從“慈善救濟”到“權利保障”*——上海養老服務供給中的政府責任轉型

魯迎春　陳奇星

（上海行政學院，上海200233）

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從“慈善救濟”到“權利保障”*——上海養老服務供給中的政府責任轉型

魯迎春陳奇星

（上海行政學院，上海200233）

摘要：政府在養老服務供給中的責任轉型是政府公共服務責任變遷乃至政府職能變遷的一個縮影。本文考察了上海養老服務供給的歷史傳統與老齡化進程中政府養老服務供給責任的變遷過程，將上海養老服務供給中政府責任的變遷概括為政府責任整體形態由“慈善救濟”向“權利保障”的轉型，并分析了其轉型的動力機制和“權利保障”型養老服務供給的實現方式。隨著政府養老服務責任形態由“慈善救濟”向“權利保障”的轉型，政府所面臨的新挑戰是，如何實現對養老服務多元供給主體的有效協調和對養老服務供給市場的有力調控，并成為一個向社會購買養老服務的“聰明的買主”。

關鍵詞：慈善救濟；權利保障；養老服務

*本文系2015年度上海市哲學社會科學規劃青年課題“上海養老服務供給的公私合作模式創新研究”階段性成果。

陳奇星男（1957-）上海行政學院公共管理教研部教授主任

在社會發展進程中，政府的職能從來都是動態變遷的，而政府在公共服務供給中的責任變遷則是政府職能動態變遷的主線之一。在國外，公共服務理論已經由傳統公共行政、新公共管理發展至新公共服務理論階段。新公共服務理論要求政府在選擇其行為時，不僅要基于推進經濟發展、促進市場效率的要求，更要基于公民的需要和權利保護。①在新公共服務理論的學術理路和變革實踐的指引下，政府的職能應當強調以提供公共服務為使命，在追求公共利益的過程中，努力回應社會需求和公民的聲音。②在國內，政府基于對不同時代背景下國家和社會發展所面臨的主要矛盾，先后經歷了由“趕超發展”到“GDP主義”再到“人本主義”的發展范式變遷。③與此相應的是，政府職能的重心經歷了由“爭取國家在世界體系中的地位”到“以經濟建設為中心”，再到“提升公共服務供給水平”的明顯轉移。上海養老服務供給中的政府責任轉型是中國政府職能變遷和政府在公共服務供給中的責任變遷的一個縮影，其反映了如下變遷過程：中國傳統的公共服務最初是面向弱勢群體的，包括向社會邊緣性群體提供社會融合、社會救助等服務，目的在于幫助他們脫離生存困境。隨著經濟的發展和政治文明程度的提高，傳統的政府職能定位發生了轉變，提升著眼于全體公民福祉、保障全體公民權利的公共服務供給水平成為政府不可推卸的責任。④

一、慈善救濟：上海養老服務供給的傳統

與“中國傳統的公共服務最初是面向弱勢群體的”相一致，上海的養老服務供給最初也是面向老年人中的弱勢群體的。上海的養老服務供給起源于慈善事業，“三無老人”和“五保老人”作為弱勢老年群體的典型代表是養老服務供給的主要對象，服務內容則是以提供伙食、衣被、醫藥等生存必備資料的救濟為主。從1978年至1997年期間，由伙食、衣被、醫藥費用所構成的基本生存保障費用始終占據了上海市政府給予老年人的供養標準的80%以上。“三無老人”和“五保老人”之外的更為廣大的老年群體的養老服務基本上是由家庭承擔的。正是家庭養老功能對政府養老服務供給責任的有效替代為“慈善救濟型”的養老服務供給提供了客觀基礎。

1.“慈善救濟型”養老服務供給的起源與主要內容

追溯上海市養老服務供給的歷史可以發現，上海的養老服務供給是以慈善事業為起源的。建國后，上海市人民政府于1953年底接管了5所由宗教慈善團體舉辦的收養殘老人員的機構，這些機構的收容對象是貧苦無依、不能自救的老弱病殘人員。同樣是在1953年底，上海市民政局聯合同鄉會館、善團善堂等慈善團體和收容教養機構，共同舉辦了6個殘老機構。這些殘老收容機構的主要任務是負責收容安置無依無靠、無家可歸、無生活來源的老弱殘疾人員。由各慈善團體舉辦的殘老機構和市民政局聯合各慈善團體舉辦的殘老收容機構成了上海市養老服務機構的前身和基礎。

