。“法律在國際法上的自然延伸就是國際法治，而國家治理法治化也是國際法治的重要部分。”[4]國際法治所追求的“善治”包括：在立法上，注重專業和民主相結合的方式以及非政府組織的廣泛參與，不僅能夠實現法治科學化，而且能夠緩解不同參與主體矛盾，法律規范的至上性能夠給予不同法律主體平等的參與和權利；在法律執行和責任上，所有的法律關系主體都應該遵守法律規范，積極運用法律方式解決問題和國際爭端，“經過法律確立的歸責原則與方法被嚴格遵守，違法者的法律責任得以追究。”[5]首先，國際法追求“善治”，重視多元主體的觀念能夠改變以往國家治理認為國家全能的思維慣式，國家仍然是國家治理的首要主體，但是國家治理的現代化不僅僅是政府現代化，而且應該包括社會各方面的現代化，應該關注國家、政府及社會相互之間的作用，體現國家治理的民主性，通過國際規則整合國際因素，也能夠使國家主權權能在允許的范圍內解決國內問題的國際化；其次，國家面對跨國問題時，國家行使主權的范圍是有限的，要想妥善處理好這些問題，就必須注重問題涉及的國家、非政府組織之間的關系，國家作為國際關系中最重要的主體，就必須通過國際社會這個平臺，遵循國際通行規則，而善治所提倡的通過法律方式解決國際爭端，各個國際主體都必須遵循法律規范的價值觀念與全球化背景下國家治理的內在邏輯相符合。

三、全球化背景下的國家治理與國際法的內在邏輯

第一，全球化背景下的國家治理需要國際法。國家治理的法治化是國際法的重要內容。國際法既包括國際法在國際層面的制訂、遵守、解釋和適用，也包括國際法在國家層面的遵守、解釋和適用，因此國家治理的法治化不僅是中國依法治國的重要舉措，也是中國踐行國際法（條約、規則等）的重要內容，更是關系到中國承擔國際責任，履行國際義務和維護國際關系的重要問題。

第二，國際法的目標與全球化背景下的國家治理的目標一致。

首先，國際法提倡的民主是國家治理追求的目標之一。2002年《聯合國千年宣言》中的內容就充分體現了國際法民主的價值取向，[6]這種民主體現為參與主體的廣泛性、決策程序和內容的科學性、更加透明的知情權和立法程序等，這些正是國家治理在全球化背景下的內在要求：“構建程序合理、環節完整的協商民主體系，拓寬國家政權機關、政協組織、黨派團體、基層組織、社會組織的協商渠道?！盵7]在立法上要改變公民參與立法不夠、社會組織作用不強的現狀，推進立法工作民主化，在立法過程中征求各方面的意見，鼓勵社會組織參與立法，通過立法培育社會關系。

其次，國際法提倡通過法治途徑實現發展、合作與共贏，是全球化背景下中國外交和海外利益維護的重要路徑。國際法治本質上是由充當普遍規則的國際法作為判斷國際事務是非的標準，從而實現國際社會的合作共贏?！巴ㄟ^廣泛和持續的努力創造共同的未來，才能使全球化充分做到兼容并蓄，公平合理?！盵8]國際法的制定、解釋和適用，都要有利于這些目標。而全球化要求國家治理應該發揮國家參與國際事務，提升統籌國際和國內事務的能力；中國與世界互動的深入，使中國的國家利益外溢至海外，海外利益和國際利益平衡都需要通過國際法規來完成，用國際法來指導和厘定外交關系，應是國家治理在全球化背景中的發展方向之一。就是要“用統一適用的規則來明是非、促和平、謀發展?！盵9]

再次，國際法追求平等公平，也是全球化背景下國家治理的內在需要。國際法提倡通過國際法規制國際關系，實現國際關系的公平性。平等互利、和平解決國際爭端、[10]共同承擔國際責任、[11]主權平等[12]等國際法原則都體現出國際法追求平等公平的價值。中國的國家治理在對外交往中的和平共處五項基本原則、建立新型大國關系，其宗旨就在于相互平等，維護國際法治，并且以不干涉他國內政以及以事實為準繩的國際法為國家行為依據。

