國家主導的社會治理：當代中國社會治理的發展模式*

關　爽　郁建興

（1.清華大學，北京100084；民政部政策研究中心，北京100721；2.浙江大學，杭州310058）

?

國家主導的社會治理：當代中國社會治理的發展模式*

關爽1郁建興2

（1.清華大學，北京100084；民政部政策研究中心，北京100721；2.浙江大學，杭州310058）

摘要：創新社會治理，推動社會建設，促進社會轉型，實現社會發展和良性運轉，構成當代中國社會建設的主要內容。通過分析和評估社會治理發展的政策脈絡和演變邏輯，以及國家和各級地方政府的治理改革與創新，可以看到，“國家主導的社會治理”是當代中國社會治理發展的階段性特征。這一發展模式的形成，主要依賴于國家角色的轉變與主動變革。當前，社會治理的發展已顯現出制度化、法治化的趨勢，但并沒有真正成型。國家主導的社會治理，不應被簡單地理解為“緩兵之計”或“權宜之計”，而是兼具制度化與策略性。未來中國社會治理是一個動態的發展過程，關鍵在于國家與社會的共同轉變，從而積累社會治理的積極因素，推動社會治理的有序發展與良性運行。

關鍵詞：國家主導的社會治理；社會治理；發展模式；治理創新；法治

郁建興男（1967-）浙江大學公共管理學院院長教育部長江學者特聘教授

創新社會治理，推動社會建設，促進社會轉型，實現社會發展和良性運轉，構成當代中國社會建設的主要內容?？疾?002年以來黨的歷次代表大會和中央全會，黨和政府不斷更新執政和發展思路，從理念、價值、內涵、制度建設與政策設計層面，不同領域、不同層面、不同程度地推進社會治理和社會建設。這構成了我們思考當代中國社會治理問題重要的政策背景，表明黨和政府已經開始從深層次上重視轉型期社會治理與社會建設的組織與制度環境問題，并積極尋求解決社會治理問題的現實路徑。當代中國正處于從社會管控到社會治理的發展階段，這種發展的階段性表明社會治理發展的動態性、過程性與復雜性并存。[1]基于這一判斷，本文旨在刻畫當代中國社會治理的整體圖景，致力于對當代中國社會治理的變遷進行總體描述和概括性分析；同時，探討當代中國社會治理發展模式的特點。通過系統梳理社會治理的歷史發展、政策演變與體制機制創新，本文提出“國家主導的社會治理”，以此概括和描述當代中國社會治理的發展模式與階段性特征。

一、當代中國社會治理發展模式的討論

改革開放以來，中國經濟的快速發展和社會變遷引發了國內外學術界對中國治理模式的熱議，并從善治（good governance）角度評估中國治理績效。在描述、概括與解釋中國治理模式變化的研究中，由于關注點不同，已有研究提出了不同的觀點。比如王紹光發現，隨著公有制逐步退卻，國家計劃讓位于市場力量，但與此同時，政府依然以制定標準、審查、監督和采取強制措施等“監管”方式積極介入國家的各種經濟和社會事務；政府的控制模式并沒有消失，而是發生了改變，變成了一個新型的監管型政府。[2]與此觀點不同的是，社會治理集中體現了國家與社會關系的變遷，有一些學者開始研究合作治理（corporate governance）、善治（good governance）等概念[3]，用以描述當代中國國家（政府）與社會的合作關系，而這種合作關系有助于社會治理目標的實現。有學者認為“以社會和公民為本位，以公共服務為根本目標”、“市場化、社會化，與非政府公共機構甚至私人部門合作”為“公共服務型政府”的行為模式和政策手段[4]。還有學者系統考察了中國改革30年整體治理方式的變化：中國以治理為中心的改革，體現在從革命到改革、從革命黨到執政黨、從政治協商到協商政治、從政治國家到公民社會、從政府統治到社會自治、從政府管制到公共服務、從集權到分權、從基層民主到高層民主、從階級斗爭到利益協調、從傳統決策到現代決策、從懲治腐敗官員到監督公共權力等十二個方面。[5]總體而言，中國治理改革的目標是：民主、法治、公平、責任、透明、廉潔、高效、和諧。[6]由于中國兼具發展中國家和轉軌國家的特征，同時具有廣袤的國土和顯著的地方差異，因此呈現出“治理的中國品格”，即國家主導的選擇性品格和漸進演化的適應性品格[7]。

