政府決策咨詢機構：重復建設與治理對策*

傅廣宛　張　凌

（1.中國政法大學，北京102249；2.華中師范大學，武漢430079）

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政府決策咨詢機構：重復建設與治理對策*

傅廣宛1張凌2

（1.中國政法大學，北京102249；2.華中師范大學，武漢430079）

摘要：在黨中央和各級政府的高度重視下，我國政府決策咨詢機制已取得了初步成效，形成了以官方半官方咨詢機構為主，民辦咨詢機構為輔的咨詢系統。它們在政府應對公共事務問題進行決策時體現日益重要的作用。然而，我國政府決策咨詢機構也呈現出急速發展與隱憂重重兩相交織的狀態，特別是重復建設、資源浪費的現象逐漸成為制約決策咨詢健康發展的瓶頸之一。我國應積極推動政府決策咨詢的市場化；加強對跨學科研究方法的重視；完善決策咨詢評估機制和績效評估機制，從而更好地為黨和政府提供決策咨詢服務。

關鍵詞：政府決策；咨詢機構；重復建設

*本文系國家社會科學基金重大項目“建設有中國特色的政府決策咨詢機構研究”（項目編號：10zd&041）的階段性成果。

張凌男（1987-）華中師范大學公共管理學院博士研究生

我國政府決策咨詢機構的建設已取得了初步成效。根據最新《全球智庫調查報告》，我國政府決策咨詢機構的數量已經達到全球第二，并且它們在政府應對公共事務問題實施決策時發揮著十分重要的作用。然而，目前，我國政府決策咨詢機構呈現出急速發展與隱憂重重兩相交織的狀態，重復建設、資源浪費的現象逐漸成為制約決策咨詢健康發展的瓶頸之一。

一、政府決策咨詢機構重復建設現狀

目前，我國政府決策咨詢機構從數量來說主體是以官方或半官方咨詢機構，民辦咨詢機構作為補充。官方咨詢機構主要是指體制內的，隸屬于各級黨政權力機關的各種研究機構，比如國務院發展研究中心、中央政策研究室；半官方咨詢機構主要是指隸屬于高校或各種學會、協會單位的咨詢機構，比如中國社會科學院等；民辦咨詢機構，主要是從事決策研究的一些民辦企業，具有較大的獨立性，比如上海法律與經濟研究所、北京中國與世界研究所等。這些政府決策咨詢機構網羅了一批工業、農業、科技等各個領域優秀的專家學者。長期以來，它們在國家內政外交、軍事戰略、環境治理、城市管理等方面的政策制定方面，發揮著不同程度的作用。但是，當前我國各類政府決策咨詢機構具有很大的交叉性和重復性，資源浪費、重復研究的情況不少，制約著智庫作用的發揮。

1.官方咨詢機構

就官方咨詢機構而言，重復建設主要體現在機構設置缺乏合理規劃，存在重置現象，容易造成職能交錯，重復勞動。這一點在地方政府決策咨詢機構建設上比較突出。一般來說，地方市政府的決策咨詢機構包括市委、市政府、市人大和市政協下設的4個研究室以及市參事室等，此外市發改委、市建委等部門也會設立相應的研究處室。然而，這些各級決策咨詢機構的側重點都不明確，同一層次的咨詢機構也不注重溝通與交流，研究論證的問題時有重復。以寧波市為例。“寧波市一級黨政系統的決策咨詢機構，如市委政策研究室、市政府發展研究中心，盡管職能重點和服務對象各有不同，但都在實際上發揮為黨委、政府決策咨詢服務的作用，而且這些決策咨詢機構下設處室在職能上都具有很大的交叉性和重復性。同時，市政府的各職能部門也都有自己的擔當決策咨詢功能的機構，如綜合處、辦公室或調研處、政策法規處等。”①由于研究資源沒有進行有效整合，各研究機構的設置和職能定位不一，導致多頭組織、課題重復、經費分散、人力資源浪費。

