中國城市公共服務公眾滿意度的影響因素探析——基于10個城市公眾滿意度的調查

馮　菲　鐘　楊

（1.首都師范大學，北京100048；2.上海交通大學，上海200030）

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中國城市公共服務公眾滿意度的影響因素探析——基于10個城市公眾滿意度的調查

馮菲1鐘楊2

（1.首都師范大學，北京100048；2.上海交通大學，上海200030）

摘要：在服務型政府建設中，關注公眾的實際需要，提升公眾滿意度，是當前我國服務型政府建設的重中之重。推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質高效的公共服務、維護社會公平正義轉變，都必須以建設人民滿意的服務型政府作為檢驗的最終標準。本研究以我國具有代表性的10個城市為調查對象，通過電話問卷調查對城市公共服務公眾滿意度進行測評，研究結果顯示，公眾對公共服務各方面的滿意程度呈現不均衡趨勢，公共服務領域還存在明顯的薄弱環節；公共服務公眾滿意度與“公眾期望與實際之間的差距”存在著顯著的負相關關系；地方政府公信力、個人效能感、個人幸福感和政府效能這些因素都對公共服務公眾滿意度產生了顯著的影響；城市的經濟發展水平（人均GDP）與公共服務公眾滿意度并不存在顯著的相關性；公共服務的人均財政投入與公共服務公眾滿意度也不存在顯著的相關性。

關鍵詞：公眾滿意度；公共服務；服務型政府

鐘楊男（1960-）上海交通大學國際與公共事務學院院長教育部長江學者特聘教授美國田納西大學終身教授

建設服務型政府，是深化行政體制改革、加強政府自身建設的核心目標。這種以公民本位、社會本位為指導理念，把服務作為政府職能重心的治理模式是構建社會主義和諧社會的必要條件。政府以公眾需求為導向，以提供優質高效的公共服務為職能，以公眾滿意度作為衡量政府績效的標準之一。2011年11月16日，習近平同志在中央黨校發表題為《談談調查研究》的重要講話，重點強調“搞好調查研究，一定要從群眾中來、到群眾中去，廣泛聽取群眾意見。人民群眾的社會實踐，是獲得正確認識的源泉，也是檢驗和深化我們認識的根本所在。”①2012年11月中共十八大政治報告在總結近年來推進服務型政府建設經驗的基礎上，強調“要按照建立中國特色社會主義行政體制目標，以轉變政府職能為核心，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”②。不難看出，推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變，必須以建設人民滿意的服務型政府作為檢驗的最終標準。

公共服務公眾滿意度作為衡量政府社會建設能力的重要尺度，是測評政府績效的重要指標和依據，是樹立正確政績觀的重要內容，也是判斷地方政府社會管理水平的重要標準。本文的聚焦點，就是通過對中國10個重點城市的公共服務公眾滿意度的測量，得出所選城市的基本公共服務公眾滿意度水平，以及城市間存在的差異，探究公共服務公眾滿意度的相關影響因素，以期為政府提高公共服務公眾滿意度提供可行性建議和對策，提高地方政府對城市基本公共服務的重視程度，并把評估結果上升為服務型政府建設的要素指標，成為政府政績考核的重要內容，為進一步建設服務型政府，加強和創新社會管理，實現黨和政府“科學執政、民主執政、依法執政”與“科學行政、民主行政、依法行政”建言獻策。

一、國內外研究述評

從現有的相關研究來看，公共服務公眾滿意度是受許多因素影響的。從公共管理者的角度來看，最為重要的因素也許是他們能夠對其施加一定影響的，以及那些直接與公共服務經歷相關的因素，此外還包括諸如服務效果、個人特征等潛在因素的影響。有的研究認為公共服務經常被基于他們的生產方式、分配方法和資助的方式來進行分類考慮公共服務的這三個方面的因素，他們都會對公眾的滿意度產生影響③；有的研究認為關于公共服務的特征會影響到公共服務的公眾滿意程度，那就是這種公共服務以怎么樣的一種方式被公眾使用，即強制性的消費和選擇性的消費④；有的研究認為可以從社會學研究途徑、社會心理學研究途徑和理性選擇研究途徑這三個角度去研究⑤，社會學主要從社會團體與社會經濟結構等環境因素的角度來考量其對公民態度與政治傾向的影響，社會心理學主要從公民個人對于環境認同與特定社會團體的心理歸屬感的角度來考量其政治態度與傾向，理性選擇主要從公民追求利益角度的理性計算來考量其政治態度與傾向；有的研究認為公眾對政府效率的整體感知以及因此形成的態度會影響其對地方政府的滿意程度⑥；有的研究認為公民受自身特定因素的影響會形成個人傾向，其個人特征會影響其政治取向，并以“社會決定論”解釋個人政治傾向形成的原因，這些社會特征提供公民基本的“社會脈絡”、“信息脈絡”以及“個人網絡”，通過次級團體建構人際互動關系，從而對政治意見和行為意圖產生影響⑦；有的研究認為通常人們在接受外界的政治信息后，會把這些信息通過內心的認知和轉換后，反映出來與政治信息相關的心理感受，從而形成政治參與的態度和對政治事務的評價⑧。