作為一種學術反映，國內外相關理論探討為本項研究工作提供了豐富的理論背景。遺憾的是，當我們求解“如何認識與解釋當代中國社會治理領域的復雜性”這一議題時，已有研究成果顯得并不充分。

第一，學者們盡管都從不同的側面描述和探討了當代中國社會治理的現實，但現有研究都無法全面展示中國社會治理領域的發展狀況與復雜圖像?？焖俎D型的中國社會的一個鮮明特點是兩重性和復雜性，即社會優化與社會弊病并生、社會進步與社會代價共存、社會協調與社會失衡同在、充滿希望與飽含痛苦相伴[8]。這勢必會給中國的社會治理帶來極大挑戰與治理難度，也就決定了社會治理實踐的復雜性、創新經驗的豐富性與面臨的現實挑戰性。從社會治理實踐來講，各個政府部門和各級地方政府多有“各取所需”式的推行。從學術研究角度來說，已有研究都難以完全捕捉、概括和描述當前中國社會治理領域豐富的實踐探索，也難以涵蓋地方政府社會治理實踐的多樣化、復雜性與發展的不平衡性。

第二，已有研究傾向于探討國家與社會在社會治理某一具體領域的權力博弈，進而評估社會治理的發展方向與模式。然而，相關研究通過將國家與社會的互動行為解釋為策略性互動，進而得出社會治理是國家維護政權合法性與社會穩定的“權宜之計”，這一方面忽視了近年來國家試圖將化解社會沖突與推動社會發展納入制度化框架的努力；另一方面，低估了國家與社會的互動對社會治理進步帶來的深刻影響。國家與社會互動關系中的合作治理取向意識到二者確實存在著合作基礎，但這種合作基礎過于實用化。更重要的是，現有研究較多定位于研究社會治理對中國未來民主化進程的影響，而忽視了其對中國社會發展影響的關注。

二、國家主導的社會治理：解釋當代中國社會治理的發展模式

從歷史演變與政策發展角度，梳理社會治理作為國家一項重要政策的發展脈絡，目的在于分析社會治理的政策話語特點與演變的歷史脈絡。

（一）社會治理的政策脈絡：從策略性運用到納入國家治理體系

1993年十四屆三中全會通過的《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，最早提及“社會管理”一詞，并將其作為政府的一項管理職能。由于在這一時期，推動經濟發展成為國家建設的首要目標，因此政府社會管理職能的目的在于維護社會穩定。

“社會管理”真正成為黨和國家重要文件中的高頻詞，是在黨的十六大之后。這時，國家強調通過創新社會管理，發展社會政策，協調不同利益群體間關系，并凝聚、吸納多元社會力量參與治理的方式來維持社會秩序，提供社會保障，激發社會活力。比如2011年全國人大通過的“十二五”規劃綱要系統提出了“改善民生，建立健全基本公共服務體系”和“標本兼治，加強和創新社會管理”的社會建設目標；十八大報告較為系統地提出了中國特色社會主義社會管理體系的基本框架，并強調以法治來保障社會治理主體間權責關系。此后，2013年十二屆全國人大一次會議通過的國務院機構改革和職能轉變方案，表明黨和政府開始重視社會建設的體制機制與組織結構支撐問題。特別是，十八屆三中全會提出“國家治理體系與治理能力現代化”目標，并在此目標下首提“社會治理”，強調創新社會治理體制。進而，十八屆四中全會研究了全面推進依法治國若干重大問題，力圖為全面深化改革提供可靠的法治保障，其中對“依法治國”的系統論述，不僅呼應了十八屆三中全會提出的建設法治國家、法治政府和法治社會的新目標，更推動了國家治理方式的轉型和升級，為完善社會治理的法治框架奠定基礎。2015年《政府工作報告》進一步闡述“加強和創新社會治理”的努力方向，包括繼續深化社會組織管理制度改革，鼓勵社會力量參與公共服務等重要內容。進一步地，十八屆五中全會明確提出，加強和創新社會治理，推進社會治理精細化，構建全民共建共享的社會治理格局。這可以看作是國家推動社會治理的發展將從宏觀的制度安排、體制改革轉向微觀的、具有操作性的機制建設。