對“三無”和“五保”老人的救濟，是起源于慈善事業的上海養老服務供給的傳統內容。1988年頒布的《上海市老年人保護條例》明確規定了“無經濟收入、又無贍養人、生活確有困難的城鎮老年人由民政部門救濟，或根據老年人意愿接納進福利院；基本喪失勞動能力、又無贍養人、生活確有困難的農村老年人，由鄉人民政府根據本鄉的實際情況具體規定保吃、保穿、保住、保醫、保葬的制度”，這可被視作上海“慈善救濟型”養老服務供給的制度依據。上海市政府對于“三無”和“五保”老人的救濟主要是通過在社會福利院的集中供養實現的。養老服務內容則是以伙食、衣被、醫藥等生存性物資保障為主，由這三項內容所構成的費用在政府供養費用中占據了極高的比例。在1978至1997年期間，盡管由伙食、衣被、醫藥費用所構成的基本生存保障費在政府供養總費用中的比例整體上呈略微下降的趨勢，但它自始至終都在80%以上。而且政府供養水平是與當時的城鎮居民最低生活標準一致的。可見，這一階段，政府在養老服務供給中的責任目標主要是為弱勢群體提供生存救濟。

2.“慈善救濟型”養老服務供給的基礎：家庭養老功能對政府責任的有效替代

家庭是社會生活的單位，也是社會功能的集合。家庭的本質“是一種對資源、照顧、責任和義務的共享”。⑤對家庭成員的撫養和贍養是家庭的首要功能。在中國，家庭的養老功能得到了傳統文化的有力支撐。“中國文化在某一意義上，可謂為孝的文化。孝在中國文化上作用至大，地位至高，談中國文化而忽視孝，即非于中國文化深有所知。”⑥而孝文化的核心則是對子女贍養老人的義務的強調。贍養老人不僅是對人們的責任要求，也是人們的自主意識，甚至被視為人格的一部分。在孝文化的長期熏陶下，年輕的家庭成員認為贍養老人是自己應盡的責任，老年人則認為家庭天然是自己頤養天年的地方。當老年人需要養老服務時，對自己的家庭成員提出服務要求是理所當然的，也是絕大多數老年人的實際選擇。在很長的時間里，家庭的養老功能很好地滿足了老年人對養老服務的需求，政府作為負有提供養老服務主體責任的公共組織則得以隱退在家庭之后。家庭的養老功能使得政府有條件不履行針對有家庭支持的老人的養老服務供給責任，而只需承擔起針對沒有家庭支持的老年人的供養責任。

正是家庭養老功能對政府責任的替代作用為政府的“慈善救濟型”養老服務供給提供了客觀基礎。為此，便不難理解1963年上海市民政局制訂的《收容殘老政策范圍和審批辦法的規定》對政府提供養老服務的對象范圍的限定。該《規定》所限定的政府供給養老服務的對象基本都是無依無靠、無生活來源、無生產勞動能力的孤寡和殘疾老人，即所謂的“三無”人員。隨著上海市“三無”人員的減少，政府的養老服務供給對象有向其他老人拓展的趨勢，但其以“對少數弱者的救濟為重”的傾向依然是明顯的。因為，1983年上海市民政局在《局屬福利事業單位業務考核指標的暫行規定》中依然限定了“社會福利院主要是收養自理生活有困難的孤老人員，新收的老人中，有家的、或者能自理生活的應控制在20%以內。”

二、老齡化進程中的養老服務屬性變遷與政府責任重構

中國于2000年正式進入老齡化社會，上海則是中國最先進入老齡化社會的城市，其步入老齡化社會的時間甚至比中國整體步入老齡化社會的時間早了20年。上海的老齡化進程不僅起步早，而且速度快，同時高齡老人和女性老人的比重越來越高。而與上述老齡化特征相伴隨，上海的家庭規模日漸趨小、家庭結構日漸核心化，客觀上使得家庭不再能擔當養老服務的有效提供者，養老服務隨之由“家庭”走向“社會”。家庭養老功能的式微使得政府失去了隱退其養老服務供給責任的基礎，而必須承擔起保障公民享受養老服務、實現養老權利的主體責任。