四、全球化背景下國家治理的國際法路徑

全球化對國家治理的挑戰，“凸顯了國家在公共問題解決中的不可缺性，國家在全球交往中的整體性也更加突出?！盵13]各個國家也主動或被迫地參與到國際體系中，并將國際關系因素納入國家治理考慮的范圍之內。對內，國家治理需要面對國內社會關系的異質性，根據國際因素對國內社會關系進行相應協調；對外，國家權力受到國際因素的挑戰，國際因素在國家合法性構建中的影響更加明顯，這就迫使國家更加注重利用國際規則對其國際資源進行整合。因而在全球化背景下的國家治理不能忽視國際法的作用，應該充分利用國際法增強國家治理的法治化程度。

一是參與國際法的制定。首先，在規則制定中應充分利用有利的國際資源與其他國家展開對話和溝通，區分不同的談判對象，了解各方的共同利益和不同利益訴求，通過不同的談判策略和方案,既要堅持自身原則維護本國應有利益，也要維護國際社會的共同利益。其次，加強本國法律制度與國際規則的融合。加強國際法的研究與中國外交實踐的聯系，在對外實踐中如對外投資、跨境服務、人口流動等領域適時在談判文本中融入中國的法律制度和利益訴求。如正在進行的中美雙邊投資協定談判過程中，中國就可以通過自己的法律文本反映自身利益訴求。再次，提升中國對國際法的理論貢獻，增強中國在國際法治領域的影響力。在當前全球化背景下，盡管中國也積極地參與著國際事務，但在國際法治價值、國際理念、國際規則的創設和引導方面仍落后于其在國際社會中的地位。全球化背景下的國家治理應該注重提高中國在國際立法中的參與和貢獻，注重提升中國在國際立法中的影響力，在國際立法中反映中國的利益訴求，通過參與國際立法的方式和堅持國際社會合作共贏的思維，引領處理國際關系的規則、理念和秩序。

二是對國際法的踐行。約定必守是國際習慣法的基本原則之一，國際條約法中也重申了這一原則，聯合國憲章序言中也明確要求，“締約國應該尊重由條約和其他國際淵源引起的義務，因此各個國家有遵守和執行國際法的義務，但是國際法的遵守和執行必須依賴于各個國家的國內法體”[14]。各個國家的法律制定和執行也不能與國際法相違背，從國際法實踐來看，國內法的一些概念常常為國際法所采納，如國際法上有關領土、條約等原則在不同程度上來源于羅馬法；主要的國內法也可為國際法院或法庭所適用；在國際爭端的解決中，國際法庭有時為了解爭端的法律背景，首先會對相關國家的國內法進行研究，并在其國內法中尋找爭端解決中可以引證的內容和原則。因此，全球化背景下的國家治理需要將國內法治與國際法治聯系在一起，“加強國內法與國際法的協調，建立定期評估修改機制,從而促進國際法在國內行政機構的有效實施?！盵15]其次，運用國際規則解決國際爭端和維護海外利益、協調國際關系。我國是諸多國際條約的締結國，因而可以通過這些條約為國家對外行為提供法律依據和保障。近幾年美國常常以國際規則和國家安全審查為由，限制我國的海外利益拓展，而通過國際法途徑維護國家利益也是對國際法踐行的重要方式。如，和平解決國際爭端的海牙公約、多方爭端仲裁規則適用指南、聯合國憲章、國際法院規約等都為國家解決爭端、協調各國國家利益提供了依據；對國際法的踐行，也是國家展開對外行為、解決國際事務能力的重要體現。

三是對國際法的理論研究和人才培養。全球化背景下的國家治理需要國際法作為國家利用國際資源的觸角，在這個過程中，國家能否準確和專業地制定和踐行國際法，需要建立在對國際法準確和深入的認識上，以及培養專業的國際法人才?！疤岣邍H法人才在行政、外交實務部門中的比重和作用，”[16]在政府部門、企業與教學科研機構之間構建暢通有序的渠道，推動形成國內與國際、官方與民間、企業與教學科研機構的良性人才培養的互動模式。

四是順應國際社會重視司法方式解決國際爭端的趨勢，適度調整國家立場和策略。中國慣用外交形式解決國際爭端，但是外交形式過于靈活，對國家之間的利益和關系的約束性較差，而國際法具有強行法性質，具有國際社會全體接受、公認不許損抑、不得隨意更改的特性，因而對于解決國際爭端具有較強的約束和規范作用。我國以往解決國際爭端慣用協商談判等外交形式，對通過國際仲裁解決國際爭端一直持審慎態度，而伴隨著全球化的趨勢，尤其是中國加入WTO以后，也逐漸在區域和雙邊投資條約中加入了接受國際仲裁的內容，但是在實踐中這些內容常常流于形式，中國應該適當地調整在適用國際司法的立場，用國際法作為衡量和評判國際爭端的標準和維護國家利益的保障。