可以看到，改革開放后，經濟發展主義盛行，市場轉型與經濟發展帶來的社會不穩定、不公平的現象日益突出。為此，針對市場轉型帶來的社會問題和社會沖突，國家必須回應這一挑戰。因此，社會穩定和經濟發展成為國家和各級政府的首要目標。這也就能夠理解國家最初提出社會管理，其基本功能在于維持社會秩序，為經濟發展提供一個良好的國內環境，由此體現了國家對“社會管理”一詞的策略性運用。但是，從計劃經濟向市場經濟的轉型從根本上改變了中國社會的結構。進而，隨著市場化和民營化的深入，范圍更廣闊的社會經濟方案，如減少貧困、消除地區不平等、提供福利等會大大增加社會基層對資源和信息的要求[8]。況且，社會力量的成長已經凸顯出其在協助政府履行社會職能方面的優越性。這些變化對國家提出了更高的要求，不僅要通過自上而下的國家建設，重塑國家治理的合法性與有效性，更要關注社會公平和社會建設，提高民生福祉，重建社會秩序，并為社會創造發展空間，以建立合法性的新基礎。由此，國家不僅在政策文本首次以“社會治理”替代“社會管理”，更將推動社會治理的執政目標納入國家治理體系的完善。

（二）中央政府和各級地方政府的治理改革與創新

通過梳理社會治理的政策脈絡可以看到，新的政策導向表明社會治理成為國家發展與國家治理的戰略性目標。國家自身有了自上而下推動社會治理的要求，由此社會治理成為中國新的政治話語。進一步地，通過梳理和評估近些年國家主要的治理改革與地方政府社會治理創新行為，可以看出當代中國社會治理的發展路徑。

1.通過行政審批制度改革、轉變政府職能和機構改革，重新設定權力邊界

2004年以來，中國行政改革聚焦于行政體系的法治化、規則化和標準化。然而，由于政府的行政范圍過大，職能范圍過寬，科層化的技術治理改革只觸及了行政體制中的工具方面，并未從根本上改變行政權力運行的布局和機制，[9]從而也就無法實現提升行政效率、推動政府職能轉變以及社會管理職能履行的改革目標。在涉及政府諸多行政體制改革的清單中，行政審批制度可謂是關鍵一環。作為國家治理與政府管理的重要方式，行政審批制度改革是政府轉變職能和機構改革的基礎。行政審批制度改革涉及簡政放權，通過科學減少行政審批事項，簡化行政審批程序，規范政府權力運作，并在此過程中協調和處理政府與市場、社會等多重關系。

這種“政府之手”無處不在的管理方式，經歷了從取消到調整過多、過濫的行政審批事項，向推進行政審批制度的法制化建設深化，再向界定政府——市場——社會的三方權力邊界、推進政府權力清單建設的逐步深化等階段。[10]并且，從地方政府層面來看，行政審批改革項目日益多樣化；地方政府也會在中央政府正式啟動改革之前，率先突破制度阻礙，自發進行改革嘗試，比如海南省?？谑行姓徟母锏摹叭啤?，廣東省深圳市、浙江省寧波和金華等地陸續建設的行政服務中心[11]。

在此基礎上，職能轉變是歷次國務院機構設置變革的核心和亮點，其改革呈現出明顯的兩段論特色：第一階段的重點是政府經濟管理職能的轉變；第二階段的重點是加強和改善宏觀調控，更加注重社會管理和公共服務職能。[12]由此帶來的直接影響便是通過行政審批等行政體制改革，國家不僅重新設定了自身權力行使的邊界，進一步創造、規范有利于社會發展的制度空間，更通過政府職能轉變，讓社會力量承接一部分社會職能的治理方式，為其提供行動和發展的可能性。

2.逐步推進社會組織管理制度改革，為社會力量釋放行動空間

此前，導致社會組織管理體制飽受詬病的當屬“雙重管理體制”。這種基于政治穩定與行政管控考量的管理制度，不僅在登記、監管等方面存在很大不足，而且極大地限制了社會組織的活動范圍、行動空間與作用發揮，比如這種管理體制帶來的過濃的行政色彩，使得在全面深化市場化改革、政府簡政放權的背景下，行業協會商會驟然承接政府“交還”的職能，往往并不具有相應的治理結構和組織能力[13]。