1.上海老齡化進程與基本特征

上海既是中國最早進入老齡化社會的城市，也是中國老齡化程度最高的城市。按照聯合國標準，如果一個國家或地區65歲以上老年人口占總人口的比重超過7%，即可被稱為老齡化社會；超過14%，即可被稱為深度老齡社會；超過20%，則可被稱為超級老齡社會。⑦《上海市老年人口和老齡事業監測》的最新統計顯示，截至2014年底，上海65歲及以上老年人口占總人口的比重已經達到18.8%，已超過深度老齡社會的紅線，離超級老齡社會僅“一步之遙”。而上海老齡科研中心預測，上海的人口老齡化程度在“十三五”期間將進一步深化。

上海的老齡化進程有三大明顯特征：一是老齡化的速度不斷加快，二是高齡老人比重不斷增高。三是老年群體的女性化趨勢日益明顯。國際上通常用65歲以上老年人口比例由7%增長至14%所用的時間來衡量人口老齡化的速度。按照這個衡量標準，上海的老齡化速度明顯快于法國、瑞典、德國、英國、日本等發達國家。⑧與此同時，上海老齡人口群體中80歲以上的高齡老人比重一直在不斷攀升。高齡人口比重的攀升意味著老年人口群體中生活不能自理的老年人口比重將增高，因為老年人的生活自理能力通常是與老年人的年齡成反比的。上海的老齡化進程還表現出女性化的趨勢。女性老年人占老年人口比例始終在50%以上，而且老年人口年齡越高，女性人口所占的比例越大。而女性老年人的平均收入水平遠低于男性老年人的平均收入水平。這意味著，隨著女性老年人口在老年群體中所占的比重越來越高，老年群體作為一個整體的貧困程度會越來越嚴重，也意味著老年群體的經濟自給能力會越來越弱。⑨

2.從“家庭”到“社會”：養老服務屬性的變遷

人口老齡化的進程直接引發了養老服務屬性的變遷。隨著老齡化程度越來越高，同時，家庭規模越來越小，家庭不再能完全有效承擔起為老年人提供養老服務的功能，養老服務逐漸由“家庭”走向“社會”。

養老服務由“家庭”走向“社會”，首先體現為養老服務由“家庭內需求”轉變為“社會化需求”。“家庭內需求”是指養老服務需求的提出發生在家庭內部，即老年人向家庭成員提出經濟支持、生活照料和精神援助等養老需求。“社會化需求”是指養老服務需求的提出發生在家庭以外的廣泛的社會范圍內，即老年人向家庭成員以外的社會性主體（無論該主體是政府、企業還是志愿組織）提出經濟支持、生活照料和精神援助等方面的養老需求。其次，與養老服務由“家庭內需求”轉變為“社會化需求”相對應，養老服務的供給必然由“家庭內供給”轉變為“社會化供給”。

養老服務由“家庭”走向“社會”在一定程度上還意味著養老服務由“私人服務”轉變為“公共服務”。當養老服務的生產發生在家庭內部，即由家庭成員承擔時，家庭以外的老人自然被排除在外，此時的養老服務顯然是具有自然排他性的“私人服務”。當養老服務的承擔者由家庭成員向社會化主體轉變時，政府首當其沖的應當承擔起供給養老服務的主體責任。當政府承擔起養老服務供給的主體責任時，由家庭這一私人范圍所自然產生的排他性不再發揮作用。因為政府對養老服務的供給是面向整個社會的，具有聯合消費的特點，再加上法律賦予所有公民的養老權利是無差別的，這一定程度上就賦予了養老服務消費的不可排他性⑩，從而使養老服務成為一種“公共服務”。

3.養老服務屬性變遷對政府養老服務供給責任的重構

享受養老服務是公民權利的基本內涵。養老服務所涉及的是老年人的生存權，而生存權則是人權的首要內容。人權的本質特征是普遍性，即人之所以擁有權利，僅僅在于他是一個人。最能彰顯人權普遍性的是對社會弱勢群體權利的強調和保護。老年人由于勞動能力的喪失與生理機能的衰退而成為了事實上的弱勢群體。對養老權的關注，是人權保障的核心課題，更是政府不容忽視的責任。

