高等學校財務管理制度變革的動因分析

吳燁

高等學校財務管理制度變革的動因分析

吳燁

隨著我國公共財政體制改革不斷深化和高等教育事業的快速發展，我國的高等學校財務管理制度也逐步改革發展。因此，總結高校財務管理制度的歷史發展歷程，分析其制度變革的內在動因和外在動因，并進一步提出高校財務管理制度的未來發展趨勢。

高等學校；財務管理制度；變革；動因；趨勢

一、問題的提出

隨著我國經濟體制和高等教育體制改革的深入推進，我國的高等學校財務管理體制也逐步改革發展。關于財務，顧名思義，即與資金、資本、貨幣或價值相關的概念。財務活動是指資金的籌集、使用與分配等一系列行為和過程。關于財務管理的定義，李海波（2000）指出，財務管理是組織企業財務活動和處理財務關系的一項經濟管理工作，是企業管理的一個重要組成部分。[1]陸正飛（2006）指出，財務管理就是對企業的資金進行規劃運籌和控制的一項管理活動。[2]而荊新，王化成（2006）則把財務管理的概念做出過一個系統的概括，企業財務管理是企業管理的一個重要組成部分，它是根據財經法規制度，按照財務管理的原則，組織財務活動，處理財務關系的一項經濟管理工作。[3]綜上所述，筆者認為，財務管理是財務主體在生產運營過程中組織財務活動，處理財務關系，以期獲得財務效率的一項經濟管理活動。

高等學校財務管理體制是高等學校財務管理工作的核心內容，是高等學校組織財務活動、劃分財務管理權限和處理財務關系的一項根本制度。[4]財務管理活動也是市場經濟條件下高等學校最基本的活動之一。高校財務管理研究對于認識教育問題和經濟、管理問題都有重要意義，筆者通過對高校財務相關文獻進行梳理，發現國內既有研究，主要集中在以下四個方面：（1）從高校管理的大架構下來研究高校財務制度。如蔣后強（2006）從高校自主權的視角切入，剖析了高校制度缺陷的原因是在于制度設計理論混亂、制度設計技術選擇不合理以及制度實施中的機制缺陷；[5]（2）從現代大學制度建設、變遷、創新的角度進行研究。彭黛云（2014）認為，高校的財務管理制度作為現代大學制度的重要組成部分，無論從理念、體制機制以及整個體系的建立健全，都在向著完善現代大學制度的方向邁進；[6]（3）從研究當前高校財務管理制度的特征、缺陷的角度出發，為高校財務制度建設、創新提出對策和建議。李國?。?009）在《我國高?，F行財務制度特點及弊端分析》一文中，就對當時的高校財務管理制度的特點、高等教育財政撥款模式缺陷和高校財務預算管理體制缺陷進行研究，并提出改革建議。[7]現行的高校財務管理制度是2012年重新修訂過，并在2013年實施的；（4）從高校財務制度的某一方面入手進行研究，提出對策和建議。杜育紅（2008）在《關于高等學校預算管理的幾點思考》一文中提出，支出預算制度的缺陷在于預算基本單位、定額標準、負債預算的額度、預算范圍等規則的不精細。[8]現有研究成果已十分豐富，并為本文奠定了堅實的理論基礎，但是較少研究涉及高校財務制度變革的原因分析，筆者試圖分析高等學校財務管理制度的歷史變革，從而找出高等學校財務管理制度變革的動因，并進一步提出高校財務管理制度的未來變革發展趨勢。

二、高校財務管理制度的歷史沿革

自建國以來，我國的高等學校財務管理工作已經歷經六十多年的發展歷程了，隨著國家經濟體制和高等教育體制的變革，大體上經歷了三個階段。

（一）第一階段

從1949年建國到20世紀90年代之間，主要是“集中制”，即由政府“統一領導，集中管理”。此階段，高校的經費來源是政府撥款，同時，經費的使用也是按照政府的計劃指令執行，高校的內部管理也是按照指令進行，高校的二級單位的所有事務運行都必須按照高校統一的指令性計劃行事。因此，高校的財務管理工作主要是在計劃經濟體制控制下，按照全額預算撥款事業單位的模式，實行高度集中統一管理。這種高度集中的財務管理體制使高校長期處在以強調行政控制為基礎的制度環境中，統得過多，管得過死，部門理財缺乏積極性、主動性和創造性。[9]