近年來，各級地方政府在社會組織的登記管理制度、發展環境和監管方面做了很多有意義的探索，比如廣東省社會建設一直走在全國前列，其超前性在于，社會建設要在省一級層面，協調各個部門，對社會組織進行全面培育和扶持、落實優惠政策，而不再局限于民政系統內部。[14]并且，中國政府在對社會組織的吸納能力、對社會組織管理重點的分化、對社會組織管理制度化水平、對社會組織管理手段多元化等幾方面的監管水平有了明顯提升。[15]針對社會組織在實際管理和功能發揮方面面臨的困境，中央政府不僅吸取了地方層面的改革經驗，更要求主動變革，隨即而來的便是政策的出臺、規章條例的修訂工作，以及社會組織雙重管理向直接登記轉變：比如2012年黨的十八大提出加快形成“政社分開、權責明確、依法自治”的現代社會組織體制；2013年十二屆全國人大一次會議更提出在2017年前形成這一現代社會組織體制的時間安排；十八大之后，社會組織管理體制有了重大突破，即由原來的政府主管部門和民政登記部門的雙重管理向直接登記轉變。并且民政部正在修訂《社會團體管理條例》、《基金會管理條例》和《民辦非企業單位管理條例》，將進一步消除社會組織直接統一登記的法律障礙。特別是黨的十八屆四中首次明確提出了“加強社會組織立法”，這對于社會組織的發展來講無疑具有里程碑意義。此外，除了社會組織發展的外部制度環境和政策環境都已經得到較大改善，我們發現，國家開始逐步支持某些類型社會組織的發展，并逐步放寬社會力量參與公共服務與社會治理的范圍。比如2014年12月18日，國務院下發《關于促進慈善事業健康發展的指導意見》，其重要意義在于這是我國慈善領域第一個以國務院名義出臺的規范性、綱領性文件，并且鼓勵興辦、大力發展各類慈善組織，以扶貧濟困類項目為重點，加大政府財政資金向社會組織購買服務力度。

總體而言，中國社會組織的發展經歷了兩個發展階段：第一階段是從改革開放之初到1992年，社會組織從無到有、從點到面、數量激增；第二階段從1993年至今，是社會組織的規范管理和新的發展時期。[16]從數量上來看，這表明隨著中國治理改革的逐步深入，以及進一步轉變職能、推動社會治理發展的改革需要，國家已經意識到社會力量在治理格局中的重要性。

3.積極發展協商民主與合作治理，增強國家吸納能力與社會參與能力

現代社會治理內在要求將公民視為治理主體。此前，社會管理制度的高度技術化以及對民眾的區隔化使得社會碎片化嚴重，導致個體組織化以及組織化地參與社會管理及社會建設的能力必然萎縮。[17]近些年，國家逐步探索國家（政府）與社會主體進行多樣性合作的可能空間，并建立或完善對于各類社會主體的支持和培育機制。比如國家對協商民主已有發展共識，例如十六大報告指出：“健全民主制度，豐富民主形式，擴大公民有序的政治參與，保證人民依法行使民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，享有廣泛的權利和自由，尊重和保障人權。”十七大報告指出：“增強決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關的法律法規和公共政策原則上要公開聽取意見”。十八大報告提出，要“健全社會主義協商民主制度。社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式。要完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展”。

此外，國家通過政治吸納，逐步增強體制的適應能力。比如國家通過協商民主的方式增強自身的吸納與調適能力，借助協商制度實現對社會利益的整合。國家政治系統的開放性也使得公民或社會組織有機會表達自身利益訴求。有研究者認為，改革開放以來，中國的基層民主，特別是各種形式的公民協商呈現出積極發展態勢，尤其是以溫嶺“民主懇談會”為代表的中國基層、地方公民協商等協商民主機制，已經構成了協商民主經驗的重要來源。[18]新近研究表明：中國會有意推動公民公開表達不滿，增強信息傳輸功能，從而有助于公共政策的調整，維護國家的穩定性。[19]并且，近年來，以中央政府和地方政府為主要推動力的社會治理格局逐步形成，通過建立共治機制的方式尋求政府與社會力量合作治理的可能性，并提供相應的制度合法性與現實路徑，比如政府購買公共服務中的社會組織參與、城市社區的參與式治理等等，逐漸成為社會治理改革與創新的新內容。這就意味著，國家在試圖探索制度創新，吸納社會力量參與治理過程，并積極培育社會主體的參與能力。