從養老服務的權利屬性出發，政府必然要承擔起養老服務供給的主體責任以保障公民的基本權利。但是，中國長期以來的家庭觀念和孝道傳統使家庭養老功能很好的滿足了公民的養老服務需求，從而為中國政府提供了隱退其所負有的養老服務供給責任的客觀條件。然而，在老齡化進程中，養老服務由“家庭內服務”走向“社會化服務”，以及由“私人服務”走向“公共服務”的屬性變遷，意味著養老服務的家庭供給不再能滿足老年群體的服務需求。家庭養老功能的日漸式微客觀上要求政府實際承擔起養老服務供給的主體責任。正是出于對養老服務屬性變遷的回應，養老服務被日漸以新的形態納入了政府責任體系。

三、“權利保障型”養老服務供給的內涵

盡管從公民權利的視角出發，政府理應承擔養老服務供給責任這一事實并沒有隨時間發生變化，但受養老服務屬性變遷的影響，政府供給養老服務的實踐特征呈現出明顯的動態變遷。概括來講，上海養老服務供給中的政府責任約束機制經歷了由“道義自覺”到“法律法規”的完善，政府責任對象經歷了由“少數弱者”到“全體老人”的拓展，政府的責任目標經歷了由“單一生存救濟”到“多元生活保障”的提升。“權利保障型”養老服務供給的內涵則是對上述轉型結果的整體概括（見表1）。

表1　：“權利保障”型養老服務供給的內涵

1.以法律法規為政府養老服務供給責任履行的約束機制

在政府責任約束方面，“權利保障型”養老服務供給是以法律法規為規范機制的。在相當長的一段時間，上海供給養老服務的實踐并沒有受到規范的法律法規的約束和規范，而是政府出于道義原則的考慮，自覺提供一些慈善性、救濟性的養老服務。隨著老齡化程度日漸加深和養老服務供需矛盾日趨激烈，有關強化政府養老服務供給責任和規范政府養老服務供給行為的法律法規才逐漸完善起來。1988年上海市第九屆人民代表大會常務委員會第二次會議通過的《上海市老年人保護條例》是第一個對政府的養老服務供給責任起到整體約束作用的地方性法規，該《條例》強調“保護老年人合法權益是本市各級國家機關的基本責任。”《上海市老年人保護條例》于1998年被《上海市老年人權益保障條例》所取代，后者更進一步強化了政府提供養老服務的責任，要求“各級國家機關和社會應當采取措施，健全對老年人的社會保障制度，逐步改善保障老年人生活、健康以及參與社會發展的條件”。自此，為了強化和規范各級政府的養老服務供給責任，上海市人民政府和民政局加快了養老服務供給相關政策和制度的制定和頒布，同時還在機構養老、社區居家養老、養老服務需求評估等方面頒布了專門的地方性標準，這些法律法規、以及制度和標準對政府的養老服務供給提供了有力的指導和約束。

2.以全體老人為政府養老服務供給的責任對象

在政府責任對象方面，“權利保障型”養老服務供給是以全體老年公民為對象的。上海養老服務供給責任對象的拓展經歷了一個相當長時間的過程：1963年，上海市民政局在《收容殘老政策范圍和審批辦法的規定》中明確規定當時政府的養老機構僅針對“無依無靠、無勞動能力、生活不能自理或基本不能自理”的老人開放。1983年，《局屬福利事業單位業務考核指標的暫行規定》頒布時，上海市的社會福利院開始有限地向一般老年人開放，對有家的、或者能自理生活的老人設定了20%的比例限制。直到1994年，《上海市社會福利院收養人員管理暫行辦法》（滬民福[94]1號）出臺時，養老服務供給才開始以全體老人為責任對象，明確規定“社會福利院在優先安置孤老的前提下，面向全社會開放，入院者不受地區、戶口、有無子女和有無職業等條件的限制”。至“十一五”期間，上海提出了“9073”基本養老格局，即90%的老年人通過家庭實現養老需求，7%的老年人通過接受社區居家養老服務實現養老需求，3%的老年人通過接受機構養老服務實現養老需求。這實際上是對所有老人的養老問題做出全局規劃，也是對政府養老服務供給以全體老人為對象的新的闡釋，即每一位老年人都有權利和機會選擇不同的養老方式以滿足自身的服務需求。

