新形勢下完善我國轉(zhuǎn)移支付制度路徑探析

崔晶玲　劉慧

摘要：轉(zhuǎn)移支付制度是各級政府對市場失效的宏觀調(diào)控，其立足于地方公共產(chǎn)品的基礎(chǔ)之上，是平衡各級政府間財力的重要手段。文章立足于轉(zhuǎn)移支付制度的理論依據(jù)，以臨汾地區(qū)轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)狀為縮影，反映目前我國轉(zhuǎn)移支付制度的現(xiàn)狀，通過借鑒國外先進的轉(zhuǎn)移支付制度，提出完善我國轉(zhuǎn)移支付制度的政策建議。

關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)移支付；現(xiàn)狀；政策建議

財政轉(zhuǎn)移支付制度是現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，2014年12月27日，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》（國發(fā)〔2014〕71號，以下簡稱《意見》），《意見》對我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度中存在的比較緊迫且大家認識比較一致的問題進行了頂層設(shè)計，轉(zhuǎn)移支付目前存在的一些問題亟需關(guān)注。

一、財政轉(zhuǎn)移支付的基本概念

財政轉(zhuǎn)移支付，作為一種建立在地方公共產(chǎn)品理論基礎(chǔ)之上財政配套制度，是財政資金在政府間進行再分配的行為。由于公共產(chǎn)品在運行過程中單純的依靠市場會不可避免的產(chǎn)生不能有效地提供公共產(chǎn)品等市場失效，在各級政府之間形成縱向和橫向等不同形式的不平衡，因此，通過“市場失效-公共產(chǎn)品-地方公共產(chǎn)品-政府間收支劃分-轉(zhuǎn)移支付”這一思路產(chǎn)生的轉(zhuǎn)移支付制度便成為調(diào)節(jié)各級政府間財政的重要手段。其實質(zhì)是在各級政府間支出和收入劃分基礎(chǔ)上，為實現(xiàn)各轄區(qū)公共服務(wù)水平的均等化，對財政收支的人為地再次分配，是各級政府對市場失效的有形調(diào)控。

財政轉(zhuǎn)移支付分為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付。其中專項轉(zhuǎn)移支付又分為配套撥款和非配套撥款兩類，一般性轉(zhuǎn)移支付是指中央政府對有財力缺口的地方政府的補助，主要解決基本公共服務(wù)均等化問題，地方政府可依法統(tǒng)籌使用。專項轉(zhuǎn)移支付是中央政府對地方政府承擔的委托事務(wù)、共同事務(wù)等給予的具有指定用途的資金補助。轉(zhuǎn)移支付的形式不同，其產(chǎn)生的經(jīng)濟效益也有所不同，由于一般性轉(zhuǎn)移支付，地方政府可以將補助金視為自主財務(wù)支配，按照其偏好提供公共產(chǎn)品或勞務(wù)，因此它在增加公共財貨消費的同時對私人財貨供求也產(chǎn)生影響。而專項補助資金由于地方政府必須按指定用途使用，因此其用于非公共產(chǎn)品的供給會較一般補助少，其增加額會相對較小，但是，它在實現(xiàn)上級政府特定政策意圖上，卻效果較優(yōu)。

二、我國轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)狀及存在的問題

我國自設(shè)立分稅制以來，經(jīng)過20多年的發(fā)展，基本上建立了符合社會主義市場經(jīng)濟體制要求的財政轉(zhuǎn)移支付制度，有利的促進了地區(qū)間基本公共服務(wù)的均等化，在增強地方財力，保障重點支出，促進社會和諧等方面發(fā)揮了重大作用。2014年12月27日成文，2015年2月2日正式發(fā)布的《意見》中，對我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度中存在的問題，諸如：中央與地方權(quán)責劃分不清、轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理、專項轉(zhuǎn)移支付過多的介入競爭性領(lǐng)域、轉(zhuǎn)移支付的預算管理問題等比較緊迫且大家認識比較一致的方面進行了頂層設(shè)計，但與發(fā)達國家較為成熟的財政轉(zhuǎn)移支付制度相比，還存在欠缺之處。

（一）轉(zhuǎn)移性支付規(guī)模不斷擴大，專項轉(zhuǎn)移支付涉及范圍廣且民生等領(lǐng)域占比較大

以近幾年山西臨汾為例，轉(zhuǎn)移性收入持續(xù)增長，一般性轉(zhuǎn)移支付占主體地位，這與《意見》及新《預算法》的精神是相吻合的。但是細分析發(fā)現(xiàn)，專項轉(zhuǎn)移收入幾乎涵蓋了所有的領(lǐng)域，設(shè)置“小而散”，尤其是民生領(lǐng)域，專項轉(zhuǎn)移收入占比較大且逐年增長，一部分可以使用一般性轉(zhuǎn)移支付方式對地方進行補助的在很多情況下也使用了專項轉(zhuǎn)移支付的形式。而一方面專項轉(zhuǎn)移支付名目多，管理難度大，部分項目涉及多個部門，如農(nóng)村危舊土坯房改造資金，上級涉及到民政、移民扶貧、建設(shè)等多個部門下達項目資金，多頭管理；另一方面，大部分專項轉(zhuǎn)移支付要求地方財政配套，如臨汾轄內(nèi)某縣，每年需配套資金700～800萬元以上，遇到大的項目，就上千萬元，落實配套資金壓力逐漸增大。