有的研究根據不同的觀察對象，分別對宗教、種族、職業、居住地區等特征進行研究分析，探尋公眾滿意度的影響因素以及這些因素是如何影響滿意度的，或者以性別、年齡、收入、教育程度等個人特征來研究公民的政治態度與行為，探討其政治傾向與滿意程度，很多研究已經發現這些個人特征會影響到公眾對公共服務的滿意度⑨；有的研究認為公民為理性的個體，會基于自身利益極大化的考慮而精細計算，從而產生其政治態度與傾向，包括滿意度的評價⑩；有的研究認為處于特定社會團體中的個人，在與其他社會成員產生互動及相互影響的同時，個人思維也受團體文化的深刻影響，從而由這種對特定社會團體的心理歸屬感而產生“群體意識”（Group Consciousness）、“群體認同”（Group Identity），并形成了固定的態度、傾向、理念等政治價值體系，進而影響公民個人的政治態度與偏好?。可以看出，公民個人特征是決定其政治態度和滿意度評價的關鍵因素。要從公民個體與群體的互動關系來探究個人對環境的認知與適應度，進而才能解釋具有相同個人特征的公民產生不同滿意度的原因，以及在相同環境下公民的個人滿意度有所差距的原因?。

綜合來看，學界對于公共服務公眾滿意度的測評日益重視，近些年關于滿意度的研究成果也越來越豐碩，但是仍有很多不足之處：一是相關理論研究還不夠深入，與國外相對成熟的理論相比還有一定的差距，理論方法尚不成熟，技術路徑尚不規范，國內尚未形成比較系統深入的理論研究體系；二是從現有的相關成果來看，采用定性研究方法的更多，公眾滿意度的定量分析還比較少，實證研究比較滯后；三是雖然目前的研究對于公眾滿意度的測評已經有技術路徑和體系的涉足，但其可操作性仍有待進一步探究，尚缺乏覆蓋多學科的理論研究平臺和規范的評價體系，而且囿于概念、理論、體制和文化等因素，評價指標體系不可避免地出現評估內容存在片面性甚至誤導性，缺乏科學性；四是目前相關研究的主要側重點在于滿意度模型和評價指標體系的構建方面，很多實證研究只停留在描述性分析層面，基本不涉及公眾滿意度的影響因素的因果分析，這對于公共服務和政府效能滿意度的研究是十分缺乏的，也是異常重要的；五是公眾滿意度的測評是一項實踐性極強的工作，涉及多學科理論及現實狀況，目前很多有關滿意度的調查，有些研究由于調查方法的問題，還存在一些不規范或不嚴謹的地方，因此并不一定代表普遍的民意；有些研究由于調查機構和主體的選取，使得其并不能得到準確客觀的結果；有些研究只是限于某地區小范圍的調查，并不具有普遍的代表性，不能充分表達民意；有些研究更是沒有公開調查的具體過程，只是呈現一個最終調查結果，其真實性和科學有效性都有待商榷；有些研究由于數據的收集方面和研究方法的問題，使得研究結果還不夠準確，比如某些城市的前后兩年的排名有較大差異，個別城市竟然下滑十幾名，這樣的結果著實讓人難以信服。

二、研究創新

本研究有以下幾點創新。首先，本研究采用標準的社會調查方法，即大范圍隨機抽樣技術和大樣本調查方式（電話號碼隨機生成），通過目前國內最先進的計算機輔助電話調查系統CATI（Computer Assisted Telephone Interviewing System），對中國10個城市居民進行公共服務公眾滿意度的調查，探尋影響公眾滿意度的主要因素，為進一步提高政府公共服務滿意度，提升政府績效，加強政府合法性提供參考。目前CATI調查在我國還屬于新生事物，國內具有大規模開展此調查的機構并不是很多，而且民調的專業性很強，要充分保證各個環節的規范。本研究的主要難點就是調查的樣本多，難度強，工作量大，在10個城市收集7000多個有效樣本（每個城市700個左右）。目前國內也很少有調查機構有能力進行全國范圍內的電話訪談。根據國內其他民意調查機構的經驗，中國電話訪談的成功率（回答率）是5%左右。正是因為這種大規模調查的難度，國內還沒有其它機構做過大規模城市公共服務公眾滿意度的電話調查。此外，本研究的調查結果和數據均為第一手的資料，能夠較為真實、客觀的反映公眾滿意度的狀況，這也彌補了目前其他相關研究的數據滯后、調查結果失真等問題。

本研究是由具有一定權威性和研究能力的第三方機構（上海交通大學民意與輿情調查研究中心）來進行的地方政府公共服務公眾滿意度調查，具有客觀真實性。當前我國獨立的第三方專業化調研機構還很少，具有權威性和影響力的就更少，而且關于公共服務方面的調查，多為媒體針對社會上出現的某些熱點問題做出的個別調查或者表象研究，評估方法還不夠科學有效，樣本數量十分有限，評估內容也不夠全面系統，其實際指導作用并不強，并不能全面表達普遍民意，調查對象的限定使得調查結果出現嚴重失真或偏差。因此，本研究由具有一定權威性和研究能力的第三方機構來進行調查，具有客觀性和真實性的特點，并對評估過程進行嚴格檢查督導、對評估結果進行嚴格審核。專業的調查團隊、科學的問卷設計、完整的數據庫、隨機的大樣本抽樣、客觀的訪談過程共同保證了調查的中立性、有效性和真實性，保證了調查結果能夠更全面反映公眾意見，提高公眾對調查的認可度，以期研究結果能運用到服務型政府建設的實際工作中去。

