我國社區矯正工作者隊伍建設問題研究——以基層司法所為切入點

王　寧

(鄭州大學 法學院，鄭州 450001)

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我國社區矯正工作者隊伍建設問題研究
——以基層司法所為切入點

王寧

(鄭州大學 法學院，鄭州 450001)

摘要：社區矯正制度自引入我國以來，為社區服刑人員的改造發揮了巨大的功效。當前我國的基層司法所承擔社區矯正的日常工作，而大量的實踐調研顯示，我國當前的基層司法所無論是人員配置還是管理體制都存在諸多問題，導致社區矯正工作面臨種種困境。因此當前加強社區矯正工作隊伍建設，建立一支專職化、精簡化的高效工作隊伍便顯得尤為必要。

關鍵詞：社區矯正；司法所；隊伍建設

一、司法所概況分析

(一)司法所的法律界定

在行政法意義上，司法所是縣、不設區的市、區司法局的派出機構。類似于公安局的派出所、工商局的工商所和稅務局的稅務所。這些派出機構的設立是為了便于地方政府職能部門開展街道、鄉、鎮的地域性的行政工作。司法所是司法行政機關派駐基層街道、鄉鎮的專門辦事機構。從這個層面上理解，司法所是開展司法行政工作的“排頭兵”。它在真正意義上為司法聯系基層群眾提供了紐帶。

司法所在法律層面上主要是一個法律服務型的機構而非執法型的機構。它應當是司法行政機構與基層社區群眾聯系最為緊密的機構。司法行政機關偏向于管理，而司法所是切切實實的工作機構。司法所是司法行政機關在法律實施過程中為配套司法的一系列活動而設置的最為基層的工作機構。

(二)社區矯正中司法所的職能定位

社區矯正工作的開展是以社區為載體，而社區矯正與傳統刑罰執行方式之最大不同，就在于社區矯正工作廣泛的社區參與性[1]247。司法所在設計之初，是一個典型的“軟性”服務型基層派出機構。其大部分職能在于法律服務、法制宣傳、普法教育、人民調解、法律援助等，這些工作的性質偏向于服務而非執法。而社區矯正是一個典型的刑罰執行活動，是一項嚴肅的刑事執法工作。鑒于社區矯正這種特殊的法律性質，決定了基層司法所被賦予社區矯正職能后這項工作的開展不能與其他法律服務類職能混為一談。

2012年頒布實施的《社區矯正實施辦法》第3條規定：司法所承擔社區矯正的日常工作。至此,負責社區矯正的具體工作真正成為了司法所的法定職責。然而，問題是司法所的這種職責定位相當尷尬。實踐中，司法所往往承擔著普法教育、人民調解、法律援助、社區矯正、安置幫扶等多項職能。另外，實際工作中，司法所還受到地方鄉鎮(或街道)黨委、政府的諸多管理與限制，同時被地方政府委托分攤諸如信訪、綜合治理、拆遷等多項任務。這樣都導致司法所這樣一個縣級司法局的派出機構的不堪重負，管的事務過于龐雜，不夠精細化，非常不利于社區矯正工作的開展。據統計，司法所實際從事的司法行政工作所占全部工作量的比例不足50%[2]。

不可否認，基層司法行政機關在被賦予社區矯正職能之前也有監禁矯正(即監獄管理)和安置幫教(針對刑滿釋放人員)的相關矯正經驗，這樣司法所在這方面積累了一定的矯正經驗，對開展新的社區矯正工作有一定的借鑒與幫助。而且，司法所新添社區矯正這一職能，也是對司法所建設發展的良好契機。但僅根據這樣的類似工作經驗就賦予司法所社區矯正這樣一種嚴肅的刑罰執行職能，仍然是十分值得商榷的。從根本上說，社區矯正這項職能與司法所之前承擔的八項職能是有一定沖突的。