3.以提供多元化的生活保障為政府養老服務供給的責任目標

在政府責任目標方面，“權利保障型”養老服務供給旨在為公民提供多元化的生活保障。相較于“慈善救濟型”養老服務供給階段通過機構收養為“三無”和“五保”老人提供以伙食、衣被等為主要內容的生存性救濟而言，“權利保障型”養老服務供給階段的服務供給不僅拓展了養老服務的供給方式，而且豐富了養老服務的供給內容。從養老服務供給方式看，在保留傳統機構養老服務供給的基礎上，拓展了上門服務和社區日間照料等形式。以養老服務供給方式的拓展為基礎，養老服務的具體內容已經逐漸豐富為包含基本生活照料、專業分級護理、急難相助和精神慰藉等主體內容的多元服務體系。日益多元的養老服務體系通過為不同需求的老人提供多樣化的服務選擇而為老人提供多元化的生活保障。

四、“權利保障型”養老服務供給的實現方式

全球范圍內的公共服務供給實踐已經表明，單靠傳統、集權的政府組織已經不能勝任復雜的公共服務供給了，而需要分權化的多中心治理體制和以此為基礎的多元化公共服務供給方式。?為了破解單靠政府難以實現對復雜而多元的公共服務的充足供給難題，從公共服務的規劃者和生產者相分離的角度來創新公共服務的供給方式，已經成為一種世界性潮流。將服務的規劃者和生產者相區分，一方面構成了政府責任定位的基礎，一方面構成了政府創新公共服務供給責任實現方式的依據。?薩瓦斯(Savas,E.S.)指出，政府在本質上是公共服務的安排者，是一種社會工具，用以決定什么事情應該由誰去做、為誰而做、做到什么程度或什么水平、以及怎樣付費等問題。因此，公共服務的供給方式不應局限于政府自己生產，而應充分發揮多元社會主體的作用。?

“權利保障型”養老服務供給首先體現了政府對養老服務的供給不再只是針對邊緣性群體的生存性救濟，而是立足于全體公民的福祉，為保障全體公民的共同權利而提供多元化的生活保障。“權利保障型”養老服務供給強調政府保障全體公民之養老權利的責任，強調政府的服務性，突出政府的主導和主動作用。但是，強調政府的主導和主動作用并不意味著政府獨攬養老服務供給，而是需要政府在養老服務供給模式上實現創新與突破，有效組織多元化的養老服務供給主體，共同為實現“權利保障型”養老服務供給出力。綜觀上海“權利保障型”養老服務的供給實踐，基本上已經形成了“政府主導、多元參與”的格局。政府實現“權利保障型”養老服務供給的努力主要包含以下四個方面：

1.力推養老服務社會化，充分發揮多元主體力量

2001年，上海市政府辦公廳轉發市民政局等22個部門共同簽發的《關于加快實現上海市社會福利社會化的意見》，明確提出要推進“養老服務社會化”，以促進養老服務提供主體的多元化，并初步提出了對社會力量創辦公益性養老服務機構的優惠政策。自此，通過政策完善與機制創新力推“養老服務社會化”，充分吸納社會力量參與，一直是上海優化養老服務供給的重點抓手。上海市民政局、市人民政府和市人大等頒發了若干扶持和激勵社會力量參與養老服務供給的政策文件，如《關于進一步推進深化居家養老服務工作的通知》（滬民福發[2004]6號）、《關于進一步促進本市養老服務事業發展的意見》(滬民福發[2006]18號)、《關于進一步做好新增養老床位建設經費補貼工作的通知》（滬民福發[2008]36號）、《關于進一步規范本市社區居家養老服務工作的通知》（滬民福發[2009]26號）、《關于推進本市“十二五”期間養老機構建設的若干意見》（滬府[2012]105號）、《關于對本市非營利性養老機構實施“以獎代補”扶持政策的通知》（滬民福發〔2015〕2號）等，對社會力量參與養老服務供給的鼓勵和扶持措施涵蓋準入登記、土地供應、運營水電煤收費、設施購置稅收、運營所得稅收、新建補貼、運營補貼等多個方面。而在2015年12月23日舉行的上海市政府新聞發布會上，上海市政府領導介紹，為了鼓勵、支持社會力量參與養老服務業，由上海市發改委牽頭制定的《關于鼓勵社會力量參與本市養老服務體系建設的若干意見》將于近期出臺。可見，上海對激勵多元社會主體參與養老服務供給的努力還在持續加強。

