行政自制視角下行政裁量權(quán)控制探究

李佳璇（鄭州大學法學院，河南鄭州450007）

?

行政自制視角下行政裁量權(quán)控制探究

李佳璇
（鄭州大學法學院，河南鄭州450007）

摘 要：對于行政裁量權(quán)的控制一直是行政法學當中最主要的熱門話題之一，縱觀當代行政裁量權(quán)的控制措施或方法，已有學者提出了不少可行的觀點。對此，從一個新的角度即行政自制的視角下來探討對于行政裁量權(quán)的控制至為重要，其可以實現(xiàn)對行政裁量權(quán)的有效控制。

關鍵詞：行政自制；行政裁量權(quán)；控制

一 行政自制和行政裁量權(quán)的內(nèi)涵

行政自制主要是指行政機關工作人員在法律規(guī)定的范圍內(nèi)對自身的行政行為自發(fā)的約束、調(diào)節(jié)的行為。簡而言之就是行政系統(tǒng)內(nèi)部對于法律未詳盡規(guī)定的具體方面的一種自我約束，使得具體行政行為的做出具有合理性和合法性，從而盡最大限度的維護個案公平、公正。行政自制奉行的觀念就是行政機關內(nèi)部主體通過自身的行政組織框架、行政精神以及內(nèi)部行政法律原則，從而以此作為基礎自身調(diào)節(jié)、約束具體行政行為、提高行政效率，當然這種約束、調(diào)節(jié)都務必嚴格控制在法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)。即行政自制是基于法律規(guī)范范圍之內(nèi)的自制。[1]行政自制理論要求行政機關內(nèi)部在不斷探索司法權(quán)、公民權(quán)及立法權(quán)對行政權(quán)進行外部調(diào)節(jié)和控制的同時，也要從行政權(quán)內(nèi)部自身結(jié)構(gòu)著手來分析其自我控制和自我約束問題，也就是研究行政系統(tǒng)自身的自律性和自我控制技能。

至于行政裁量權(quán)，主要是指行政主體在行政過程中嚴格從法律處罰，按照法律的規(guī)定和精神行事，對于具體復雜的行政活動自主的選擇判斷的標準和行事的方式，從而保證具體行政行為的合理合法。[2]具體而言，我國行政機關行使行政裁量權(quán)自制時一般需要遵守幾個規(guī)則：第一，自制行為必須符合法律的宗旨和目的；第二，自制行為的行使本身要公平、公正，不能差別對待；第三，自制行為的行使還需要綜合考慮各個方面的相關因素，從而保證當事人合法權(quán)益；第四，自制權(quán)的行使可以方式多樣化，但是要以行政當事人的利益作為根本出發(fā)點和落腳點，保護法律應當保護的利益。這四點規(guī)則如其說是自制權(quán)控制行政裁量權(quán)的規(guī)則，不如說是自制權(quán)在控制行政裁量權(quán)時的考慮事項更為妥當。總之，行政自制控制行政裁量權(quán)的內(nèi)在含義就是行政系統(tǒng)內(nèi)部在法律規(guī)定的范圍內(nèi)的一種自我判斷的權(quán)力。

裁量一詞的精神早在古希臘時就已經(jīng)出現(xiàn)，亞里斯多德曾經(jīng)指出過官員對于法律無法具體細致立法的時候可以運用自我裁量來解決。[3]洛克也比較詳細地論述了行政裁量權(quán)產(chǎn)生和存在的原因，認為行政裁量權(quán)的運用必須是為了正當?shù)睦娌⑶也豢呻S意濫用。除此之外，霍布、斯盧梭等也認識到行政裁量權(quán)存在是歷史發(fā)展的必然，雖然沒有進一步詳細描述，但是行政裁量權(quán)的存在已經(jīng)毋庸置疑。

就當代而言，不管是英美學者還是大陸法系學者，雖然對于行政裁量權(quán)的觀點不盡相同，但是都是肯定其存在的必要性的。英美學者認為裁量是行政人員在其有效權(quán)限范圍內(nèi)享有的在不作為和作為之間選擇的權(quán)力。大陸法系國家對于行政自由裁量的概念使用比較謹慎。認為裁量就是對法律后果的選擇控制在法律規(guī)定的幅度之內(nèi)進行。而此同時我國學者關于行政裁量權(quán)的認識也不盡相同，有學者傾向于廣義的行政裁量，有的則認為應當將廣義概念有所限制縮小。但是不管是持廣義觀點還是狹義限縮觀點，其觀點的實質(zhì)性都集中在行政裁量權(quán)的具體內(nèi)容上。也正是因為如此，本文所討論的行政自制對于行政裁量權(quán)的控制才變得具有價值性，所研究和分析的視角就是從行政自制來完善對行政裁量權(quán)控制的具體內(nèi)容。