再次，本研究通過對客觀經濟數據的收集，即10個城市在公共服務各領域的人均財政投入，與市民的公共服務滿意度進行相關性分析，并將這10個城市的人均GDP與公共服務公眾滿意度進行相關性分析，以此得出公共服務公眾滿意度與城市經濟發展水平的內在關系，以利于探究地方政府公共服務公眾滿意度與客觀經濟數據的關系程度。因而本研究在以主觀數據（公眾滿意度）為主要出發點的基礎上，加入客觀數據進行主觀與客觀的結合，內生變量與外生變量的綜合分析，能夠更加全面、更加準確、更加客觀地探究城市公共服務公眾滿意度的影響因素，為政府逐步轉變執政理念、改進社會管理方式，進一步提高公共服務公眾滿意度，樹立政府公信力提供可資借鑒的依據。

最后，本研究在政府合法性、新公共服務理論、公民治理理論等相關理論的基礎上，選取了地方政府公信力、個人效能感、對國家大事的關心程度、個人幸福感和政府效能這幾個因素為解釋變量，來對因變量（即10個城市公共服務公共滿意度）進行多元回歸分析，并加入由公民個人特征（包括性別、年齡、學歷、收入、戶籍和政治面貌）所構成的控制變量，能夠更全面、深入地探究地方政府公共服務公共滿意度的各影響因素以及影響程度，為城市提升公共服務水平提供參考，此種多維度的因果分析是目前其他相關研究所不具備的。

三、調查介紹

本次調查數據來源于“2012連氏中國城市服務型政府調查項目”，此項目是在新加坡連氏基金的支持下，由上海交通大學國際與公共事務學院與新加坡南洋理工大學公共管理研究生院通力合作，開展并完成的以《連氏中國城市服務型政府指數》為測評框架的大規模電話訪問調查。調查采用科學的隨機抽樣調查方法，并借助國際先進的計算機輔助電話問卷調查系統CATI（Computer Assisted Telephone Interviewing System），對全國主要城市的公眾進行了公共服務滿意度測評。本次調查通過前期的項目規劃與問卷設計，中期的招募訪員與管理培訓，并在整個電訪過程中進行嚴格督導與問卷審核，與此同時，對于訪談對象也采取了匿名保障的形式，進而鼓勵其真實表達自己的意愿和想法，這一系列的保障措施都保證了調查結果的科學、合理和有效，最終完成整個調查數據資料的收集工作，保證了在99%置信水平下樣本的誤差不超過±5%，遠高于國內其他相關研究的樣本要求。

本研究選取全國10個重點城市為分析樣本（各城市實際樣本量詳見表1），

這10個城市的選取，主要基于以下幾個方面的綜合考量：一是它們分別代表了中國的東部、西部、南部、北部和中部地區，地理位置不同，經濟發展水平不同，文化背景也有差異，因此具有廣泛的代表性和研究價值；二是這些城市和城市居民是中國政治和政治發展的重要角色，城市居民的教育水平普遍較好，并且他們中的多數在中國社會的諸多領域屬于精英階層，他們對地方政府的支持是不可或缺的；三是由于城市居民能夠更多更好地獲得政府提供的公共服務，有更加暢通的獲取政府信息的渠道，因此能更好地對于我們的調查內容做出直觀有效的評價；四是考慮到對于城市進行調查的方便，因為城市居民電話使用率更高，更容易進行電話采訪，因此調查可控性較強。

表1　10個城市實際樣本量

10個城市共收集了7017個有效樣本，調查對象是年滿18歲的城市居民，包括本市戶籍及非本市戶籍的常住人口。受訪市民的人口統計特征見表2，根據第六次全國人口普查的常住人口數據，與本次抽樣調查的人口統計數據進行比照，本次調查的樣本包括受訪者的性別、年齡、學歷、收入水平等在內的人口統計學變量分布都能較好地反映各個被調查城市的真實的人口總體情況，都具有較好的代表性?。

表2　受訪市民的人口統計特征

無固定收入　21.3　1497少于2萬元　14.6　1027 20,000-39,999元　25.7　1806 40,000-59,999元　14.9　1049 60,000-99,999元　9.5　668 100,000-149,999元　4.8　340 150,000-199,999元　1.2　81 200,000-299,999元　0.9　60 300,000-499,999元　0.5　34 50萬元及以上　0.4　25拒答　6.1　430居住時間5年以下　26.9　1865 5-10年　25.6　1778 11-20年　14.8　1031 20年以上　32.7　2270

本次調查的公共服務公眾滿意度包括：公眾對公共教育、公共醫療、住房保障、社會保障、環境保護、社會治安、基礎設施、文體設施、公共交通等九項與老百姓生活密切相關的重要公共服務領域的主觀感知與評價（詳見圖1）。

圖1　調查維度

本研究的核心問題是公共服務公眾滿意度的影響因素是什么？它可以分為兩個層面，第一是描述層面，要回答的關鍵問題就是，公眾對于城市公共服務的總體滿意程度和各領域的滿意程度；第二是在分析層面，要回答的關鍵問題就是，除了通常的個人特征因素外，公眾預期、城市經濟發展水平、公共服務財政投入，以及地方政府公信力、個人效能感、政治興趣、個人幸福感、政府效能對公眾滿意度的影響程度。通過客觀與主觀數據的結合，深層次探究真正影響公共服務公眾滿意度的重要因素，為政府政策調整提供參考，以期為進一步提高公共服務質量、提升政府績效水平提供建議，從而推動我國服務型政府建設的良性發展。