2.半官方咨詢機構

就半官方咨詢機構而言，重復建設主要體現在研究內容上重復和交叉嚴重，各咨詢機構合作交流較少，碎片化研究較多。在為數眾多的決策咨詢機構中，高校決策咨詢機構相對來說比較特殊。它廣泛存在于國內著名的研究型大學或綜合性大學中，高層次人才聚集、學科優勢明顯，憑借高校的品牌優勢和自身研究實力，發展勢頭良好。早在20世紀90年代，各高校就以人文社會科學研究基地建設為基礎，參與決策咨詢工作，發展迅速。2014年初，在教育部印發《中國特色新型高校智庫建設推進計劃》之后，中國高等學校都以“協同創新”為契機，紛紛制定了有關推進智庫建設的措施，掀起了智庫建設的熱潮，大大小小的研究院、研究所或研究中心相繼出現。但與此同時，只重視數量，不重視質量和創新的現象隨之而來。很多不同高校的政府決策咨詢機構，由于它們與政府信息交流溝通渠道比較雜亂，彼此之間溝通合作的機會又少，有時會出現同時間選同樣的課題的現象，選題高度重合。這不僅造成重復勞動，而且造成做出來的選題結果質量不高。因為每一個決策咨詢機構的資源都是有限的，如果不聯合起來，研究力量就比較分散，無法把一個政策題目做深，最終導致碎片化的研究。

3.民辦咨詢機構

就民辦咨詢機構而言，重復建設主要體現在定位多“大而無當”，缺少市場細分。自近幾年智庫建設被提升到國家戰略以來，我國民辦咨詢機構的數量大幅增加，比如“博源基金會、中國金融四十人論壇、察哈爾學會、長策智庫、盤古智庫、中國經濟50人論壇、瞭望智庫、人大重陽等。”②僅僅就經濟問題研究方面，咨詢機構就有數十家。以外媒眼中的中國十大民間智庫為例，北京天則經濟研究所、北京大軍智庫經濟咨詢有限公司（原北京大軍經濟觀察研究中心）就是專門研究經濟問題的機構，而北京視野咨詢研究中心、北京九鼎公共事務所、上海法律與經濟研究所等也涉及經濟政策與事務的研究。而且它們大多各自為戰，缺乏協調，重復研究、低層次重復研究數不勝數。

二、政府決策咨詢機構重復建設的后果

黨的十一屆三中全會后，我國政府決策咨詢機構也日益壯大，不但規模大，數量多，而且決策咨詢水平不斷提高，決策咨詢質量明顯增強。但是相較全球發展水平，國內政府決策咨詢機構的整體水平還有待提高。重復建設問題是目前困擾我國決策咨詢發展的頑疾之一，由它帶來的諸多不良影響不容小覷。

1.內部組織機構缺乏合理配置

目前，我國的咨詢機構已形成了一定的規模和層次。但不少機構設置重復浪費，彼此間聯系不緊密，因此，其內部組織機構不盡合理。具體主要表現在以下三個方面：一是在專業結構上存在缺陷。對決策咨詢機構來說，若要有效解決公共事務中的各種問題，它需要大量各領域的高素質人才。“目前我國綜合性的公共決策咨詢機構中，法律、新聞、中文、歷史、文秘等人文社會科學專業人才占90%以上，自然科學背景的研究者偏少。”③雖然每年決策咨詢機構的數量都在增加，但是這一現象并沒有得到改善。二是人員比例不合理。研究人員所占比例較低，導致相關課題的研究受到很大的局限性。據清華大學公共管理學院統計，截止到2011年，中國的政府決策機構約為2500個，研究人員3.5萬人，工作人員27萬。再以上海浦東教育發展研究院為例，上海浦東教育發展研究院的原區域教育研究室僅有4名在編在崗的研究人員，其中還包括一名部門主任，而隨后成立的區域教育中心目前也只有14名教師，其中還包括了部分專職從事刊物編輯的老師，真正從事研究工作的還不到10位。這極大影響著咨詢機構研究的效率和能力。三是知識水平參差不齊。中央和省一級的決策咨詢機構的人員文化水平相對較高，地市級和縣級的決策咨詢機構人員配備卻存在很大的局限性，研究人員往往學歷層次不高，并且嚴重缺乏研究經驗。成員的知識水平達不到相應要求，將導致咨詢機構形同虛設，難以形成有效的咨詢意見。