(三)司法所在實踐中的工作困境

當前我國基層司法所的社區矯正工作運行機制所呈現出的是一種“亞健康”的狀態。從公共管理學的角度分析，多部分協同配合管理的模式也不利于行政效率的提高，實踐中，基層司法所社區矯正工作常常出現多頭指揮、多頭交辦任務、多頭檢查、多頭要數據材料的亂象，在一定程度上存在著職責劃分不清、界限不明、任務銜接不力、效率低下、都負責又都負責不了的諸多問題[3]。

當前司法所開展基層社區矯正工作所依靠的官方工作人員數量嚴重不足。很多縣(市)、區的司法所負責社區矯正的工作人員只有1個或2個，并且還經常被調動,安排其他工作任務。沒有一個強有力的社區矯正工作隊伍核心力量的支撐，社區矯正工作便慢慢地開始流于形式，一些地方甚至在社區服刑人員向司法所報到、填寫一些表格、開完開矯儀式后，就再也沒有見過社區矯正工作人員，社區矯正成了“走過場”。這些都嚴重偏離了社區矯正作為一項嚴肅的刑事執行措施的軌跡。

二、我國社區矯正工作隊伍建設現狀

(一)社區矯正的試點背景與行刑社會化

我國從2003年開始在北京、上海、天津、江蘇、山東、浙江這六個地區作為試點引入社區矯正制度。而后又經過一系列擴大試點、全面試行,現在已進入全面推進階段。這期間社區矯正制度的優越性不斷地得到體現。社區矯正制度的試點開展，是吸收、借鑒西方發達國家先進刑罰執行制度與理念的具體體現。這么一個行刑社會化的制度設計，作為一個“舶來品”，真正落實到基層實施卻充滿了挑戰。試點已經進行了十幾年，調研論證、各方反應都基本有了定論。實踐已經證明，我國的社區矯正的試點工作取得了很大的成效。之所以要搞試點工作，就是因為社區矯正這樣一種借鑒西方發達國家的行刑制度要想在中國這片土地上生根發芽并結出成熟的果實必須要經過科學的論證與深刻的實際調研。邊試點，邊立法，要推進社區矯正制度，也不可盲目地不切合實際的全速推進。

長期以來，受“報應”思想影響頗深的普通民眾對社區矯正的認識還不是很到位。一個國家或地區的刑罰制度往往與這個國家或地區人民的法治理念、人文關懷、意識形態等價值取向息息相關。我國目前所試行的社區矯正從根本上說還很不成熟。其硬性操作規范、施行標準還很欠缺。一些地區會因為擔心社區矯正工作的效果與質量而很少給予罪犯社區矯正。這都與我國當前社區矯正體制不夠健全、工作隊伍不夠專業化有關。實踐中，主要有5項刑罰實施方式實行社區矯正，而我國當前這5種刑罰適用率非常低。基于社區矯正整體隊伍建設與管理體制的種種問題，以及給予罪犯社區矯正的刑法標準的被架空，法官在面對一些輕罪罪犯時所做出的刑罰決定不得不變得異常保守。

20世紀后期，全世界范圍內很多國家都在進行著行刑制度模式的創新，人權思想的普及讓越來越多的民眾開始重視對罪犯的感化、教育、挽救，而不是單純的懲罰、報復。隨著我國的改革開放、經濟社會的快速發展，社會變化日新月異，監禁刑的罪犯出獄后難以適應社會的現象日益突出，出獄后的再犯罪率也不斷上升，這些都越來越多地暴露出監禁刑的弊端。基于對世界范圍內行刑社會化趨勢的形勢考量和我國國內現狀的理性分析，官方也開始對此作出回應，行刑社會化的觀念被國內政府機關和普通民眾廣泛接受，社區矯正的試點工作逐步在國內推行。此外，培植行刑社會化觀念，轉變行刑觀念，推行行刑社會化對降低司法成本、避免罪犯“交叉感染”、促進服刑人員回歸社會都是成效顯著。