4.國家通過完善社會治理創新機制，增強調解能力，為社會釋放參與空間

由于經濟發展與社會轉型帶來的利益分化和社會矛盾，社會沖突和社會不穩定日益突出。這不僅需要國家建立和健全利益表達機制，進一步釋放參與空間，聽取民眾訴求，還需要增強自身的調解能力。因此，可以看到，國家正在努力通過完善正式的調解機制和利益調節機制，利用和開放制度化溝通渠道和制度框架，修補碎片化的矛盾沖突解決機制，疏導社會矛盾，增強自身處理社會危機的調解能力。比如有研究指出：通過工會內部的上下聯動、法律援助促成和解、勞動仲裁加強庭外調解以及法院鼓勵訴前聯調等調解機制創新與整合，2006年以來國家推動的大調解模式成為一種高度制度化和常規化的社會治理機制，顯著地提升了國家對勞動爭議的調解能力。[20]陳峰教授的研究指出：作為具有國家代理者和工人利益代表雙重身份的工會組織在對待工人維權運動方面，也已經開始有選擇地支持工人們的經濟要求。[21]除了通過各種調解機制緩和社會沖突和社會抗爭，研究發現，近些年，國家更逐步依據法律與法治的成熟來規范社會治理中的各種關系，以司法形式達到矛盾調處的目的。2014年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》，要求健全涉法涉訴信訪工作機制，努力形成依法解決涉法涉訴信訪問題的合力。這被認為是以法治方式預防和化解社會矛盾的有效方式。由此可以看到，國家正在通過矛盾調解機制、利益協調機制、正式的利益表達機制和法治治理，增強自身調解和調適能力的同時，也為社會力量釋放參與空間。

從社會管理到社會治理的話語轉變與政策演變，凸顯了社會治理從策略性運用到納入國家治理體系的轉變過程和基本特征。進一步地，通過中央和各級地方政府在社會治理領域的主要制度變革與體制機制創新行為，不僅推動國家與社會關系的積極互動，而且社會力量在參與空間、行動空間和發展空間都獲得了擴展，從而推動了社會治理的發展。由此，在中國社會治理領域，國家的角色和作用也從改革前資源壟斷的主導地位向以政策方針、制度建設引導為主的國家主導地位轉變。并且，近些年，國家在政府權力、社會組織、公民參與以及基層自治等社會治理的重要領域進行治理改革；地方政府層面也出現一批旨在提升政府治理能力、培育社會力量的創新實踐。概言之，從中央政府到地方政府，當代中國的社會治理，其主要特色在于國家通過自上而下的方式，以治理改革、制度建設與社會治理體制機制創新等方式，推動了中國社會治理的發展。并且，地方政府推動的社會治理創新也逐步形成累積效應，進一步加速了走向社會治理的進程。因此，社會治理不應該僅僅被看作是中國應對社會問題的策略和政策工具，它已不再只具有工具意義。事實上，當代中國的社會治理發展，已在諸多領域通過調動社會自身的能動力量，讓社會力量廣泛參與社會治理活動，從而實現社會治理的價值目標。因此，認識和理解社會治理，應該突破社會治理的工具意義和價值目標理念。社會治理已經從政策走向現實。由此，我們將當前中國的社會治理體系概括為“國家主導的社會治理”。