五是在國內層面上建立和加強與國際法相適應的保障機制。與其他國家相比，尤其是在對外貿易關系中，國內法制建設與國際法的銜接還遠遠不夠。例如，美國為維護其海外利益，國內制定了專門的《外國援助法》[17]、《經濟合作法》[18]等法律，旨在為其公民或公司在對外投資中免受征收、戰爭、國內動亂等風險提供專門的法律保障，以銜接國內和國際法的要求，其次，在諸多國際條約中如《多邊投資機構擔保公約》[19]、《各國經濟權利和義務憲章》[20]等都有對外貿易和投資利益的法律保障和風險承擔，中國也是這些國際條約的成員國，卻極少利用其中規定和制度維護海外利益。在國內層面上，一方面，中國可以建立完善國內立法，對已經不合時宜的法律適度修訂，加強國際法涉及但國內法還較為欠缺領域的立法建設；另一方面建立和完善政府與社會組織等的溝通協作機制，尤其是發揮國際性社會組織在傳播國內法律理念和規則，參與國家與全球治理事務，搭建國內和國際社會橋梁中的作用，使非政府間社會組織“與主權國家和政府間國際組織一道成為了全球治理體系的重要角色”[21]。全球化背景下中國的國家治理，應該充分發揮中國在國際法治中的作用和影響，通過社會組織對國內法律體系的國際宣傳，在國際事務中的協調優勢，以及其在國家公共外交中、跨境環境治理等領域的作用，支持和引導社會組織等積極參與國內相關立法和國際事務管理，與主權國家一道成為國際法治的建設性合作者。

五、結語

全球化背景下國家治理中國家的主體地位不能動搖。全球化對國家治理的挑戰是多方面的，尤其是對國家主權權能的內容和范圍提出了新的要求，國家對國際事務的處理能力與對國內社會關系的協調能力同樣重要，甚至國家對國際事務的處理決定著國內問題和社會關系的變化和發展，但是在國家治理中，主權國家仍然發揮著社會組織和個人無法比擬的作用，仍然是全球治理中最重要的主體和國際規則與國際談判的主導，任何國際規則的制定和實施都必須經過主權國家的同意；此外，國際組織的重大決策也需要通過作為成員國的主權國家的一致商議和同意，可以說，主權國家是國際組織作用和權力的主要來源，“國際組織如何發揮作用，發揮何種程度的作用，在哪些領域發揮作用，都是由作為成員國的主權國家所決定的。”[22]因而，全球化背景下國家治理中國家的主體地位不能動搖。

增強國家治理的多元開放是全球化對國家治理提出的內在需求。首先，全球化背景下國家治理的對外開放性。全球化直接導致了國內社會與國際社會的互動關系，但是這種互動關系是國家治理必須所處的基本環境，也導致了國內和國際問題的相互關聯和作用。因此，國家治理既要為應對這些問題協調國內資源，又要為解決這些問題動員國際資源，需要承擔國際和國內兩個層次的責任。其次，國家治理在動員國際資源時必須在國際規則的框架下進行，才能夠既符合國際社會的價值和標準，又能夠為國內資源和國際資源的接軌提供保障和創造平臺。其次，全球化背景下國家治理的多元性。國家治理可以是多中心的，應對全球化的挑戰，政府在治理結構中仍居于重要地位，但不是唯一的，國際和國內社會同樣發揮著重要作用，國際社會和國內社會的不同領域、不同層次都能夠不同程度地為國家治理提供環境、資源和機制。

全球化背景下的國家治理應該具有法治性。國內問題國際化需要綜合利用國內和國際資源來解決，而國家的一切對外行為不僅要遵循國家的對外政策，也要符合國際規則的要求。因此國家治理的法治化不僅需要更多地引進、吸收和借鑒，或者學習國際社會的規范和制度,服務于本國的法治建設，而且應該在參與國際合作與競爭時,國內立法上也需要與國際規則相一致，實現與國際法的接軌。

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[6]參見《聯合國千年宣言》第25條內容：“做出集體努力，以促進更具包容性的政治進程，讓我們所有國家的全體公民都能夠真正參與。確保新聞媒體有發揮其重要作用的自由，也確保公眾有獲取信息的權利?！?/p>

[7]參見十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。

[8]參見《聯合國千年宣言》第5條。

[9]習近平在2014年6月28日和平共處五項基本原則發表60周年紀念大會上的講話[EB/OL].http://politics.people.Com.cn/n/2014/ 0628/c1024-2521html，2014-06-28.

