精準扶貧的困境及法制化研究

楊　秀　麗

(東北農業大學 文法學院，哈爾濱 150030)

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精準扶貧的困境及法制化研究

楊秀麗

(東北農業大學 文法學院，哈爾濱 150030)

摘要：精準扶貧是中國扶貧領域最新推出的理念。準確理解精準扶貧內涵,科學精準識別貧困人群是扶貧的基礎。面對農村貧困狀況的新變化，精準扶貧面臨政府部門責任不清、資金匱乏、制度保障缺乏的困境，解決新時期扶貧的最有效的途徑是依法扶貧。讓精準扶貧走上法制化軌道是依法治國的內在要求、是建立精準扶貧長效機制的重要保證、是解決精準扶貧困境的必要之舉。中國已經具備精準扶貧的理論基礎、政策基礎和實踐基礎，在精準扶貧法制化的過程中，需要強調立足于生存權保障的視角，統籌考慮、瞄準所有貧困對象，強化政府責任，加強資金的籌集和管理，基于依法扶貧的理念切實做到“扶真貧、真扶貧、治本扶貧”，從而提高民生福利。

關鍵詞：精準扶貧；法制化；扶貧機制；綜合保障

新時期，中國扶貧工作已由特定區域扶貧轉向特定群體扶貧，精準扶貧政策理念的提出和實施是對扶貧工作提出的新思想新要求，是關鍵時期的關鍵之舉。精準扶貧作為一種正式的自上而下的扶貧政策，其在實施過程中面臨諸多挑戰，只有通過立法，從法律層面解決精準扶貧面對的困境，才能提高精準扶貧的效果。

一、精準扶貧的提出與內涵

1.精準扶貧的提出。2013年11月，習近平總書記赴湖南湘西調研扶貧攻堅時首次提出精準扶貧。隨后，中共中央辦公廳在《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》中，將建立精準扶貧工作機制作為六項扶貧機制創新之一在全國推行。2014年3月5日，李克強總理做政府工作報告時特別指出，“地方要優化整合扶貧資源，實行精準扶貧，確保扶貧到村到戶”。2015年2月13日，習近平總書記主持召開陜甘寧革命老區脫貧致富座談會指出，“扶貧不是一句空口號，得有真辦法、實舉措、硬功夫才行”，并且強調“對貧困地區貧困人口要格外關注、格外關心、格外關愛，實施精準扶貧”。2015年3月“兩會”期間，習近平總書記再次提出“精準扶貧不能手榴彈炸跳蚤，絕不能讓任何一個地區掉隊”。精準扶貧的反復提出，充分彰顯了新一代領導集體對扶貧工作的重視，同時也標志著精準扶貧成為中國政府當前和今后一個時期關于貧困治理的指導性思想，其已上升為國家政策，在全國農村廣泛開展，成為中國扶貧系統新的工作機制和工作目標。

2.精準扶貧的內涵。多數學者將精準扶貧界定為，通過對貧困戶和貧困村精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核，引導各類扶貧資源優化配置，實現扶貧到村到戶，逐步構建扶貧工作長效機制，為科學扶貧奠定堅實基礎。汪三貴(2015)認為，“精準扶貧是扶貧政策和措施要針對真正的貧困家庭和人口，通過對貧困人口有針對性的幫扶，從根本上消除導致貧困的各種因素和障礙，達到可持續脫貧的目標”。左停(2015)認為，“精準扶貧是一個具體的戰術層次的工作要求，更應體現為戰略上、原則上、理念上的要求”；李鹍(2015)提出，精準扶貧就是在科學有效的標準和程序下，因時、因地對貧困地區、貧困村和貧困戶進行精確識別，按照本地的實際開展聯動幫扶和分類管理，并根據動態的準入和退出機制做出精準考核的過程。

從上述觀點中分析，精準扶貧的核心理念應包括精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核。其中，精準識別指按照民主、科學和透明的程序準確地將貧困村、貧困戶和致貧原因識別出來，使真正符合幫扶政策的個體得到有效扶持，其是精準扶貧的基礎工作；精準幫扶是指重視貧困村與貧困戶的特殊現實，充分考慮貧困村和貧困戶的致貧原因，在尊重當地實際情況的基礎上，設計具有針對性、有效性的幫扶措施和手段；精準管理意味著運用信息化的手段對貧困戶、貧困村和扶貧部門進行監督與管理，包括對建檔立卡農戶的扶持實施動態化管理，對扶貧資金與項目等工作進行督促，從而推動扶貧工作的進展；精準考核是通過量化考核，精準評價不同層級扶貧部門的工作成效，通過對貧困人口信息系統的監測，及時識別貧困戶和貧困村、查看幫扶和管理取得的成效，以及扶貧資金和項目的使用與落實情況，以此調動駐村干部扶貧工作的積極性，確保精準扶貧真實有效。