三、國家主導的社會治理的特征

“國家主導的社會治理”是對當代中國社會治理發展形態和發展階段的描述和概括，其前提在于國家在社會建設中的角色演變，構成當前中國社會建設的主要驅動力，主要體現在：國家積極、主動推動社會建設，具有自上而下構建社會治理的要求；國家角色從直接控制社會轉向制度提供者和協調者；國家適應社會發展趨勢，在制度體制內追求變革，主動做出政治和社會制度的轉型；國家在社會發展中的作用必不可少，它必須在發揮其社會治理功能的前提條件下，對社會自治提供需要的資源份額與有效的制度供給[22]。因此，國家主導，從根本上講是強調國家在制度供應和安排中的優先性地位，以及決策優勢在社會治理中具有的關鍵性作用，從而為國家與社會的良性互動以及社會力量的成長提供合法空間。這除了要依賴于國家角色的轉變，更依賴于國家提供社會治理發展所需要的宏觀制度安排，不僅能夠促成國家與社會在職能領域的有效合作，并且為培育社會力量提供相應的制度支持?！皣抑鲗А鄙鐣卫淼膬瀯菰谟谝試覚嗔橹鲗Яα客七M的現代化發展和轉型的國家，國家權力能夠創造出權威、秩序與活力的內在統一[23]。這不僅使得社會治理具有一定的預設性，有助于加速社會治理進程，更確保了社會穩定和社會秩序。這種模式的合理性在于，由于現階段社會力量參與公共事務的能力較為欠缺，社會成長所需的組織和機制建設都不健全，影響社會治理能力與治理水平的提升，因此還需要國家給予扶持和能力培育。

“國家主導的社會治理”的治理形態表現為國家能夠較好地回應社會訴求，允許并引導社會力量發揮更大作用，并且國家與社會在應對社會問題、履行公共性職能方面逐步確立起良好的合作關系。并且，政府有意引導和扶植社會組織的發展和民眾的參與，政府與社會開始形成一種良性的互動關系和格局。[24]基于此，“國家主導的社會治理”的基本特征在于國家在社會治理中發揮積極的主導性作用，這種主導性作用一方面表現為國家不再直接控制社會以維護管制的穩定性和效率，而是通過國家建設、各種各樣的政策、發展規劃與社會治理改革積極回應社會發展的要求與挑戰，并且從中央到地方都會出臺層級不同、適用范圍不等的社會治理目標與社會建設路線圖。同時，國家承認社會多元主體參與國家治理與社會建設的合法性與可能性，認可社會力量在承接政府職能、協助政府履行相關職能、滿足公眾需要方面優越性，允許社會力量通過正式的制度化渠道表達自身利益?！皣抑鲗У纳鐣卫怼睆娬{了國家主導的優先性以及社會發展日益走向良性發展與制度化的趨向性。

然而，社會治理模式并未真正成型。原因則是在“國家主導的社會治理”發展模式下，社會治理的特點在于兼具策略性與制度化，反映了國家在實現維持社會穩定與促進經濟發展的雙重目標之下，一方面要策略性應對社會的不穩定現象，對社會實施間接的控制與監管，也體現其致力于將社會沖突的解決和社會發展納入國家正式的治理體系，以推動“積極的社會治理”①的實現；另一方面社會也在國家為其劃定的制度邊界和策略空間內積極與國家進行互動，從而實現自身目標。因此，“國家主導的社會治理”并不排斥社會力量的地位及其積極行為：中國改革不僅是一個制度轉型的過程，同時也是一個創造多元社會主體和復興社會主體性的過程[25]。由此，國家與社會都是社會治理的重要主體。然而，中國社會的成長過程“實際上在改革開放和市場經濟的壓力下，國家不斷放松對社會的控制權而又以新的形式繼續保持對社會的控制的過程”[26]。這反映在即使創新實踐層出不窮的地方政府，社會組織并非完全自主，而是在政府劃定的議題范圍及特定環節中參與。[27]有些地方政府隨意轉移職能，不但沒有推動社會組織力量的壯大與能力拓展，反而擠壓社會發展空間，不利于社會組織成長。這也進一步說明政府與社會的互動缺乏有效的政策框架與法律框架的約束，難以形成法治基礎上的有效的治理體系。而且，政府與社會的合作治理關系并非預設兩者的平等關系。即使最近幾年被認為是社會治理領域重要創新的“大調解”模式，其調解的高度選擇性以及柔性疏導策略的特點，導致這種模式走向“調而不解”的困境[28]。因此，在“國家主導的社會治理”模式中，社會與國家并不處于平等地位。國家有意愿、有動力和有能力去推動一些治理創新，但同時也構建了一個由國家實施管制、進行監督的社會治理格局。