(二)社區矯正工作者的準確界定問題

社區矯正工作者的概念有廣義與狹義之分。狹義的社區矯正工作者僅指官方的政府工作人員；廣義的社區矯正工作者還包括協助政府進行社區矯正工作的社會工作者、志愿者等。也有學者將社區矯正工作者劃分為兩類：社區矯正執法人員與社區矯正輔助人員[4]。 社區矯正執法人員，一般是指有政府編制、有刑罰執法權限的政府公職人員；而社區矯正輔助人員一般沒有編制，主要來自社會力量。

我國當前工作實踐中的社區矯正工作者的編制有行政編制與事業編制。從嚴格意義上說，只有具有行政編制的社區矯正工作者才屬于公務員。現在越來越多的學者達成共識，認為在建設社區矯正工作者專職隊伍的同時，也要加強來自社會力量的社區矯正工作者的建設。應當保持兩者并重發展，并由社區矯正執法者統一調配指導社會力量參與社區矯正工作。我國當下對社區矯正的認知還不夠，特別是對社區矯正工作者的界定不是十分清晰。鑒于社區矯正工作者隊伍既有執法人員又有輔助人員，因此必須對兩者的界限準確劃定。社區矯正工作者的定位不清，必然導致社區矯正工作的執法主體地位動搖，矯正對象對執法工作的不屑與不配合，最終導致社區矯正工作不能順利開展。

(三)我國社區矯正組織管理模式的實踐發展探索

當前我國的社區矯正的組織管理體制，相當混亂。社區矯正的定位究竟是什么？很多學者亦存在爭論。社區矯正工作有行政性，也有司法性；有官方性，也帶有群眾性、社區性。歸根到底，社區矯正是一項嚴肅而又特殊的刑罰執行活動，說它是一項社會工作，但又區別于一般的社會工作。西方發達國家的刑罰執行管理通常采取監禁刑與非監禁刑一體化管理模式，監獄與社區矯正統一由矯正局管理。而我國當前司法部下設有監獄管理局、社區矯正管理局，雖然司法行政部門在實際管理上仍有所偏頗，但不可否認，“從監禁改造、監禁矯正單一的矯正模式過渡到監禁改造、監禁矯正與社區矯正兩種矯正模式并重，從一個側面反映出我國刑罰結構與刑罰執行正朝著輕緩、文明、人道的方向發展，同時也體現了寬嚴相濟的刑事司法政策”[5]。我們也認識到我國高層一直對社區矯正的管理模式進行著積極的探索以爭取切合實踐并發揮最大效能。

我國現行的社區矯正管理體制比較復雜，是多方協作、共同配合管理。具體來說，中央設司法部社區矯正管理局，地方社區矯正工作由地方黨委政府社區矯正工作領導小組領導 ，由司法行政機關牽頭，公安機關予以配合、協助的多機構協作的共同管理模式*2011年《刑法修正案(八)》正式對管制、緩刑、假釋規定實施社區矯正，并規定由司法行政機關負責管制期間、緩刑考驗期、假釋期間的監督管理，首次刪除了公安機關在社區矯正中的工作角色。。我們承認，從全國來看，在當前社區矯正工作依然處于試點開展的過渡時期，這種管理體制具有一定的優勢，也有利于社區矯正工作的順利開展。這是我國在經濟轉型、深化司法體制改革的大背景下所進行的積極探索，從某種層面上來說，確實具有一定的合理性、實踐性、可操作性，也是比較符合當前的國情的。但并不是說，這種管理體制要長期保持下去，這只是社區矯正試點時期的過渡管理體制。

三、美國社區矯正工作隊伍建設借鑒

(一)美國社區矯正的歷史背景

美國是社區矯正制度最為先進、最為成熟的國家之一。經過相當長時間的發展，美國基本上已經建立了一套較為發達與成熟的社區矯正制度。所以有必要先大致了解一下美國的社區矯正狀況與美國社區矯正工作隊伍情況，以期對中國當下的社區矯正執法隊伍建設有一定借鑒。