2.科技資源配置相對分散

從數量上來看，我國擁有包括高校、科研單位在內的大量政府決策咨詢機構，因此，就科技資源來說，應該是相當豐富的。但是，目前這些資源并沒有得到合理的配置和有效的共享。中共中央總書記習近平就曾在2014年10月召開的中央全面深化改革領導小組第六次會議上指出：“總體上看，現在一些地方和部門，科技資源配置分散、封閉、重復建設問題比較突出，不少科研設施和儀器重復建設和購置，閑置浪費比較嚴重，專業化服務能力不高。”④科技資源重復配置、分散配置等資源利用率低下的狀況在政府決策咨詢機構中也表現明顯，早在1987年，我國就建立了“全國部分省（區）市決策咨詢工作聯系網絡”，以此促進相互間的學習與交流，但是，其發展比較緩慢。當時的成員單位有23家，到2006年僅為45家。這一數字在全國2000多個咨詢機構中所占比例還是很小。因此，由于缺乏有效的溝通平臺，有些決策咨詢機構購置科技資源時缺乏計劃性，盲目或重復購置，有些則購買了昂貴的大型科學儀器設施，但使用率較低，更無法實現資源共享機制，導致形成了一邊是科研器材的閑置，一邊是缺乏資金無力購置的現象。這在科技資源配置中成為一個亟需解決的問題。

3.政策建議較難統一

目前，我國有關政府決策咨詢的各類研究機構名目繁多、人員眾多。如中國社會科學院下屬180個非實體研究中心、38個研究院，管理全國105個學術社團、4000余名研究人員。因此，很多政府決策咨詢機構在研究方向、研究領域方面都呈現出重疊交叉、力量分散的現象。它們各有自己的場所、刊物、資料以及信息系統。這容易產生政策建議較難統一的后果。決策咨詢機構的性質、范圍、內容有所交叉，而有些內容則又變成真空。因此，對同一經濟社會事務的決策，可能由多個政府決策咨詢機構提出建議。比如同時為地方黨和政府提供決策服務的研究機構，有地方政府的“政策研究室”、地方社科院和地方高校。它們各具特點和優勢，比如地方政府研究室政策敏感性強，地方科學院理論積累深厚，地方高校學術自主性強。理論上它們可以發揮各自優勢，從不同角度為政府提供專業化決策服務，但是往往在實際研究決策中，由于認識不同和部門分割等原因，三類研究機構存在重復交叉的現象。往往導致研究成果的轉化率低下，間接地阻礙了決策服務效率的提高。如何維護生動活潑的局面，又能夠統一決策咨詢建議，是一個急需解決的問題。

三、政府決策咨詢機構重復建設的原因

我國正處于社會矛盾的凸顯期和交織期，同時也處于發展和改革的關鍵時期。這樣的形勢下，我國政府決策咨詢機構在國家治理體系中正扮演著越來越重要的角色，成為國家軟實力的重要組成部分。因此，我國政府決策咨詢機構呈現出前所未有的高速發展的態勢。但與此同時，低水平重復建設等問題也日漸凸顯。要根治與防范重復建設，首先需要分析重復建設成因，從而對癥下藥。