四、數據分析

1.公共服務公眾滿意度總體情況

本研究的調查問卷中采用了11級量表，請公眾為所在城市的公共服務各領域從0到10分進行打分，其中0分表示最低分，10分表示最高分。調查的結果通過均值統計后，10個城市公共服務公眾滿意度總體情況如圖2。

圖2　10個城市公共服務公眾滿意度總體情況

整體而言，10個城市在公共服務九個領域方面的表現：住房保障領域是滿意度最差的，按照11分量表的權重（統計中，我們將選項0分賦值為1,1分賦值為2，2分賦值為3，依此類推，10分賦值為11，并且剔除了沒有統計意義的“不清楚”選項）還屬于不及格的分數，其余有6項在7分以上，2項在8分以上；而滿意度最高的是基礎設施領域，其他依次是文體設施、公共交通、公共教育、社會治安、社會保障、環境保護、公共醫療、住房保障。自從20世紀90年代以來，中國城市各級政府都一直通過滿足市民的需求，加快建設大型公共工程項目來努力構建服務型政府。我們研究中的10個城市也在現代化進程中展現出了新面孔，但城市的擴張和現代化也給城鎮居民帶來了令人頭痛的問題：比如交通阻塞、環境污染等。排名最后的住房保障、公共醫療等正是這些年民眾普遍關注的問題，也是政府改善民生的重點領域，尤其是房價。

2.公共服務公眾滿意度城市排名

本次被調查的10個城市公共服務公眾滿意度的綜合排名情況如表3，從各城市的得分和排名上看，公眾對于所在城市的公共服務質量的滿意度都在及格分以上，總體情況良好，排名第一的廈門以8.52的高分遙遙領先，而北京、成都、上海的得分都在7.80以上，其次是鄭州、西寧、昆明、哈爾濱、廣州，而排名最后的武漢與第一名廈門的分值僅相差了1.38分，這說明城市之間的差距并不是很大，而且我們發現，這一城市排名與前一年（2011年）調查結果的城市排名基本持平?，只不過2011年的調查沒有涉及西寧這個城市。我們可以看出，排名靠前的城市，廈門作為經濟特區、國家計劃單列市、被譽為“最浪漫休閑城市”，北京和上海作為直轄市，其城市建設方面的獨特優勢是不言而喻的，“天府之城”的成都，是公認的宜居休閑之都，多次被評為“中國最佳休閑城市”，“八大古都”之一的鄭州，是中原城市群和中原經濟區的中心城市，這些城市都擁有著獨特的歷史文化底蘊和優良的生活生態環境，而這些的形成和發展正是需要地方政府有優良的社會管理能力、卓越的服務意識以及提供優質公共服務的能力。此外，值得注意的是，通常意義上的一線城市“北上廣”，具有較高的城市發展水平和發達的綜合經濟實力，但是公眾的公共服務滿意程度卻分布不均，尤其是廣州排名倒數，這從一定意義上顯示了經濟發展的優勢并不一定會使公眾滿意度更高。

表3　10個城市公共服務公眾滿意度綜合排名

3.公共服務公眾滿意度與公眾預期

公共滿意度源于顧客滿意度，著名的顧客滿意度模型——期望差異模型（Expectation Disconfirmation Theory）由美國學者奧利弗（R.L.Oliver，1980）提出，他認為，顧客滿意度的形成會受到顧客預期的影響，而并非單純依據對績效方面的感知，當感知績效低于預期時，會產生顧客不滿意，而當感知績效高于期望時，才會產生顧客滿意?；顧客滿意度理論就認為，顧客對于產品或服務的預期與顧客對于產品或服務的實際感受之間的對比體驗，會直接決定顧客的滿意與否。而一般來講，顧客的最終體驗和感受無外乎三種，即一種是對產品或服務的實際感受低于最初預期，那么顧客就會產生不滿意，從而有可能產生顧客抱怨，但是一旦對于這種抱怨進行及時有針對性的補救，就有可能變顧客抱怨為顧客滿意，甚至是顧客忠誠；一種是對產品或服務的實際感受高于最初預期，那么就會由滿意而產生忠誠，這當然是最好的結果；還有一種是對產品或服務的實際感受與最初預期比較接近，那么顧客也會產生滿意?；凡·瑞金（Van Ryzin,2004）也通過對顧客滿意度模型的修正和調整，研究發現公眾對公共服務的實際感受與其之前的心理預期之間的差距，會影響其對公共服務的滿意程度；有關服務滿意度的理論也認為，公眾對于包括公共服務在內的各類服務的滿意度，除了與實際服務質量有關，還與公眾對于服務質量的心理預期有很大關系。

事實上，這種公共服務滿意度在很大程度上反映的是現實評價與心理預期的那種差距，從邏輯上看，“公共服務公眾滿意度預期與實際公共服務公眾滿意度之間的差距”是測量公共服務公眾滿意度的更具價值和意義的有效指標。因此，我們的假設1是：“公共服務公眾滿意度預期與實際之間的差距”與“公共服務公眾滿意度”負相關，即預期與實際差距越大，公共服務公眾滿意度越低。