二 行政自制對于行政裁量權(quán)控制可行的原因

行政裁量權(quán)其性質(zhì)實質(zhì)上就是一種行政自制的規(guī)范，即行政機關內(nèi)部的自我控制規(guī)范。按照行政自制的實質(zhì)性來說，行政自制對于行政裁量權(quán)的控制就是行政機關內(nèi)部在法律框架內(nèi)對具體問題所作出的具體判斷和考量，這種自制實際上是對法律未盡之事的細化和自我約束行為，也是為了更好的做好行政工作，為人民服務而來的。[4]基于行政自制對行政裁量權(quán)的控制可以從以下幾點來闡述：

（一）行政裁量權(quán)的自制控制來自于法定授權(quán)

行政自制控制的行政裁量權(quán)就是行政機關可以自我根據(jù)法律規(guī)范自我判斷具體情況的行駛標準，做出合適、合理的性性行為。之所以賦予行政機關的這種裁量權(quán)的自制控制，主要是因為雖然我國立法內(nèi)容已夠詳細，但是現(xiàn)實生活的瞬息萬變和情況的復雜程度，致使立法不可能一一列舉具體情形即判斷依據(jù)。，因此，行政裁量權(quán)的自制控制更加符合實踐的需要，更滿足馬克思的具體問題具體分析的精神。也就是說，在法律無法具體規(guī)定明確的做法和判斷標準時，行政機關的裁量權(quán)便由自制來進行控制，行政行為可以根據(jù)實際情況的具體詳情來給予合適的行政行為，盡大限度的保護合法的利益。雖然行政自制控制的行政行為看似沒有規(guī)章，但實際上這種自制是嚴格控制在法律的框架范圍之內(nèi)的，它所行駛的只是一種具體問題具體分析的行為，其內(nèi)在目的在于保證裁量權(quán)的正當行使，也就是行政裁量權(quán)的自我約束行為。

（二）裁量權(quán)的控制是基于行政機關內(nèi)部的

“任何行政官員只要擁有裁量權(quán)，就必定擁有公開說明如何行使相關裁量的權(quán)力，而不管立法機關是否單獨賦予該官員制定規(guī)則的權(quán)力”。[5]由此可見，運用行政自制來控制行政裁量權(quán)是基于行政立法的授意的。只是因為法律無法詳盡規(guī)定每一種具體情況的判斷措施，所以運用裁量權(quán)自制來解決這種沖突。當然，既然是行政機關的自我控制，是在做出具體的行政行為是的一種行政機關自我判斷，那必定是基于行政機關內(nèi)部實現(xiàn)的，是在行政機關的機構(gòu)框架內(nèi)完成的。

（三）自制對于行政裁量權(quán)的控制在立法授權(quán)范圍內(nèi)

行政自制的裁量權(quán)控制設定體現(xiàn)的是行政機關的一般裁量權(quán)，也就是說行政機關可以自己根據(jù)實際需要加以自我判斷的權(quán)力。既然是自我判斷那么如果不加約束勢必會造成權(quán)力的濫用，因此我們這里討論的行政自制的行政裁量權(quán)的控制也必須嚴格按照法律的旨意出發(fā)，以法律作為自制的框架，在這個框架下的自制才真正是對行政裁量權(quán)控制的現(xiàn)實有效的方式。在法律框架內(nèi)的自制是合法合理的自制，是對行政裁量權(quán)控制的合法手段。除了在法律框架內(nèi)的自制以外，還包括行政自制對行政裁量權(quán)的控制的具體實施，這種具體實施也必須符合法律的精神和基本原則，以便尋得各方利益平衡的一種狀態(tài)。也只有這樣，行政裁量權(quán)的自制控制才會真正發(fā)揮其作用，服務于行政活動的方方面面。

（四）行政自制對于行政裁量權(quán)的控制更加靈活

行政自制雖然是行政內(nèi)部的自我約束但在性質(zhì)上并不屬于法律或者規(guī)范，而是行政機關制定的一種內(nèi)部自我控制的行政規(guī)則。法律在我國是具有普遍適用性的，根據(jù)我國法律的明確規(guī)定，行政機關制定的具有法源地位的立法性規(guī)則僅限于行政規(guī)章、行政法規(guī)和法定解釋性行政規(guī)范。行政自制的行政裁量權(quán)的控制其實質(zhì)也是對具體碰到的行政活動作出針對個案的一種判斷，從而彌補法律無法對所有情況一一列舉的弊端。正是因為行政自制的這種特性，使得它在行政機關工作人員的工作實踐過程中更加具有靈活性和創(chuàng)新性，使得個案的解決更加的符合法律的實質(zhì)精神，而不是生搬硬套某種法律模式，導致各種具體情況無法得到合理公正的解決。