實際上，在政府長期的政策激勵下，上海的社會組織、市場主體和志愿者等都在養老服務供給中發揮了越來越重要的作用。首先，在機構養老方面，《上海市社會福利年報（2014）》的統計數據顯示，至2014年底，上海市的民辦養老機構已經達到326家，養老床位達到56572張。民辦養老機構的床位數占全市養老床位的比例已經高達49.23%，可謂撐起了上海機構養老的“半壁江山”。其次，在社區居家養老服務方面，社會組織的作用更是舉足輕重，社區助老服務社、老年人日間照料中心、老年人社區服務中心等老年服務設施的日常運營和服務提供都是由民辦非企業單位所承擔的，政府的作用則主要是通過購買服務的方式為其提供運營支持和對其運營與服務實施監督。隨著“養老服務社會化”的推進，相較于之前“政府獨攬式”的養老服務供給格局，上海的養老服務供給能力得到了極大的拓展，養老服務供給水平也得到了明顯的提升。

2.依托政府實事項目，推進養老服務設施建設

上海市政府“實事項目”起源于1986年,其核心是要求市政府每年限時辦好十幾件看得見、摸得著的、使市民群眾受益的“實事”。自此，“政府實事項目”成為歷屆市委、市政府年度工作的重要內容，并且演變成了一項長期的工作制度。因為政府“實事項目”的政治意義，列入政府實事項目內容的工作通常會受到各級執行者更高的重視和更好的實施。自1992年開始，上海市政府實事項目開始將養老服務供給納入其中，并隨老齡化進程，不斷強化政府實事項目對養老服務供給的推動作用。在養老機構建設方面，上海市政府實事項目首先完成了對街道敬老院的改造和擴建工作。1998年至2005年，政府實事項目每年都提出了新增2500張養老床位的要求；2006年至2010年，每年的新增床位數被提升至1萬張；2011年至2014年，每年新增養老床位5000張；2015年的新增養老床位要求是7000張。對實事項目的進展跟蹤數據顯示，每年的養老床位增建計劃都已超數完成。據《上海市社會福利年報》數據顯示，至2014年底，全市共有養老機構660家，養老床位114907張。而2015年11月，上海市政府已經完成本年度政府實事項目有關新增7000張床位的計劃，共新增養老床位7186張。在社區居家養老服務設施建設方面，自2002年起，上海市政府實事項目每年都會提出助老服務社、日間照料中心、老年人助餐服務點等養老設施的增建要求。《上海市社會福利年報（2013）》統計數據顯示，至2013年底，全市已建成社區助老服務社230家，社區老年人日間照料中心340家，社區老年人助餐服務點533家。2014年關于“新設40個社區老年人助餐點；20家老年人日間服務中心”和2015年關于“新設40個社區老年人助餐服務點；新建40家老年人日間服務中心”的政府實事項目計劃均已超額完成。正是借力于政府實事項目的推進，上海市的養老機構、社區助老服務社、老年人日間照料中心、社區老年人助餐服務點等基礎養老服務設施都有了極大的增長。

3.創新養老服務供給方式，滿足多樣化的養老服務需求

為了應對日益激化的養老服務供需矛盾、彌補傳統家庭養老和機構養老的服務供給缺陷，以最廣泛地滿足日益增長、日趨多元的養老服務需求，上海在拓展養老服務供給方式方面，做出了不少卓有成效的探索，基本形成了一個由家庭養老、社區居家養老、喘息式養老、社區嵌入式養老、機構養老等多種養老服務供給方式相互補充、相互融合的連續譜系式的養老服務供給體系。

家庭養老和機構養老是傳統的養老方式，可以被認為是養老服務供給方式連續譜系上的兩個端點，上海對于養老服務供給方式的創新則集中體現為在家庭養老和機構養老這兩個端點之間，創造性地融入了社區居家養老、喘息式養老、社區嵌入式養老等更加靈活的養老服務供給方式。