1.政府決策咨詢機構缺乏市場化

在改革開放之前，由于我國實行計劃經濟體制，政府在制定計劃時雖然有咨詢機構為其服務，但咨詢機構完全為政府服務，沒有走向市場。改革開放以后，雖然實行市場經濟，但政府決策咨詢機構仍未擺脫計劃經濟模式。截止到2011年，“中國各類智庫機構將近2500家，其中官辦智庫的數量占據95%，而民營智庫僅占5%，后者還包括隸屬于官辦智庫的人員在民營智庫兼職的情況。”⑤這些占據絕大多數的體制內的咨詢機構，隸屬于中央政府或各級地方政府的不同部門，經費主要是靠財政撥款，內部主要實行相對比較行政化的管理。它們在進行公共事務相關問題研究時，有時會“授意研究和論證”，專家可能會去揣摩決策者的心理。尤其是半官方的咨詢機構，由于資金支持不夠，多半來源是政府撥款，所以在研究時往往具有傾向性。此外，“一些政府咨詢部門中身居要職者到企業擔任顧問或董事，其言論代表的利益立場周遭質疑。”⑥不僅如此，為政府提供咨詢服務的機構多以官方或半官方為主，民營等外部咨詢機構并沒有真正加入進去。根據“上海社科院《中國智庫報告》統計,當前國內正常運行,且對公共政策形成和社會公眾具有較強影響力的活躍智庫共有200余家,其中2/5為黨政軍智庫,1/4是社科院智庫,民間智庫占比1/3。”⑦由此看來，在我國政府決策咨詢中，外部咨詢并沒有很好地參加進來。市場化的運行機制不能實現，就無法形成良性的競爭，低水平重復建設的咨詢機構就會不斷產生，咨詢服務的價值也就不能完全體現出來，也不能完全適應科學執政和形勢發展的需要。

2.研究方法單一

由于決策咨詢研究要求具有深厚的學術積淀和扎實的理論功底，缺乏學術理論研究基礎很難提出高質量的決策咨詢成果。因此，長期以來，很多政府決策咨詢機構都偏重于基礎研究，在理論研究上做足功夫，以期能成為應用研究的強有力支撐。然而，在面對具體經濟社會問題時，從研究方法的具體運用來看，有些政府決策咨詢機構存在著研究方法單一的問題，即仍習慣于重理論研究、輕現實研究，重當前研究、輕長遠研究，重定性研究、輕定量研究。比如它們在對當地實際經濟問題、社會問題進行研究時，很少組織社會調查團隊去分析調查，關于實體經濟、環境污染等重大問題都沒有具體調研數據，對省情、社情的了解僅來源于黨報黨刊中。除此之外，我國大多數決策咨詢機構的研究都僅限于經濟學和國際關系的視野，而更為重要的社會，文化和心理角度基本上被忽視，而這恰恰是國外智庫越來越關注的角度。因此，這種研究方法的單一重復，必然導致政府決策咨詢機構重復建設和低層次重復研究的現象。而且，通過這樣的方法研究出來的咨詢建議也必然是脫離實際、紙上談兵，不能準確地解讀經濟社會發展中的熱點、難點，無法有針對性地提供決策咨詢服務。即使有些咨詢建議理論上行得通，但也不具有現實可操作性。

3.缺乏績效評估機制

“政策評估是指依據一定的標準和程序，對政策的效果作出判斷，確定某項政策的效果、效益及優劣，并弄清政策的成功或失敗的原因、經驗和教訓的活動，包括制定評估方案、收集和分析評估信息、處理評估結果、撰寫評估報告等環節。”⑧在科學決策過程中，它是保證決策咨詢質量的重要因子。因為只有以執行結果為導向的決策評估制度，才能提高決策咨詢機構的質量。但目前，決策評估機制并未得到應有的重視甚至被忽視。“很多政府機構尚未形成有效的決策評估機制，缺乏統一的評估標準和評估辦法。評估工作的隨意性很大，決策者憑借個人經驗做出的決策比較多，往往以價值判斷代替事實分析、定性結論取代定量結果。”⑨因此，很多研究咨詢報告都沒有經過嚴格的跟蹤、評估。即使提交的咨詢建議未經認真調查研究，最終效果不佳，也不會被追究或撤銷。除了在外部沒有建立良好的決策評估機制，在決策咨詢機構內部，也沒有嚴格的績效評估制度和考核聘任制度。比如高等學校沒有專職的決策咨詢工作人員，從事決策咨詢的工作人員主要擔任教學和科研工作，決策咨詢只是兼任的一部分工作。因此，在承接咨詢項目時，往往是臨時組織一批專家來承擔，項目結束，課題組就結束。對他們的考核依然是學校內部的教學科研體系考核，對其決策咨詢項目的研究成果缺乏績效評估。這樣一來，低水平的咨詢機構依然會存在，重復建設的情況也無法避免。