二、新時期精準扶貧面臨的困境

1.精準扶貧工作缺乏制度保障。在中國，關于扶貧工作的政策引領和制度建設的探索從未懈怠。精準扶貧落實的核心是扶貧資源分權的管理體系和鄉村治理結構。在精準扶貧缺乏法制的前提下，國家提供的資源掌握在政府部門手里，容易滋生腐敗和產生扶貧不均。很多地方開始以扶貧到戶的形式開展農村扶貧工作，由于缺乏專門立法，各地扶貧工作也出現了一些急于求成的短期行為，擠占扶貧資金、頻繁調整工作思路的半截子工程、追求政績的面子工程等行為時有發生，扶貧工作迫切需要通過立法來推動，從制度上確保扶貧資金的投入[1]。

2.精準扶貧資金的有限性。扶貧資金有限是制約精準扶貧工作的重要因素，精準扶貧僅靠中央財政專項扶貧資金是遠遠不夠的，部分地區按照工作要求建檔立卡三年就要脫貧，三年內只能享受一次兩千元“雙到”扶貧資金扶持，這顯然解決不了什么問題[2]。與此同時，在資金管理上仍然存在部門職能交叉、多頭管理，資金投放分散等問題。如何讓扶貧資金發揮最大的效用或是解決貧困戶最急迫的需求也同樣值得我們深思。

3.政府部門職責不明確。精準扶貧實行政府主導、扶貧部門實施、非政府組織部門參與，是集農業、交通、公共服務、社會保障等于一身的社會系統工程。在部門設置上，常設的臨時議事協調機構，應建立專門的領導班子，確定各自的扶貧聯系點(包括縣、鄉、村、組、戶)，籌集資金，實施幫困脫貧。現實中存在各部門扶貧職責不明確問題，從中央、地方到社區都在抓，但缺失責任主體。作為綜合性協調機構的扶貧辦，對項目資金的使用沒有決策權，難以發揮扶貧資金的作用。

三、精準扶貧法制化的客觀條件

1.精準扶貧法制化的理論基礎。共同富裕是中國特色社會主義理論體系中的重要基石，也是精準扶貧法制化思想產生的理論淵源。關于消滅貧窮的思路，鄧小平認為，“要讓一部分人、一部分地區先富起來,大原則是共同富裕。一部分地區發展快一點,帶動大部分地區,這是加快發展、達到共同富裕的捷徑。”先進地區有“義務”對落后地區扶貧成為鄧小平扶貧思想的核心，只有將扶貧工作納入法制化軌道，這種“義務”才能具有強制執行的效力，也是搞好扶貧工作的必然要求。

精準扶貧就是要求實施精細化的扶貧方式，“從扶貧機制上由主要依賴經濟增長的‘涓滴效應’到更加注重‘靶向性’，對目標人群直接加以扶貧干預的動態調整”[3]。因此，精準扶貧思想就是要幫助每一個貧困人口摸索出適合的致富路線，這正是“共同富裕”理論原則的發展和延伸。

2.精準扶貧法制化的政策基礎。1984—2011 年，黨中央、國務院就扶貧開發問題，先后發布《關于幫助貧困地區盡快改變面貌的通知》《關于盡快解決農村貧困人口溫飽問題的決定》《關于進一步加強扶貧開發工作的決定》《關于加強貧困地區經濟開發工作的通知》《國家八七扶貧攻堅計劃》《中國農村扶貧開發綱要(2001—2010年)》《中國農村扶貧開發綱要(2011—2020年)》七個文件，明確扶貧開發的基本方針、目的意義、內容途徑和政策保障等，特別是國家新十年《扶貧開發綱要》明確提出，2020年穩定實現扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫療和住房的奮斗目標，重視生態建設，改善公共衛生等非收入性貧困，強調要進一步完善社會保障制度問題。黨和國家制定并實施的扶貧政策是符合客觀規律的、成熟的、成功的,使貧困人口脫貧實踐取得了舉世矚目的成績，備受民眾歡迎，也為法律在實踐中的全面實施奠定了客觀基礎。將黨的政策法律化，能夠充分體現廣大人民群眾的意志和利益,能夠使法律全面正確地反映事物發展的客觀規律，并且通過立法渠道將其上升為全國人民必須遵守的法律規范，使精準扶貧法制化，不僅可以促進扶貧工作的開展，也可以使扶貧工作落到實處。

3.精準扶貧法制化的實踐基礎。中國有組織、有計劃、大規模扶貧大致經歷了四個歷史階段：大規模緩解貧困階段(1978—1985 年)、開發式扶貧階段(1986—2000年)、新世紀綜合扶貧階段(2001—2010年)和新時期精準扶貧階段(2011—至今)。開發式扶貧改變了以往救濟式扶貧的思路，使農村貧困居民大幅減少，貧困地區基礎設施明顯改善，貧困狀況明顯改變。中國的扶貧開發從區域性集中轉向以貧困戶為主要對象的精準扶貧，推動了新一輪扶貧開發攻堅戰的新進程。依法扶貧的本質是把多年來實踐檢驗行之有效的政策升華為法律，將近三十年來的有效扶貧從法律層面進一步提煉，使之成為精準扶貧法制化的實踐基礎，從而進一步促進扶貧事業的發展。