2000年起，上海開始探索社區居家養老。社區居家養老服務所依托的核心依然是家庭，但是在家庭之外有以社區資源為依托的社區助老服務社、老年人日間照料中心、社區老年人助餐服務點等專業化的服務機構為居家老人提供多樣化的養老服務，其主要內容包括日常的生活照料服務、醫療護理保健服務以及社會幫助和精神慰藉。參與社區居家養老服務供給的主體既有來自各專業服務機構的工作人員，也有各方面的志愿者。

2012年起，上海開始探索推出喘息式養老。喘息式養老依托養老機構和社區養老資源，針對負有長期照護臥床老人負擔的家庭提供短時間的代為照顧服務，使得該家庭成員能得到一定時間的喘息機會。喘息式養老服務既是為了讓照顧者得到一定的放松和恢復之后能更好的照顧老人，也是為了能讓受照顧的老人在家里得到更溫馨的感受。

2014年起，上海開始探索社區嵌入式養老服務供給。社區嵌入式養老服務供給是指在社區內因地制宜的興辦家庭化、小型化的養老機構，滿足老年人在社區就近養老的服務需求。作為社區嵌入式養老服務的試點工程，“長者照護之家”已經于2014年下半年在浦東新區、閔行區、楊浦區的部分街鎮開展了試點。至2015年12月底，上海市已經建成20多家“長者照護之家”，并計劃到2017年底實現全市所有街鎮的全覆蓋。“長者照護之家”采取小區嵌入式設置，輻射周邊社區，鏈接機構養老和社區居家養老，為社區老年人就近提供養護、托管等服務。

對社區居家養老、喘息式養老、社區嵌入式養老等養老服務供給方式的探索與實踐，一方面緩解了對“一床難求”的機構養老服務的需求壓力，一方面彌補了家庭養老服務供給能力的衰退，在滿足社會日益增長的養老服務需求、最廣泛的實現老年群體基本權利方面起到了非常重要的作用。

4.建立統一的服務需求評估機制，優化養老服務需求與供給的匹配

對老年人開展養老需求評估，是提高養老服務效率與滿意度的前提。上海一直十分重視養老服務需求評估工作。2001年，上海市民政局出臺的《上海市養老機構管理和服務基本標準》中，在全國較早提出通過評估來確定老年人接受服務的標準和內容的機制。對入住機構的老人按年齡、生活自理程度、身體狀況及特殊要求等方面做出評估，根據評估結果，分別為老人提供三級、二級、一級護理和專護。2003年開始，上海在社區居家養老服務中開展老年人身體狀況評估。2005年，開發出了《上海市養老需求評估標準》，確定了評估的四大主要參數和兩個背景參數，評估結論主要是與社區居家養老服務補貼掛鉤。2006年，《上海市養老需求評估標準》實現了在全市范圍內的推廣實施。持續的研究與探索，使得上海對于養老服務需求的評估工作越來越規范。至2013年，上海市發布了地方標準（DB31/T 684-2013）《老年照護等級評估要求》，形成了通過對生活自理能力、認知能力、情緒行為、視覺等影響老年人日常生活的項目進行評判，得出其日常生活的能力狀況，確定其需要照護的程度及服務內容的規范化的評估機制。評估工作分為針對初次申請老年照護服務的老年人進行的“首次評估”、針對已經接受照護服務的老年人身體狀況發生重大變化時進行的“持續評估”和對“首次評估”或“持續評估”結論有異議時開展的“復核評估”三種類型，評估工作由具備獨立法人資格的專門機構組織開展。評估結論包含生活自理能力、認知能力、情緒行為、視覺等方面的主要參數項目的得分和背景參數項目的得分。最后，由評估員根據評估結論，對評估對象提供的服務內容及服務形式提出建議，并描述原因。2014年12月，上海市社會養老服務體系建設領導小組下發了《關于本市開展老年照護統一需求評估體系建設試點工作的意見（試行）》和《上海市老年照護統一需求評估辦法（試行）》，進一步促進了養老服務需求評估工作的規范性，從而有利于老年人服務需求與服務資源的合理匹配，有利于養老資源的公平分配和有效使用。