四、當代中國社會治理的未來發展：國家與社會的共同轉變

十八屆三中全會將社會治理在“推進國家治理體系與治理能力現代化”的改革目標中予以闡釋，具有重大意義。社會治理與國家治理和國家建設是相輔相成、相互交織的過程。首先，從價值目標上來講，社會治理的根本目標在于“讓社會運轉起來”，是自上而下的政府力量與自下而上的社會力量有效對接貫通、良性互動的過程，[29]需要遵循社會自身的發展規律與運行邏輯。推動社會治理的發展，需要通過社會體制改革、社會組織的培育和發展壯大，以及制度的整體設計和系統改革。這不僅對國家治理提出了新的挑戰，同時也需要國家治理的支撐，更涉及國家如何融入到社會發展的問題。其次，從現實發展來看，在社會治理納入國家整體規劃與建設的當下，必須確立這一模式不是國家或政府對社會的單向、簡單的管理和強行控制。社會治理的現實發展已經表明，社會治理不再是一種價值倡導，它在運行中已具有實際意義。社會治理創新與改革不僅呼應了國家層面對社會治理的支持，也在不同層面共同解釋了中國的社會治理與國家治理的緊密聯系。再次，在當代中國，無論是市場模式還是社會模式，其發展都是不充分的。市場和社會模式的滯后同樣會影響國家治理的良性發展。同時，在市場與社會快速發展的現實形勢下，國家模式的控制與包容能力會面臨挑戰。也即是說，國家不再推行全能主義的治理模式，但并未確立社會治理模式，但社會治理的積極因素已經構成國家治理模式轉變的制度性基礎。最后，中國的社會治理改革意味著國家與社會共同轉變，并且都在法治框架內予以實現，提升治理的有效性。創新社會治理的多種努力應建立在國家追求更為長期的有效治理模式和持續性的治理狀況改善基礎之上。社會治理不僅要不斷回應社會訴求，還需要通過釋放空間、法治框架以推動社會自身的成長與發展，并促使政府制度化地履行職能，從而跳出以社會管制維持社會穩定與合法性的效率思維，提升治理的有效性和質量。

因此，未來中國社會治理的發展是一個動態的過程，關鍵在于國家與社會的共同轉變，從而積累社會治理的積極因素，推動社會治理的有序發展與良性運行，以提升社會治理的有效性。

注釋：

①孫立平教授在《走向積極的社會管理》（《社會學研究》2011年第4期）一文中將“積極的社會管理”理解為以主動的建設和變革為手段，以改善社會的狀況、建設一個充滿幸福感的、更好的社會為目標。本部分研究借用孫立平教授的表述，并將“積極的社會管理”改為“積極的社會治理”，主要基于如下考慮：一是從根本上講，孫立平教授界定的“積極的社會管理”，是從如何實現社會治理的角度進行探討的；二是源于十八屆三中全會首次提出“社會治理”，并以“社會治理”替代“社會管理”；三是更加凸顯出國家與社會在某些職能領域中良好的合作關系。

參考文獻：

[1]郁建興、關爽.從社會管控到社會治理——當代中國國家與社會關系的新進展[J].探索與爭鳴，2014，（12）.

[2]王紹光.煤礦安全生產監管:中國治理模式的轉變[J].比較，2004，（13）.

[3] He, Q. A Volcanic "Stability". Journal of democracy, 2003, 14(1), 66-72.

[4]燕繼榮.變化中的中國政府治理[J].經濟社會體制比較，2011，（6）；劉厚金.我國政府轉型中的公共服務[M].北京：中央編譯出版社，2008年，第32頁。

[5]俞可平、李侃如.中國的政治發展:中美學者的視角[M].北京：社會科學文獻出版社，2013.

[6]俞可平.中國治理變遷30年（1978-2008）[J].吉林大學社會科學學報，2008，（3）.

[7]敬乂嘉.治理的中國品格和版圖[J].復旦公共行政評論，2011，（7）.

[8]鄭在浩.改革時期中央與地方的關系——評價過去25年.載熊景明、關信基.中外名學者論21世紀初的中國[M].香港中文大學出版社，2009.

[9]渠敬東、周飛舟、應星.從總體支配到技術治理——基于中國30年改革經驗的社會學分析[J].中國社會科學，2009，（6）.