四、精準扶貧法制化需要強調的幾個問題

精準扶貧是一項復雜的、系統的工程，法律也不可能馬上解決所有的問題。從長遠來看，扶貧法制化是一項需要長期探索和逐步完善的任務。

1.強化政府部門主體責任。生存權保障理念，即為貧困人口提供最低限度生活的保障已成為政府的一項責任。若從法律的角度對精準扶貧中的政府責任進行界定，政府責任至少應包含權利保障、資金保障和服務保障等內容。

進入精準扶貧階段，必須對中央和地方各級政府的扶貧職責進行界定，分層次界定扶貧職責，各司其職、各擔其責，并以法律的形式予以確定。中央政府的扶貧職責主要是進行基礎設施建設，以解決省與省之間因發展不平衡帶來的貧困問題；省級(市、縣)政府應落實好上級扶貧政策、扶貧資金和扶貧項目，主要職責是解決下一級政府(縣、鄉)之間因發展不平衡帶來的貧困問題；鄉級政府是解決農民家庭貧困問題的直接執行者，落實扶貧政策的基層政府的主要職責是將縣扶貧政策、扶貧資金和扶貧項目落實到貧困村、組、戶，解決本鄉貧困村、組、戶的貧困問題。扶貧工作走上法制軌道，從法律上明確扶貧開發的責任主體，規定扶貧的決策者和執行者的責任，對于嚴重失職者追求法律責任，以杜絕扶貧工作中產生的腐敗和扶貧不均帶來的消極影響，這樣才能保證扶貧的效果。

2.加強扶貧資金多渠道籌資和管理。扶貧資金籌集和管理直接影響到扶貧效果。在中國精準扶貧立法的過程中，首先，要明確扶貧資金的管理主體，使行事權和財權高度統一。其次，扶貧資金管理權限要下放，做到扶貧資金在基層的整合，提高扶貧到戶的效率。實際中，扶貧項目和扶貧方式應由縣鄉政府根據實際情況自主確定，扶貧資金的管理應進一步下放到縣級政府。建立扶貧項目的資金管理制度、健全扶貧資金的監管機制以及責任追究機制，中央和省級政府負責依法監督、檢查、考核和評估資金的使用，才能提高精準扶貧的針對性和效果。最后，要探索多渠道籌資模式，一方面，要探索地方政府與金融機構扶貧的合作模式；另一方面，要大力發展專業性的民間組織參與扶貧到戶工作，擴大籌資范圍，并以法律的形式加以規范和制約。

3.通過法制化瞄準所有的貧困人群。扶貧法制化要求精準扶貧對象應當瞄準所有的貧困人群，不應有所遺漏，基于城鄉統籌、縮小城鄉差別的視角，綜合性界定扶貧人群。按照以往農村扶貧開發條例的內容，扶貧對象鎖定為農村具有勞動能力的農戶，這存在一定的扶貧盲區，非農村、因病、因殘和年老喪失勞動能力的，甚至是發達地區都存在貧困人口。現階段，中國的貧困人員分布更加分散，無論城鎮，還是農村，導致貧困的原因越加趨同，與此相應的扶貧模式也從開發式扶貧向綜合保障型扶貧轉變，社會保障和公共服務均等化建設成為保障貧困人口平等享有生存權和發展權的重要工程。綜合保障扶貧是集社會政策、行業扶貧、區域政策于一體的綜合治理格局，以扶貧開發為重要方式、以社會扶貧為重要補充的多角度、全方位的扶貧機制。精準扶貧法制化的首要任務是依靠法律來規范扶貧對象。加強精準扶貧法制化建設，不僅可以實現扶貧開發工作規范化、長期化和可持續，還可以為貧困群眾脫貧致富提供有力支持。

參考文獻：

[1]葛志軍，邢成舉.精準扶貧：內涵、實踐困境及其原因闡釋——基于寧夏銀川兩個村莊的調查[J].貴州社會科學，2015，(5)：157-163.

[2]楊云鵬，楊臨宏.關于扶貧工作法治化的思考[J].學術探索，2000，(4)：47-49.

[3]許佳，劉嵐麗，彭志強.精準扶貧之路徑思考[J].政治研究，2015，(6)：21-22.

[責任編輯：房宏琳，曾博]

中圖分類號：F323.8

文獻標志碼：A

文章編號：1002-462X(2016)01-0108-03

作者簡介：楊秀麗(1973—)，女，副教授，管理學博士，從事公共政策分析、社會保障理論與實踐和行政管理理論研究。

基金項目：黑龍江省統籌推進城鄉社會保障體系建設研究(2013R0242)；黑龍江省應用技術研究與開發計劃項目；黑龍江省農村扶貧開發政策研究(LBH-Z14022)；黑龍江省博士后資助項目

收稿日期：2015-10-12；

修訂日期：2015-11-05

·農業經濟與農村發展·