本次調查中設計了兩個問題用來衡量公眾對于所在城市公共服務的總體滿意度和總體預期：“總的來說，您給您所在城市的公共服務質量打幾分？”,“您所在城市的總體公共服務質量應該達到幾分，您才滿意？”。那么將公共服務公眾滿意度和公眾預期的相關分析，如表4，我們發現“公共服務公眾滿意度”與“公共服務公眾滿意度預期與實際之間的差距”呈現顯著的負相關性，這也就是說，在現實評價保持不變的前提下，公眾對公共服務的心理預期越高，其對公共服務的滿意程度越低，就更傾向于負面的評價。這個結果也驗證了我們的假設。

表4　差距與公共服務公眾滿意度的皮爾森相關系數

因此，公共服務公眾滿意度與“公眾期望與實際之間的差距”有著很密切的關系，一般來說，一個城市越發達、開放度越高、生活越富足、市民受教育程度越高，公眾對于公共服務的期望也會高，這就會導致其滿意度水平較低，但是從一定角度來看，也許并不一定是政府做的差，一部分原因還來自于市民的期望值較高，因此，經濟更發達的城市在提高公共服務公眾滿意度方面面臨的難度會更大，要求也更高，這就需要政府提供更加優質高效的公共服務，不斷完善配套體制和機制，從而提升公眾的滿意程度。

4.公共服務公眾滿意度與經濟發展水平

經濟的快速發展，人均GDP的增加為城市的公共服務建設提供了物質基礎，一個城市的公眾對該市公共服務質量的滿意度，很大程度上可能受到該地區經濟發展水平和地方政府財力的影響，因為經濟的發展能給城市帶來更加完備的基礎公共服務設施、文體休閑設施等來滿足市民日益增長的物質和精神文化生活需求。通常人們會認為，經濟越是發達的城市，人均GDP越高的城市公共服務質量就會越完備，公共服務水平越高，公眾對其公共服務會越滿意。因此我們的假設2是：人均GDP與公共服務公眾滿意度正相關，即人均GDP越高，公共服務公眾滿意度就越高。

通過查閱10個被調查城市的2011年城市統計年鑒，以及各省/市2010年第六次全國人口普查的主要數據，得出10個城市人均GDP情況分布如圖3所示。

圖3　10個城市人均GDP（元）分布情況

通過10個城市的公共服務公眾滿意度的均值與人均GDP的相關性分析，如表5所示的公共服務公眾滿意度與人均GDP的皮爾森相關系數，說明兩者并沒有顯著的相關關系，這個結果與我們之前的假設是截然相反的，正如前面的描述性分析里所反映出的經濟發達的那些城市，市民的滿意度并不是很高，可見，城市管理者在單純追求GDP增長的過程中，并沒有帶來公眾對于公共服務更高的滿意度和認可。不過這也并不代表經濟發展不重要，不代表一個城市的經濟總量對于該城市的公共服務公眾滿意度沒有任何作用，畢竟經濟總量的增長能夠為城市公共服務提供良好的物質基礎，這點是毋庸置疑的，但政府更應該考慮的也許是，怎么樣隨著人均GDP的增長，更加有效地提高和改善公共服務質量和水平，把資金真正落實到公眾需求的領域，注重投入的效率和效益，有效改善投入產出比，為公眾提供優質高效的公共服務，逐步實現經濟發展能夠帶來公眾切身的滿意。

表5　公共服務公眾滿意度與人均GDP的皮爾森相關系數

5.公共服務公眾滿意度與財政支出

國家財政部近幾年來公布的全國公共財政支出情況顯示，政府對于公共服務各領域的財政投入逐年增加，并且財政支出結構得到進一步優化，加大了對"三農"、教育、醫療衛生、社會保障和就業、保障性安居工程、文化等的支持力度，切實保障和改善民生?。通常我們會認為，政府對于某個方面的資金投入越多，整體建設的資金越充裕，越能提升其總體質量和水平，使得公眾享有更好的福利，從而獲得更高的公眾滿意度，因此，我們的假設3是：公共服務公眾滿意度與政府財政投入正相關，即政府對于公共服務領域的財政投入越多，公共服務公眾滿意度越高。

由于政府對公共服務進行財政投入后，需要一段時間的效果顯現，有一定的滯后性，投入與產出存在著一個時間差的問題，因此本研究所采用的財政投入數據是通過2009年至2011年三年數據加總平均得出。筆者通過查閱10個被調查城市這三年的城市統計年鑒，得出每個城市在公共服務各領域的財政支出情況，把三年的數據加總平均得出每個城市在公共服務各領域的財政投入，把各領域的財政投入數據加總得出各城市的公共服務總體財政投入，再與每個城市2010年第六次全國人口普查的數據相比，計算得出城市公共服務人均財政投入情況，通過其與公共服務公眾滿意度的相關性分析，如表6所示，公共服務公眾滿意度與人均財政投入的皮爾森相關系數沒有通過顯著性水平檢驗，即兩者沒有顯著相關性，這又一次出乎我們的意料，與之前的假設截然相反。

表6　公共服務公眾滿意度與人均財政投入的皮爾森相關系數

公共服務公眾滿意度與財政投入的相關程度不高，這是個值得關注的問題。不過，這也并不意味著良好的公共服務不需要地方政府積極的財政投入支持，充足的資金依然是提高服務質量的保障，財政支出的力度可以帶來公共服務質量的有效改善，畢竟優質高效的公共服務是離不開政府有效的財政投入與產出，但我們看到這并非必然帶來公眾滿意度的提升。一方面，政府是要加大對公共服務領域的投入力度，有的放矢對重點領域加強建設，提高公共服務的水平和質量。另一方面，政府也許更需要考慮投入的效率和效益問題，有效改善投入產出比，提高政府財政投入的效率才是政府需要重點解決的問題。