[10]唐亞林、朱春. 2001年以來中央政府行政審批制度改革的基本經驗與優化路徑[J].理論探討，2014，（5）.

[11]朱旭峰、張友浪.新時期中國行政審批制度改革:回顧、評析與建議[J].公共管理與政策評論，2014，（3）.

[12]周志忍、徐艷晴.基于變革管理視角對三十年來機構改革的審視[J].中國社會科學，2014，（7）.

[13]郁建興.全面深化改革時代行業協會商會研究的新議程[J].行政論壇，2014，（5）.

[14]朱健剛.社會建設的狂飆時代[N].南方都市報，2011-8-14.

[15]劉鵬.從分類控制走向嵌入型監管：地方政府社會組織管理政策創新[J].中國人民大學學報，2011，（5）.

[16]王名.社會組織論綱[M].北京：社會科學文獻出版社，2013.

[17]李友梅.構建社會建設的“共識”和“公共性”[N].中國社會科學報，2013-6-14.

[18]郎友興.軟實力“現代化”與“協商機制”:全能主義治理模式已無法維系[J].人民論壇，2014，（4）.

[19] Chen, J., & Xu, Y. (2014). Authoritarian Governance with Public Communication, MIT Working Paper.

[20]岳經綸、莊文嘉.國家調解能力建設:中國勞動爭議“大調解”體系的有效性與創新性[J].管理世界，2014，（8）.

[21] Chen，F. (2003). Between the State and Labor: The Conflict of Chinese Trade Unions' Dual Institutional Identity[J]. The China Quarterly, 176, 1006-1028.

[22]任劍濤.社會的興起:社會管理創新的核心問題[M].北京：新華出版社，2013年，第35頁。

[23]林尚立.有效政治與大國成長——對中國三十年政治發展的反思[J].公共行政評論，2008，（1）.

[24]林閩鋼.超越“行政有效，治理無效”的困境——兼論創新社會治理體系的突破點[J].中共浙江省委黨校學報，2014，（5）.

[25]張兆曙.城市議題與社會復合主體的聯合治理——對杭州3種城市治理實踐的組織分析[J].管理世界，2010，（2）.

[26]李景鵬.后全能主義時代的公民社會[J].中國改革，2005，（11）.

[27]楊寶.治理式吸納:社會管理創新中政社互動研究[J].經濟社會體制比較，2014，（4）.

[28]莊文嘉.“調解優先”能緩解集體性勞動爭議嗎?——基于1999-2011年省際面板數據的實證檢驗[J].社會學研究，2013，（5）.

[29]郁建興等.讓社會運轉起來：寧波市海曙區社會建設研究[M].北京:中國人民大學出版社，2012.

（責任編輯陶柏康）

State-Led Social Governance: The Pattern of Social Governance Development in Contemporary China

Guan Shuang / Yu Jianxing

Abstract:Since the beginning of the new century, social governance, social transformation and social development has become the core policy issues in China today. This article aims to discuss how to delineate and understand the recent development and complexity of social governance in contemporary China. In order to answer this, we analyze and assess policy evolution of development of social governance and the main reform and governance innovations at different levels of government. It suggests that state-led social governance is the key feature in the development of social governance in contemporary China. The formation of this model relies largely on the transformation of the role of the state and the social governance reform of the government. Although the trend of social governance development is institutionalization and legalization under this model, the development of the social governance still needs more time. It implies that the model of state-led social governance should not be simply understood as a temporary strategy. Findings reveal that the accumulation of positive factors in social governance will promote the transformation and development of social governance which largely relies on the transformation of the role of state and society, and the relationship between state and society.

Keywords:State-Led Governance; Social Governance; Developmental Pattern; Governance Innovation；Rule of Law

作者簡介：關爽女（1984-）清華大學與民政部政策研究中心（社會福利與社會進步研究所）聯合培養博士后助理研究員

收稿日期：2016-1-5

*基金項目：國家社會科學基金重大招標項目"地方政府社會管理創新的制度化研究"（13&ZD040）和中國博士后科學基金第58批面上資助項目（2015M581048）的階段性成果。

中圖分類號：D035

文獻標識碼：A

文章編號：1009-3176（2016）02-004-（9）