美國的社區矯正制度萌芽于18世紀美國獨立戰爭之后。最初的社區矯正制度只不過是一種思想、一種理念。1775年美國獨立戰爭爆發之前，作為英國殖民地的北美深受英國文化的影響，其對罪犯以報復、懲戒、打擊為目的，帶有濃厚的宗教色彩。隨著美國的獨立以及《獨立宣言》、人權思想的發展、深化，美國刑罰逐漸傾向于對罪犯的教育、改造、矯正，注重環境對犯罪的影響，從人性的角度開始關注對犯罪人的挽留、感化。后來在19世紀20年代在匹茲堡和費城出現的教養院實際上已經具備了社區矯正的雛形，但此時的教養院依然保留著濃厚的宗教色彩。這個時期對罪犯的監禁大多采取獨居監禁，避免罪犯之間相互交往，試圖通過獨居讓罪犯反省悔悟以達到矯正的效果。

(二)美國社區矯正組織管理架構

眾所周知，美國是一個典型的聯邦制國家，聯邦與州在很多權限劃分上是相互隔離，彼此獨立的。各個州都有很高的獨立性，這種行政體制也反映到社區矯正的組織管理上。各個州在社區矯正組織管理架構的設置上都充分體現出專業化管理的特點，但在具體的表現形式上又呈現出多元化的特點[1]4。美國當前的社區矯正管理機構中既有政府的管理機構，又有非政府的管理機構；既有行政矯正部門的管理機構，又有法院系統的管理機構。

美國政府的社區矯正管理機構分為聯邦和州兩個層次，但這兩個層次是相互獨立的。聯邦一級的社區矯正主要由聯邦地方法院負責管理*需要指出的是，美國聯邦一級政權由立法機關、司法機關、行政機關組成。聯邦司法機關包括聯邦最高法院、聯邦上訴法院和聯邦地方法院。美國司法部并不承擔對聯邦社區矯正的管理。美國司法部是隸屬于聯邦政府的行政機關，主要負責聯邦公共安全、國家安全、檢察等很多項職能，內容囊括類似于我國的最高人民檢察院、公安部、國家安全部等多個部門的職能。。同樣，美國各個州也沒有司法部所下屬的機構來負責社區矯正。也就是說，美國的州都沒有司法局，州下屬的市、縣也沒有司法局的設置，更沒有司法所。州與州之間、州與聯邦之間的機構設置都是不同的，相互獨立的。美國大多數州政府下設有矯正局，來負責對監禁刑與非監禁刑的統一管理。美國的這種割裂式的社區矯正管理體制能做到因地制宜，具有一定的優越性。

(三)美國社區矯正工作人員配備情況

美國社區矯正的工作人員主要有緩刑官與假釋官，在編制上屬于政府工作人員。美國社區矯正工作隊伍由專職工作人員與社會志愿服務者共同組成。矯正工作人員在為矯正對象監督管理的同時，還肩負著保護社區普通群眾、避免受到矯正對象不良影響甚至傷害的任務。針對構成犯罪又情節輕微、危害不大的未成年犯，很多州還設有專門的社區矯正未成年人服務機構，這些專門機構的工作人員往往對未成年犯比較了解，能夠制定出非常有針對性的矯正方案，避免這些未成年犯留下心理陰影。

為了能針對每個具體矯正對象的不同情況而更為高效的進行矯正，美國的很多州的社區矯正工作者一般都會有更為細化的分工，避免在實際工作中出現雜而不專、過于寬泛粗糙式的管理工作，提高工作效率職能。例如，美國康涅狄格州的緩刑官根據工作性質分工與矯正對象犯罪類別可以分為矯正前評估報告工作者、一般監管工作者、強化監管工作者等。美國的社區矯正工作人員的準入條件相對較高，甚至準入標準高于一般的公安與獄警。雖然聯邦和各個州的準入機制不盡相同，但都普遍要求具有相關領域的學士學位。 這些都足以說明美國基層社區矯正工作人員的工作劃分、分工之細，專職負責之明確，這在我國當前條件下是不可想象的。對我國當前社區矯正工作隊伍朝著精細化、專職化發展確實有著很好的借鑒意義。