6.公共服務公眾滿意度影響因素的模型構建

通過前面的分析發現，公共服務公眾滿意度和城市的經濟發展水平關系并不大，人均GDP的多少并不能顯著影響公共服務公眾滿意度，而政府的財政投入對于公共服務公眾滿意度的影響也不顯著。既然城市的經濟發展水平以及政府的財政投入都不能有效影響公眾滿意度，那么什么才是影響公共服務公眾滿意度的重要因素呢？最后我們通過一個回歸模型來檢驗下面這些因素對于公共服務滿意度的影響。這些因素包括地方政府公信力、個人效能感、政治興趣、個人幸福感和政府效能。

（1）地方政府公信力

地方政府公信力，就是指公眾對于各級地方政府的信任程度，是地方政府在行政區域內維護經濟政治文化秩序等方面所獲得公眾擁護程度。我們的調查采用五點萊克特量表來對地方政府公信力進行測評，請公眾對“您所在城市的政府總是在為老百姓做正確的事”發表意見，是“非常不同意、不同意、中立、同意，或非常同意”這一說法。調查結果如表7所示：

表7　地方政府公信力（您所在城市的政府總是在為老百姓做正確的事）

公共服務涉及到的公共教育、公共醫療、住房保障、社會保障、環境保護、社會治安、基礎設施、文體設施和公共交通這些方面都和城市居民的日常生活密切相關，那么公眾對地方政府的信任和支持會影響公眾對當地政府在這些區域里公共服務領域的表現滿意度。我們的假設4是：地方政府公信力與公共服務公眾滿意度正相關。

（2）個人效能感

學者一般把個人效能感分為內部效能感和外部效能感兩個方面?：內部效能感，是基于人們對政治體系的信仰程度以及他們對政治的理解能力來界定的，是個人相信自己可以影響政府的感覺，即投入( input)功效；而外部效能感，是基于人們對政府能夠代表公民自身的個人利益的信任來界定的，是個體相信政府應該回應民眾的感覺?，也可稱作產出(output)功效?。本研究所考量的個人效能感，指的是外部效能感，即人們對政府的反應程度，暗指個體在影響政治和政府決定時的能力、技巧和信心。個人效能影響著人們的行為選擇、思維模式和情感反應模式，人們對個人效能的判斷影響其努力程度及堅持性。一般情況下，人們如果認為自己更有能力影響政府決策等方面，即外部效能感越強烈，那么則會對政府更有信心，傾向于給予政府的公共服務領域更高的評價。因此，我們的假設5是：個人效能感與公共服務公眾滿意度正相關。

調查采用五點萊克特量表來對市民的個人效能感進行測評，請公眾對“我們老百姓對政府的決策毫無影響力”這一說法發表意見，是“非常不同意、不同意、中立、同意，或非常同意”這一說法。調查結果如表8所示：

表8　個人效能感（我們老百姓對政府的決策毫無影響力）

（3）對國家大事或時事新聞的關心程度

美國學者阿爾蒙德和西德尼·維巴在他們的著作《公民文化》中，把政治文化從三個維度進行劃分：認知、情感和評價，其中認知傾向的一個重要方面就是關注政治或政治興趣。作為從心理上參與政治及公共事務的政治興趣，西方學者已經關注并研究了其重要性，從心理上參與政治和公共事務被認為是積極參與政治的一個必要條件。關于政治興趣層次和政治信任之間的關系，相關研究已經提出了兩個假設：一個觀點認為人們對政治了解和懂得越多，他們就對政治越憤世嫉俗，越討厭政治，所以他們變得對政府和政治就較不信任。相反的觀點認為個體的興趣是選擇性的，他們對自己感興趣的領域持有贊成的態度。在調查中，我們用公眾對國家大事或時事新聞的關心程度來衡量他們的政治興趣。一般來說，如果公眾對于國家大事或時事新聞越關心，他們就更多的通過各種渠道了解和獲得自己感興趣和關心的政府相關信息，但是由于政府對于主流媒體和消息的主導影響，發布的相關信息更多的都是積極正面的，就會使得對政治感興趣的公眾更傾向于對政府的信任和滿意。因此，我們的假設6是：對國家大事或時事新聞關心程度與公共服務公眾滿意度正相關。調查通過詢問市民“您對國家大事或社會時事新聞關心嗎？”來衡量公眾對國家大事或時事新聞的關心程度。調查結果如表9所示：

表9　對國家大事或時事新聞的關心程度

（4）個人幸福感

個人幸福感是一個人對自己生活的主觀認知和情感評價，常常指的是幸福快樂或對生活的滿意。公共服務滿意度的獲得有賴于公民個人幸福感的良好環境支撐，公眾作為公共管理及服務的行政相對人，其個人幸福感直接反映了他們對政府管理的態度與價值取向，它是調整政府績效評估導向的關鍵因素。一個社會的個人幸福感的主要水平是一個相當穩定的文化屬性，而且有重要的政治意義。Ronald Inglehart認為如果人們覺得在一個既定政權下的生活是美好的，那么就會加強人們對政權的彌散性支持。因此，總體上看來主觀幸福感在合法性增長中起到至關重要的作用。因此，我們的假設7是：個人幸福感與公共服務公眾滿意度正相關。