四、解決政府決策咨詢機構重復建設的對策

解決決策咨詢機構的重復建設問題,有利于提升決策咨詢機構的效率,對于保證政府決策的科學性以及合理性具有十分重要的意義。

1.積極推動政府決策咨詢的市場化

在社會主義市場經濟條件下，競爭機制的引入可以有效發揮市場機制的作用，降低決策咨詢過程中的生產成本，提高決策咨詢的效率，因此應該充分認識和發揮市場作用，調動市場中的一切積極因素。體制內政府決策咨詢機構不可能滿足所有的決策咨詢需求，在有效的公共政策范疇內，由各類決策咨詢機構構成的決策咨詢市場，會本能地發揮競爭機制作用，推進決策咨詢工作的興旺發達。政府要按照公平、公正、公開的原則，推進決策咨詢項目的市場化管理，鼓勵各類政府決策咨詢機構開展競爭。“通過購買服務，建立競爭機制，體制內的也可以競爭，比如同樣的事情委托2家、3家，通過購買服務，最后評估經得起檢驗的成果，迫使它提高決策咨詢的獨立性和科學性。長期的市場運作，慢慢地就會使專家敢講真話，深入地做研究，然后優勝劣汰。”⑩市場機制的推行，讓體制內的咨詢機構也有競爭，逐步促使他們充分發揮各自優勢，最大限度地利用已有研究資源，從而克服重復建設、盲目建設現象，避免大量科研資源和器材的浪費。此外，還要通過市場化的手段，完善決策咨詢機構的資金籌集制度。咨詢機構的經費來源除政府財政撥款外，還可以通過設立基金會、企業招標、個人捐助等方式來獲取。比如官方或半官方決策咨詢機構也可積極投身于市場中，構建決策咨詢產業化平臺，做好與企業之間的合作，為企業提供咨詢服務，從而來提升自身的收入等。這樣一來，政府決策咨詢機構將緊密圍繞市場的需求來建設和發展，公共政策成本浪費的現象也會逐漸減少。

2.加強對多元化、跨學科研究方法的重視

目前，正值社會轉型期，面臨的許多決策咨詢問題往往是復合型的復雜問題，依靠單一的社會科學或自然科學方法很難完全解決。方法的單一往往引發決策咨詢工作在復雜決策咨詢問題面前的力不從心，更談不上決策咨詢的科學化和高效化。因此，政府決策咨詢機構要避免研究方法的單一，注意定量和定性的結合，深入基層開展調查研究，不斷發現全面深化改革進程中出現的新問題、新矛盾，及時進行科學分析，提出解決問題的方法意見。除此之外，我國有關人口、糧食、能源、環境、國家安全等諸多決策議題大多呈現多元性、復雜性和綜合性的特點。比如青少年犯罪問題，除了需要利用教育學、社會學方面的知識外，還需要心理學、倫理學、哲學甚至經濟學等學科理論和方法的綜合利用。又如對修建水庫大壩進行決策分析時，涉及水利學、電力學、生態學、環境科學、社會學、經濟學甚至考古學、歷史學等多個學科。因此，各具專長的政府決策咨詢機構必須跳出學科限制，加強對多元化、跨學科研究方法的重視，打破以往封閉研究的傳統，實現各咨詢機構之間的開放性合作和交流。以咨詢項目為導向，各咨詢機構之間自主地進行課題扶持與合作，提升協同攻關的能力，并通過建立相關信息交流網站等方式建立交流平臺，實現各種科技資源的共享。這樣一來，將解決政府決策咨詢機構的職責范圍問題、資源建設問題，減少低水平重復建設現象，并形成定位明晰、各具特色、布局合理的高端專業性智庫，增強決策咨詢服務的能力。