此外，由于社區矯正工作者面臨的工作對象是社區服刑人員，有一定的危險性，因此美國的部分州允許社區矯正工作者在執行工作時佩帶武器。美國比較傾向于把社區矯正工作者看成是與獄警(監獄警察)一樣的角色定位，但由于社區矯正工作任務具有較高的復雜性、綜合性、專業性、法律性、風險性，絲毫不低于監禁刑，因此在美國緩刑官與假釋官等社區矯正專職工作人員的工資收入水平往往高于同級別的獄警。美國對社區矯正工作者隊伍建設的專業化、重視化程度可見一斑。

四、我國社區矯正工作隊伍建設完善建議

(一)工作隊伍專職化

社區矯正工作的順利開展以及良好運作，首先必須要依靠一支高素質、高能力的專職化工作隊伍來保障社區矯正工作發揮應有的作用。我國在社區矯正試點工作的很長時間內，基本上沒有真正意義上的社區矯正“專職人員”。司法所里主要從事社區矯正工作的通常是司法助理員，有的地區司法所由于缺乏工作人員，會從監獄或其他單位抽調一些工作人員。即使是司法所里負責社區矯正工作的人員，通常也不是“專門”負責社區矯正，很多時候會被上級或其他有權機關調派到其他崗位，社區矯正工作對于他們來說，充滿了臨時性與不確定性。實踐中的社區矯正工作十分缺乏技術性、規范性、專業性。

社區矯正的法律性質決定了從事社區矯正工作的專職人員必須具有刑事執法權。工作隊伍的專職化要想落到實處，就必須賦予專職工作人員一種“警察化” 的身份，這是最基本的要求。因為不管怎樣實際論證，我們都將發現社區矯正這樣一個嚴肅的刑罰執行活動，如果連專職化的工作人員也不具備警察的執法權，那么工作人員在矯正工作過程中將變得有所顧慮，并對自己的身份產生懷疑。而工作隊伍專職化就是要打消社區矯正工作者的這種疑慮與不自信，因為他們面對的是刑罰對象，是有一定人身危險性的社區服刑人員。考慮到這些因素，社區矯正工作人員應當被賦予警察身份，這樣才能保證矯正工作的質量與工作效率。賦予司法所社區矯正工作人員警察身份后，其被動、尷尬的局面將不復存在，也將大大提高社區矯正執法人員的工作效能，有利于完善、統一我國的刑罰體系，更好地實現國家的刑罰權。

需要指出的是，公安機關不適宜參與日常的社區矯正工作，“矯正”本身就與公安機關的職能定位不相匹配。公安機關主要負責預防、偵查犯罪等，其偏向于硬性執法；而社區矯正的工作性質決定了其軟性執法的特質，其應當由司法行政機關專職負責，并與監獄系統的監禁刑構成我國的完善刑罰執行體系。這也將是我國今后一段時期社區矯正行政管理體制改革的重點環節。刑事活動從偵查、審查起訴、起訴、審判、判決、刑罰執行，這其中的各個環節應當由各個機關分工獨立負責，相互制約。社區矯正畢竟屬于刑罰執行的一節，今后的管理也應當“去臃腫化”，應當朝著精細化、專業化的方向邁進。與此順應，公安機關就應當退出社區矯正的管理范圍；這樣問題的關鍵就是要賦予管理社區矯正工作的司法行政機關更多的相關“刑事刑罰執行”權力，使這樣一支社區矯正工作隊伍更加專職化，不再“出了事”動輒依賴公安機關，也使之隊伍建設與繁重、專業、艱巨的社區矯正任務相匹配、相協調。

(二)管理體制精簡化

根據公共管理學的原理，一個領域的行政管理越是細化、專業化，越能提高管理效率。簡化的單一管理模式能夠避免多頭執法、執法重疊而又最終導致執法漏洞的畸形現象。我國當前在中央層面司法部下設有社區矯正管理局，統一管理全國的社區矯正工作。這一設定還是值得肯定的。但到縣、不設區的市、區這一級社區矯正的管理機構就模糊化了。根據筆者前面對司法所尷尬處境的相關論述，一個“身單力薄”弱小的司法所卻要承擔8項管理職能。試問社區矯正工作如何能讓司法所全身心的“兼顧”？實踐中，往往司法所“身心俱疲”，甚至哪一個職能都兼顧不過來。因此，結合社區矯正的工作實際，改革創新社區矯正管理體制必須要堅持精簡高效的基本原則。從上述筆者對美國社區矯正隊伍建設的分析可以看出，美國的社區矯正管理體制就很好的體現了精簡高效的原則。各個州都設有專門的矯正局，獨立管理社區矯正工作。