三 行政自制對行政裁量權(quán)的控制應注意的問題

馬克思曾經(jīng)說過，任何事物都有其兩面性。行政自制對于行政裁量權(quán)的控制雖然如上文所述具有其合理性和原因所在，但是我們也不能片面的只注意到行政自制對行政裁量權(quán)控制的積極方面，從而忽視其消極方面。行政自制實質(zhì)是行政機關內(nèi)部的自我約束調(diào)節(jié)，基于此，我們可以就以下兩個方面來注意行政自制對行政裁量權(quán)的控制所可能帶來的不利方面：

（一）要注意約束與裁量之間的平衡

運用行政自制來控制行政裁量權(quán)實質(zhì)是通過行政內(nèi)部自我設立約束來限制、控制行政裁量的。但是行政內(nèi)部自我設立約束規(guī)則往往會過于僵化而使得具體執(zhí)法行為變得缺乏合理性，這樣給裁量的個別正當性造成不必要的損害，有損行政行為的權(quán)威性和可信賴性。所以，行政機關要想科學的自我約制、使得行政行為更符合實踐的需求，那么就應當處理好約束和裁量之間的平衡問題，做到法律框架內(nèi)的自制和裁量，同時又不拘泥于法律的具體規(guī)定。

（二）要注意規(guī)則與原則之間的平衡

剛剛也闡述過行政自制視角下的行政裁量權(quán)的控制不僅要避免裁量的過度規(guī)則化約束，還要防止自制權(quán)力的濫用造成不必要的損失。鑒于此，法律原則的重要特點就是抽象性，它不以具體情況為對象，而是具有普遍的適用性，因此法律原則所適用的范圍較之于法律規(guī)則而言更寬泛。毫無疑問，法律原則在不僅能夠保證行政行為的靈活性，同時也能將行政行為囊括在法律的框架之中。[6]但是，原則的寬泛性決定無法具體確定行為的程度，這時候又需要具體的規(guī)則加以指引，否則容易導致行政自制的行政裁量權(quán)控制的濫用，一旦權(quán)力濫用，不僅行政機關的權(quán)威性受損，更侵害了具體的行政行為針對的對象。所以，行政自制下的行政裁量權(quán)的控制比不要權(quán)衡好原則和規(guī)則的使用，使得行政自制的行政裁量權(quán)既符合法律的規(guī)定，又能更加靈活的應變實際復雜的社會生活。

從行政自制的視角來看待行政裁量權(quán)的控制，不僅符合行政裁量權(quán)的立法授意，同時也是對于實踐當中遇到的諸多不同情況作出合理性處理的必然要求。[7]本文從行政自制與行政裁量權(quán)的含義出發(fā)，繼而分析行政自制對于行政裁量權(quán)加以控制的合理性，又基于凡事都有兩面性，故而給出了幾點行政自制控制行政裁量權(quán)的過程中應當注意的問題，從而期望以此對行政裁量權(quán)的控制更加的合理和便于實施。

參考文獻：

[1]崔卓蘭,于立深.行政自制與中國行政法治發(fā)展[J].法學研究,2010,(1).

[2]周佑勇.在軟法與硬法之間:裁量基準效力的法理定位[J].法學論壇,2009,(4).

[3]王錫鋅.自由裁量權(quán)基準:技術的創(chuàng)新還是誤用[J].法學研究,2008,(5).

[4]余凌云.游走在規(guī)范與僵化之間——對金華行政裁量基準實踐的思考[J].清華法學,2008,(3).

[5]崔卓蘭,劉福元.析行政自由裁量權(quán)的過度規(guī)則化[J].行政法學研究,2008,(2).

[6]周佑勇.論行政裁量的情節(jié)與適用[J].法商研究,2008,(3).

[7]李牧.多元化抑或統(tǒng)一——關于我國行政法理論基礎研究的思考[J].武漢理工大學學報(社會科學版),2010,(3).

（責任編校：周欣）

中圖分類號：D922.1

文獻標識碼：A

文章編號：1673-2219（2016）04-0122-02

收稿日期：2015－12－13

作者簡介：李佳璇（1992－），女，河南駐馬店人，鄭州大學法學院憲法學與行政法學碩士研究生，研究方向為憲法學與行政法。