3.完善決策咨詢的績效評估機制

古今中外的歷史證明，決策咨詢機構不可能是“常勝將軍”，不可能永遠立于不敗之地。作為決策咨詢機構，由于知識的、學科的、方法的和其它各種因素制約，決策咨詢機構的失敗案例并不少見。近年來，我國政府決策咨詢機構低水平、重復建設的現象屢有發生，更增強了決策咨詢失敗的可能性。“比如專家在廣東大興煤礦開采的安全性論證中存在的重大失誤，海南某環保酒精廠項目錯誤上馬”?等等。對此，一方面，就國家和地方政府而言，必須要完善決策咨詢績效評估機制。按照實事求是、注重實效的原則，由專家學者對決策的執行情況進行跟蹤研究，并根據實際效果，對決策咨詢機構提出的方案和建議實施評估。如果達到預期效果，應通過追加撥款等方式獎勵咨詢機構。反之，則應給予取消資格等懲罰，淘汰低水平的咨詢機構，減少重復建設。另一方面，就決策咨詢機構內部而言，必須要完善個人績效評估機制。可以建立相應的激勵機制，適當實行差異化管理。如果提出的咨詢建議得到采納并收到良好效果，可以采取精神激勵與物質激勵并重的方式，根據貢獻的大小，實施差異化激勵，以此來提升相關工作人員的積極性，更好地為黨和政府決策服務。如果造成政府決策失誤，那么就分層次地實施責任追究制度，對相關的專家可以給予罰款、取消資格等相應的懲罰，以促使其提高業務水平、增強責任心。

注釋：

①何永紅：《推進政府決策咨詢機制建設》，《三江論壇》2008年第2期。

②⑤⑦韓瑋：《中國智庫大躍進》，《齊魯周刊》2014年第48期。

③傅廣宛：《政府決策咨詢機構的“中國特色”內涵研究——以中西方比較為研究視角》，《中國行政管理》2010年第12期。

④王明泉、彭利軍、李莉：《提高高校大型儀器使用效益的實踐與探索》，《實驗技術與管理》2015年第4期。

⑥李晗，柴艷榮：《我國政府決策咨詢產業化的建構選擇》，《遼寧行政學院學報》2005年第3期。

⑧陳振明：《公共管理學》，中國人民大學出版社，2005年，第267頁。

⑨顧建光：《公共政策分析引論》，武漢出版社，2003年，第28頁。

⑩吳明華：《決策咨詢要走向市場化——對話上海交通大學國際與公共事務學院院長胡偉》，《決策》2008年第5期。

?石若坤：《“專家失靈”及對策建議》，《行政與法》2007年第3期。

（責任編輯陶柏康）

China's Government Decision-making Consultation Institutes：Repeated Construction and Countermeasure

Fu Guangwan / Zhang Ling

Abstract:Because of the high attention of the Central Committee of the CPC and the government at all levels, the government decision-making consultation system has achieved initial success. China has formed a consultation system, which is based on the official and semiofficial advisory body, and the supplementary of the private advisory body. They play a more and more important role in the government's decision to deal with the public affairs. However, in recent years the advisory body of government decision-making is increasingly showing a rapid development and malaise two-phase mixed state. The phenomenon of redundant construction and waste of resources has gradually become one of the bottlenecks restricting the healthy development of decision-making consultation. In order to better serve the party and the government decision -making, China should actively promote the government decision -making consultation market, strengthen the research method of cross discipline, improve the decision-making consultation evaluation mechanism and performance evaluation mechanism.

Keywords:Government Decision-making; Consultation Institute; Repeated Construction

作者簡介：傅廣宛男（1961-）中國政法大學政治與公共管理學院教授博士生導師

收稿日期：2015-12-22

中圖分類號：D630

文獻標識碼：A

文章編號：1009-3176（2016）02-051-（7）