當前我國基層的社區矯正管理機構分工不明，管理權限混亂，整體管理體制“臃腫化”；但真正落實到社區的工作力量又“捉襟見肘”，工作力度不足。管理多頭化與工作力乏化呈現出一對矛盾。經過筆者上述對司法所職能體制的分析，司法所承擔的任務之濫與社區矯正工作之繁重,專業形成的鮮明對比，可以得出結論：讓司法所繼續承擔社區矯正工作已顯得力不從心。由此，筆者提出大膽建議，建議取消司法所的社區矯正職能，因為以上的種種分析都已表明：司法所在當前形勢下實在不適合承擔社區矯正工作。

因此，根據精簡化的原則要求，筆者認為，社區矯正統一由縣級司法行政機關設立一支專門工作隊伍承擔，負責本縣(不設區的市、區)轄區內社區矯正的工作執行。名稱可以為“縣(市、區)司法局社區矯正大隊”，社區矯正大隊為工作實體，統一由專職化的矯正官組成，對全縣范圍內的社區矯正統一執行工作，打破原先司法所社區矯正工作的各個街道、鄉鎮的地域劃分。

(三)繼續吸收優質社會力量參與社區矯正工作

社區矯正是一項較為特殊的刑罰執行手段，它的定位就是限制人身自由的非監禁刑。正是由于這種特殊性——實施矯正場所是居民社區，使得單純依靠國家機關公職執法人員開展社區矯正工作具有一定的局限性，不利于對社區矯正對象(社區服刑人員)的幫扶、教育以及感化。所以引入一些社會志愿者、社工等社會力量進入社區矯正執法隊伍中來就顯得尤為重要了。吸收優質社會力量參與社區矯正工作與建立專職化的工作隊伍并不矛盾，兩者是相輔相成的關系，社會力量也可以更好的輔助專職人員開展一些他們不便于開展的工作。

社工、志愿者等社會力量的加入能讓矯正對象在心理上產生一種歸屬感，并能很好的帶動矯正對象回歸社會的熱情與欲望。社工、志愿者適當組織一些必要的公益活動或者其他集體勞動，讓矯正對象通過勞動受到教育、感化。這些自我認同感的提升對他們改過自新、融入社會都大有裨益。還有一些社工組織矯正對象去敬老院、希望小學等參加一些勞動教育，都極大的促進了這些矯正對象實現自我價值與社會價值。

在很多西方發達國家以及我國的香港地區，社會工作者(簡稱社工)參與社區矯正工作的整個實施體系、技術規范相對比較發達，他們的日常矯正技術以及教育、幫扶理念都已相當成熟與穩定。這些國家和地區的政府執法機構在社區矯正工作中很重視社會力量的參與并且能夠很巧妙的利用這些社會基層力量發揮出“四兩撥千斤”的作用。此外，社區矯正工作者在日常矯正工作中還要兼顧到社區民眾的“情緒”。社區矯正是一項綜合性、群眾性很強的活動[6]，司法行政機關的矯正工作做得再好，要是得不到社區居民的理解，沒有社區居民們的積極配合，那么社區矯正工作就取得不了應有的效果。

參考文獻:

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[6]劉永強,何顯兵.關于社區矯正工作者的定位及其隊伍建設[J].河北法學,2005,(9).

[責任編輯:陳晨]

中圖分類號：D926.17

文獻標志碼：A

文章編號：1008-7966(2016)02-0114-04

作者簡介：王寧(1991-)，男，河南禹州人，2014級法律碩士，主要從事刑法學研究。

收稿日期:2016-01-04