在問卷調查中，我們通過詢問城市居民“總的來說，您覺得您目前的生活幸福嗎？”來測試公眾的個人幸福感，調查結果如表10所示：

表10　個人幸福感

（5）政府效能

政府效能是對政府運作效果質和量的綜合評價。在20世紀90年代中期，學者對北京居民的一項實證研究發現公民對政府績效評價和政權合法性之間存在著積極的關系。公眾對于代表政府效能的民主決策、信息公開、服務態度、行政效率和依法行政的滿意程度直接影響著他們對政治系統的支持，即政治合法性。政府在處理公共事務中的依法、民主、高效和公開是中國政府改革的重要目標。建設服務型政府的核心就是轉變政府職能，創新政府行政體制和管理方式，推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變。那么政府效能是作為測評政府績效的重要指標和依據，是樹立正確政績觀的重要內容，也是判斷地方政府社會管理水平的重要指標。它是對政府實際運作效果的綜合考量，即對政府“軟件”的全面評價與考量。那么政府效能作為政府“微觀”層面的具體體現，直接影響著服務型政府建設中的“硬件”建設——公共服務。只有提升政府效能，關注公眾的實際需要，才能不斷地提高公共服務質量，提升公共服務滿意度。我們認為政府效能（“軟件”）的提升，必然帶來公共服務公眾滿意度（“硬件”）的提升。因此，我們的假設8是：政府效能與公共服務公眾滿意度正相關。

我們主要從以下五個維度來考量政府效能：民主決策、信息公開、服務態度、行政效率和依法行政。調查采用了五點萊克特量表，請公眾對一些說法發表意見，是“非常不同意、不同意、中立、同意，或非常同意”這些說法，回答無所謂對錯，只是想了解公眾的看法。其中，“民主決策”維度，是一個復合指數，包括兩個問題：“您所在城市政府在制定公共政策時，經常通過座談、聽證會等方式征求市民意見”、“您所在城市政府制定的公共政策經常能夠反映市民的意見和建議”，在統計數據時我們取的是兩個值的算術平均數；“信息公開”維度，也是一個復合指數，包括兩個問題：“您所在城市政府積極主動利用媒體等渠道向百姓公布政府開支的情況”、“您在所在城市，您可以很方便地獲得自己想知道的政府信息”，在統計數據時我們取的是兩個值的算術平均數；“服務態度”維度，我們的問題是“您所在城市的政府部門工作人員，服務態度通常很好”；“行政效率”維度的問題是“您所在城市政府部門工作人員，辦事效率通常較高”；“依法行政”維度的問題是“到政府部門辦事，不送禮或沒有關系通常辦不成”。結果統計中，我們將選項“非常不同意”賦值1，“不同意”賦值2，“中立/一般”賦值3，“同意”賦值4，“非常同意”賦值5。由于沒有統計意義，我們剔除了“不清楚”和“拒答”兩個選項，并且由于“依法行政”這一維度的度量方向不同，被進行了反向賦值。經過各維度的均值統計后如圖4所示：

圖4　政府效能

最后加入控制變量公民個人特征因素，包括性別、年齡、學歷、收入、戶籍和政治面貌等幾項，通過上述影響因素與公共服務公眾滿意度做多元線性回歸分析，結果如表11所示，可以看出R方和調整R方說明，回歸模型的構建對因變量（公共服務公眾滿意度）有比較好的解釋力，模型的自變量和控制變量可以解釋因變量25%的方差，這在社會科學研究中是相當不錯的。在回歸分析中，因變量公共服務公眾滿意度采用的是各領域的加總數據，并剔除了沒有統計意義的“不清楚”選項，自變量中也剔除了沒有統計意義的“不清楚”“不知道”“拒答”選項，另外，由于度量方向不同，“個人效能感”這一變量被進行了反向賦值，控制變量里的“拒答”選項同樣做了剔除處理。

表11　公共服務公眾滿意度回歸模型

多元線性回歸分析結果顯示，顯著影響公共服務公眾滿意度的因素分別是：地方政府公信力、個人效能感、個人幸福感和政府效能。

（1）地方政府公信力與公共服務公眾滿意度呈現顯著的正相關關系，即地方政府公信力越高，市民對于公共服務的滿意度就越高，這與我們的假設是相吻合的。畢竟城市的公共服務是與市民的生活密切相關的，公共服務的質量和水平更是地方政府公共服務能力的具體體現，地方政府公信力就直接影響著公眾對于城市公共服務的滿意程度。

（2）個人效能感和公共服務公眾滿意度呈現顯著的正相關關系，即公眾的個人效能感越強，其公共服務公眾滿意度就越高，這與我們之前的假設是一致的。正是因為我們考量的是外部效能感，即個體在影響政治和政府決定時的能力、技巧和信心，因此公眾認為自身對政府決策的影響程度越大，對政府越有信心，就會傾向于對政府更多的支持，其公共服務滿意度也就會越高。

（3）個人幸福感對公共服務公眾滿意度有著顯著的正面影響，兩者呈現明顯的正相關關系，說明了公眾的個人幸福感越強，對于公共服務的滿意度就越高。這與之前的假設是一致的。正如前述相關研究顯示，個體在自己的物質及精神生活得到心理滿足與幸福感的同時，就會加強對政府的支持與信任，那么也就傾向于對政府公共服務的質量與水平給予更高的評價與滿意。