[10]參見《國際法原則宣言》中“一國應以和平方式解決其與他國國際爭端，避免威脅國際和平、安全和正義”，“國際爭端應根據國家主權平等之基礎并依照自由選擇方法之原則解決之……”

[11]參見《國際法原則宣言》中“每國均有責任一秉誠意履行其在依公認國際法原則與規則系屬有效之國際協定下所負之義務?！?/p>

[12]參見《國際法原則宣言》中內容：“各國一律享有主權平等。各國不問經濟、社會、政治或其他性質有何不同，均有平等權利與責任，并為國際社會之平等會員國。主權平等尤其包括下列要素：（a）各國法律地位平等；（b）每一國均享有充分主權之固有權利；（c）每一國均有義務尊重其他國家之人格；（d）國家之領土完整及政治獨立不得侵犯；（e）《國際法原則宣言》每一國均有權利自由選擇并發展其政治、社會、經濟及文化制度；（f）每一國均有責任充分并一秉誠意履行其國際義務，并與其他國家和平相處。”

[13]楊雪冬.全球化進程中的中國國家治理[J].理論研究，2014，(6).

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[15]王子妍、羅超、李何佳.國際法治的革新者——中國的角色轉換與策略[J].五大國際法評論，2012，(14):1.

[16]王子妍、羅超、李何佳.國際法治的革新者——中國的角色轉換與策略[J].五大國際法評論，2012，(14):1.

[17]美國的《外國援助法》（Foreign Assistance Act），1961年通過，并且同年設置國際發展署，專職監督并執行美國海外援助和私人投資。

[18]美國的《經濟合作法》于1948年3月31日通過，是美國政府專門提供貨幣兌換的擔保法律。

[19]《多邊投資擔保機構公約》（Convention Establishing the Multilateral Investment Guarantee Agency，簡稱MIGA），1985年10月11日通過，1988年4月12日生效，中國是MIGA的創始成員國，依據該公約設立了多邊投資擔保機構，是世界銀行集團的成員和國際組織。該公約旨在鼓勵成員國之間，尤其是向發展中國家成員國融通生產性投資，并致力于促進東道國和外國投資者間的相互了解和信任，為發達國家在向發展中國家的海外私人投資提供擔保，以加強國際合作。

[20]如《多邊投資機構擔保公約》中第2條（a）款中規定“一會員國從其他會員國得到投資時，對投資的非商業性風險予以擔保，包括再保和分保”；第11條（a）款中關于承保險別的規定“本機構在不違反（b）和（c）款規定的前提下，可為合格的投資就因以下一種或幾種風險而產生的損失做擔?！??！秶医洕鷻嗬土x務憲章》（1974年12月12日通過）中第24條中規定“所有國家有義務在其相互間的經濟關系中考慮到其他國家的利益，特別是所有國家應避免損害發展中國家的利益”；第2條（c）款中規定“將外國財產的所有權收歸國有、征收或轉移，在征收國有、征收或轉移時，應由采取此種措施的國家給予適當補償……”。

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[22]朱景文.全球化是去國家化嗎——兼論全球治理中的國際組織、非政府組織和國家[J].法制與社會發展，2010，(6).

（責任編輯矯海霞）

The International Law Path of National Governance in the Context of Globalization

Song Ruichen

Abstract:The deepening globalization is an important background and impetus of national governance.Globalization puts forward new challenges to the national governance.The domestic and international issues are intertwined, national governancenot only needs attaches importance to the domestic law and international rules, but also should maximize and take advantage of the role of international law in the national governance, so that can provide an basis and security for countries participating in global governance.

Keywords:Globalization; National Governance; International Law

作者簡介：宋瑞琛女（1985-）國家行政學院科研工作站博士后

收稿日期：2015-12-2

中圖分類號：D035

文獻標識碼：A

文章編號：1009-3176（2016）02-093-（7）