五、結論與展望：“權利保障型”養老服務供給對政府責任的新要求

上海養老服務供給中的政府責任由“慈善救濟”向“權利保障”的轉型，既體現了政府服務價值和服務理念的變遷，也對政府責任提出了新的、更高的要求。在“權利保障型”養老服務供給形態下，有效吸納和組織多元主體共同參與養老服務供給既是日益增長的、日趨多元的養老服務需求所提出的客觀要求，也是政府提升養老服務供給效率、保障公民基本養老權利的必經之路。2015年，財政部、民政部和國家工商總局聯合發布的《政府購買服務管理辦法》明確了養老服務是納入政府購買服務指導性目錄的基本公共服務事項。這表明，政府購買服務將是政府吸納和組織社會化主體共同參與養老服務供給的主導模式。值得強調的是，政府購買養老服務的實質只是養老服務提供機制的“市場化”，而非政府責任的“市場化”。而市場缺陷提醒我們，政府必須對市場實行強有力的調控，必須要做“聰明的買主”。也就是說，“權利保障型”養老服務供給對政府責任所提出的新要求是：如何創新養老服務供給的公私合作模式，以實現對養老服務多元供給主體的有效協調、實現對養老服務供給市場的有力調控，做一個真正聰明的養老服務買主。

注釋：

①[美]珍妮特·哈德羅，羅伯特·登哈特著：《新公共服務:服務而非掌舵》，中國人民大學出版社，2004年，第40頁。

②肖立民：《動態調適：地方政府經濟職能轉變的路向——基于新公共服務理論的視角》，《甘肅社會科學》2008年第6期。

③岳經綸：《中國發展概念的再定義:走向新的政策范式》，載于：岳經綸,郭巍青主編：《中國公共政策評論》，上海人民出版社，2007年。

④張汝立等著：《外國政府購買社會公共服務研究》，社會科學文獻出版社，2014年。

⑤大衛·切爾：《家庭生活社會學》，中華書局,2005年，第8頁。

⑥謝幼偉：《孝與中國文化》，青年出版社,1996年，第12頁。

⑦Population Division, DESA, United Nations. World Population Ageing 1950-2050[R].2001,49.

⑧山西省民政廳課題組:《加快養老服務事業發展研究--山西省養老服務機構現狀調查與思考》，載于：民政部辦公廳,民政部政策研究中心編：《民政政策理論研究優秀論文集（2009下冊）》，中國社會出版社,2010年。

⑨顧大男,曾毅：《1992～2002年中國老年人生活自理能力變化研究》.《人口與經濟》2006年第4期。

⑩注：這種不可排他性不是基于傳統意義上的技術可行性角度來考察，而是基于老年人平等的公民權利的角度來考察，即平等的公民權利決定了任何老人（無論其經濟狀況和社會身份如何）都不應被排除在享受養老服務的權利之外。

?[美]奧斯特羅姆、帕克特、惠特克：《公共服務的制度建構--都市警察服務的制度結構》,宋全喜、任睿譯，上海三聯書店,2000年。

?Vincent Ostrom, Charles Tiebout, and Robert Warren, The organization of Metropolitan Areas: A Theoretical Inquiry, American Political Review 55,No.4(1961):831:842.

?薩瓦斯著：《民營化與公私部門的伙伴關系》，周志忍等譯，中國人民大學出版社,2002年，第68頁。

（責任編輯譚力）

From“Giving Succour”to“Protecting Rights”: Transformation of Government's Role in Providing Service for the Elderly in Shanghai

Lu Yingchun / Chen Qixing

Abstract:This essay focused on the government's changing role in providing services for the elderly in Shanghai. Summarizing the changing process of Government's role as a transformation from“giving succour”to“protecting rights”, this essay analyzed the stimulation of the transformation as well as the realization of“protecting rights”. It comes to the conclusion that the transformation of Government's role is driven by the ever increased demands of service in the Age of Aging. As to protect the rights of the senior citizens, the Government in Shanghai has taken a set of measures to improve the providing of service for the elderly. Actually, as to protect the elderly's rights, the Government is coming to the new challenge of integrating the advantages of all the multiple providers of services as well as acting as a smart buyer.

Keywords：Giving Succour; Protecting Rights; Providing Services-for-the-Elderly

作者簡介：魯迎春女（1987-）上海行政學院公共管理教研部講師博士

收稿日期：2015-12-29

中圖分類號：D632

文獻標識碼：A

文章編號：1009-3176（2016）02-076-（9）