（4）政府效能對公共服務公眾滿意度同樣有著顯著的影響，政府效能越高，公共服務公眾滿意度也會越高，政府對于民主決策、信息公開、服務態度、行政效率和依法行政等方面的重視應該加強，以期提升公共服務公眾滿意度。

（5）控制變量公民個人特征因素中的戶籍因素對公共服務公眾滿意度產生了顯著的影響。外地戶籍的公眾相對于本地戶籍的公眾，對于城市的公共服務滿意程度更高。這也許與本地戶籍居民大多數是更長時間居住在某一城市，對城市的公共服務質量有著更加具體和長期的了解，心中不免會產生更高的期望，導致滿意度不高，而外地戶籍居民也許是與其家鄉的公共服務水平做出了對比，由此產生了對城市的公共服務更高的滿意度。

五、結論與對策建議

通過前述分析得出結論:1.公眾對公共服務各方面的滿意程度不均衡，政府應該重點關注的領域是住房保障和公共醫療領域。2.公眾對于公共服務的期望越高，其滿意度越低。這也在一定程度上解釋了為什么經濟發達城市滿意度會低，因為一個城市發達程度越高，開放程度高，人們生活越富足，加上教育程度更高，那么自然對于城市的公共服務有較高的預期，所以導致滿意度下降。3.城市的經濟發展水平（人均GDP）和公共服務財政投入都對公共服務公眾滿意度沒有顯著影響。4.地方政府公信力、個人效能感、個人幸福感以及政府效能都是影響公共服務公眾滿意度的重要因素。

服務型政府的基本內容就是為公眾提供優質高效的基本公共服務與公共產品，公共服務滿意度是衡量政府公共服務質量和水平的重要依據。因此，要構建服務型政府，勢必要注重公共服務公眾滿意度的提升，就要在以下幾個方面下功夫，做出成效：

1.要樹立公眾滿意理念，強化公共服務意識。各級政府必須樹立公眾滿意理念，強化公共服務意識，真正做到“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”。惟有如此，才能真正從思想、行動上重視公眾滿意度測評，使其成為監督和改進政府工作的利器；

2.要有針對性地進行公共服務投入，注重提高投入效率和效果。政府要加大對公共服務薄弱環節的財政支持力度，并且根據公眾需求程度的變化，及時調整公共服務的工作重點，有利于避免重復建設，避免“服務過當”或“服務不及”，把“投入導向”和“結果導向”相結合，進一步提升經濟社會發展的協調性，切實提高財政投入的質量和效果，提升公共服務公眾滿意度；

3.淡化GDP在政府績效考核中的比重，建立公眾參與、民生導向的績效評估體系。政府要高度重視城市公共服務公眾滿意度評價，把評估結果作為政府政績考核的重要內容和硬性指標，將“經濟性”導向轉變為“經濟性、社會性、效率性”導向，逐步淡化GDP比重，構建公眾參與、民生導向的績效評估體系，對政府在保障和改善民生方面形成一種約束機制，有助于把轉變發展方式、提高公共服務滿意度變成政府實實在在的基本職責；

4.加強政府自身管理，這是最關鍵的一點，只有政府效能提高，地方政府公信力的提升，才是有效改善公眾滿意度、構建服務型政府的關鍵所在。要加快政府自身建設，提升政府內部管理水平，為外部管理和服務的開展奠定基礎。政府要在民主決策、信息公開、服務態度、行政效率、依法行政等方面進行改革、創新和提升。同時要擴大公眾參與和監督，改進公共服務管理方式，轉變政府行政管理模式，全面提升政府治理能力，打造服務型政府。

注釋：

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②胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告.2012.11.8.http://www.wenming.cn/xxph/sy/xy18d/201211/t20121119_940452.shtml.

③Ostrom,Vincent and Elinor Ostrom,Public Goods and Public Choices,E.S.Savas,Alternatives for Delivering Public Services:Toward Improved Performance,Boulder,CO:Westview Press,1977.

④朱國瑋.公共服務供給績效評價研究——基于消費者視角的理論闡釋與實證分析[D].上海交通大學,2005.

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（責任編輯方卿）

An Empirical Study of China's Public Satisfaction with Government Services: Based on Surveys in 10 Cities

Feng Fei / Zhong Yang

Abstract：To promote public satisfaction and meet people's demands are two top priorities in building the service-oriented government. A public-satisfied service-oriented government should be set as one of the ultimate goals for the transformation of governmental functions in creating a better environment for development, providing high-quality public service and sustaining social justice. In this dissertation, ten representative cities were chosen as public opinion survey sites. Public satisfaction with urban government's public services is evaluated through telephone interviews. The findings show that there are differentiations with regard to public satisfaction in different categories of government-provided public services and the public is dissatisfied with some areas of public services; Significant negative correlation is found between public satisfaction with public service and the gap between public expectation and reality; factors such as trust of local governments, individual sense of effectiveness, subjective welbeing , government effectiveness all significantly influence public satisfaction with urban government provided public services; level of urban economic development (per capita GDP) and public satisfaction with public services are not significantly related; government investment into public services and public satisfaction with public services are also not significantly correlated, which should call for more government's attention to the efficacy of investment.

Keywords:Public Satisfaction; Public Service; Service-oriented Government

作者簡介：馮菲女（1988-）首都師范大學圖書館管理學博士

收稿日期：2015-12-25

中圖分類號：D625

文獻標識碼：A

文章編號：1009-3176（2016）02-058-（17）