（二）稅收返還計算方法不利于轉(zhuǎn)移支付平衡功能的實現(xiàn)

作為一般轉(zhuǎn)移支付手段的稅收返還其在計算方法方面存在不合理之處，稅收返還額的確定是以承認各地區(qū)政府既得利益為特征的，有利于調(diào)動高財政收入地區(qū)的積極性，但是卻容易導致“富者越富、窮者越窮”的馬太效應(yīng)。

（三）轉(zhuǎn)移支付形式單一，以縱向轉(zhuǎn)移為主

目前我國轉(zhuǎn)移支付形式以縱向轉(zhuǎn)移為主，臨汾地區(qū)從2012年-2014年轄區(qū)沒有發(fā)生橫向轉(zhuǎn)移支付，以轄內(nèi)大寧縣為例，2014年，轉(zhuǎn)移支付資金66279萬元，其中省級補助61799萬元，地市級補助4480萬元，全部為縱向轉(zhuǎn)移支付。從全國范圍看，我國歷年的轉(zhuǎn)移支付也是以縱向為主，基本上全部是中央對各地區(qū)的縱向轉(zhuǎn)移支付，而以先富帶動后富的橫向轉(zhuǎn)移支付形式鮮有發(fā)生。

三、完善我國轉(zhuǎn)移支付制度的政策建議

一個成熟的轉(zhuǎn)移支付制度其最根本的立足點是與本國的具體國情相適應(yīng)、以徹底的分稅制為基礎(chǔ)，嚴格清楚的明確各級政府的事權(quán)與財權(quán)且具有規(guī)范化、公式化、法制化的特征。

（一）簡政放權(quán)，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)

在當前形勢下，我們應(yīng)當“新舊交替、以小吃大”，對現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)進行逐步優(yōu)化，首先應(yīng)當借稅制改革，逐步規(guī)范現(xiàn)行的稅收返還制度，合理劃分政府間稅收，以確保中央政府有足夠的財力安排對地方的轉(zhuǎn)移支付；其次按照著力優(yōu)化、確保重點、規(guī)范管理的思路，建立規(guī)范的專項轉(zhuǎn)移結(jié)構(gòu)，重點是探索使用規(guī)范化的公式進行分配的模式。再次完善省級以下縱向財政轉(zhuǎn)移支付制度，形成縱向和橫向財政轉(zhuǎn)移支付交錯并存的轉(zhuǎn)移支付體系。

（二）發(fā)揮制衡機制，建立有效地轉(zhuǎn)移支付體系

要借鑒國際上先進的轉(zhuǎn)移支付制度，如澳大利亞，有聯(lián)邦國庫部和聯(lián)邦撥款委員會兩個轉(zhuǎn)移支付機構(gòu)，前者主要負責確定每個年度轉(zhuǎn)移支付的總量和規(guī)模，制定分配方案；后者主要負責對前者的分配方案提出建設(shè)性建議，制定有利于財政均等化的技術(shù)性方案。轉(zhuǎn)移支付分為一般性撥款和專項撥款。借鑒澳大利亞經(jīng)驗，建議在中央政府層面設(shè)立一個專門的轉(zhuǎn)移支付委員會，集中專家學者和各地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付相關(guān)負責人員組成一個專業(yè)化的隊伍，集中研究轉(zhuǎn)移支付業(yè)務(wù)，通過研究各地區(qū)情況和差異，分析通過調(diào)研取得的數(shù)據(jù)，提出針對不同地區(qū)具體情況的適用差異性分配模型等，此外，集中對轉(zhuǎn)移支付制度改革的內(nèi)容進行可行性研討，并提出相關(guān)建議。

（三）調(diào)整轉(zhuǎn)移支付制度的外部環(huán)境，完善相關(guān)配套改革

轉(zhuǎn)移支付制度改革成功與否很大程度上取決于其外部運行環(huán)境，因此應(yīng)適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求，轉(zhuǎn)變政府職能，建立公共性財政框架。將政府間交叉的事權(quán)徹底分開；通過推進地方稅改革，完善地方稅結(jié)構(gòu)，合理劃分政府的財權(quán)；此外還應(yīng)做好各種研究數(shù)據(jù)和調(diào)研資料的搜集整理工作，設(shè)立和豐富地方資料庫，為完善目前的轉(zhuǎn)移支付制度提供信息素材。

參考文獻：

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[3]馬志強.公共支出管理[M].南開大學出版社，2004.

（作者單位：中國人民銀行臨汾市中心支行）