（二）第二階段

20世紀90年代以后，隨著社會主義市場經濟體制改革和高等教育體制改革的日益發展，以及高校作為獨立法人主體地位的確立，使得政府撥款不再是高校經費來源的單一渠道，還包括學生交納的學雜費；社會團體、企業、個人的贊助；學校各學院等二級單位為社會服務收取的各種費用等資金來源渠道，當然政府財政投入仍然是高校經費來源的主要渠道。1997年，經財政部教育部批準頒布了《高等學校財務制度》，自1998年1月1日起，正式實施。這項制度實施以來，對于提高高等學校資金使用效率，規范高等學校財務行為，加強高等學校財務管理，促進高等教育事業的發展起到了巨大的作用。

（三）第三階段

經濟環境的發展變化，促使高校的業務類型更趨復雜化、多元化，出現了大量的銀行貸款、新校區建設、社區捐贈等業務活動。隨著我國高等教育體制的深化改革，為適應高校等事業單位經濟業務發展的需要，財政部先后對事業單位財務規則、高等學校會計制度等修訂征求意見，并先后頒布了新的修訂稿。2012年12月，財政部會同教育部根據《事業單位財務規則》（財政部令第68號），對《高等學校財務制度》進行了修訂，新制度自2013年1月1日起施行。[8]新制度規定高等學校仍然實行“統一領導，集中管理”的財務管理體制，對于規模較大的學校可以實行“統一領導，分級管理”的財務管理體制。[10]

三、高等學校財務制度變革的動因

筆者嘗試綜合運用教育學、經濟學、管理學等多學科視角，對建國以來的高等學校財務制度變革的動因進行分析。

（一）國家公共財政管理制度的改革與發展

王善邁（2011）在《公共財政框架下的公共教育財政制度研究》一文中對公共教育財政制度作了如下定義，認為公共教育財政制度是財政自身公共化和財政在教育領域公共化的一種制度安排，是建立在市場經濟體制基礎之上的一種教育財政模式[11]，也是國家公共財政制度的一個重要組成部分，國家公共財政管理制度在相當大的程度上會促進跟制約著公共教育財政制度的發展。此外，國家公共財政是需要與市場經濟相適應的，改革開放以來，社會主義市場經濟體制的建立與完善，同時，也推動了公共財政制度的改革與完善。從2000年開始，以政府采購、國庫集中支付、部門預算、政府收支分類、非稅收入管理等為主要內容的財政管理制度改革在不斷深入，并且在改革進程中，我國公共財政管理體制得到不斷的提高與完善。高校經費主要來自財政資金，高校提供的是準公共產品，因此，高校必須建立與公共財政體制相適應的高校財務管理體制，結合自身財務管理實際，對一系列具體的財務管理做法進行探索，使財務管理的經驗得到不斷豐富，內容得到不斷的充實，財務管理的手段也得到不斷的創新。

（二）制度變遷的需求與供給

制度可以視為一種公共產品，它是由個人或組織生產出來的，這就是制度的供給。由于人們的有限理性和資源的稀缺性，制度的供給是有限的、稀缺的。隨著外界環境的變化或自身理性程度的提高，人們會不斷提出對新的制度的需求，以實現預期增加的收益。所以，制度的變遷總是由一定的行為主體來發動和實施的，而這種推動制度變遷的行為主體就是那些能夠從制度變遷中獲益的社會群體。我國的高等學校財務制度是一種強制性的制度變遷，它是通過政府出臺的法律、法規來強制變遷，由政府的權威來保證制度安排的較好運行。即制度的供給方式是國家制度供給。制度變遷的主要動因是獲得制度收益，減少制度成本或交易費用。[12]而教育具有正外部性，整個社會都是教育的受益者，因此，高校財務管理制度的變革是社會發展的必然趨勢。

（三）現代教育產權制度的不斷完善

華中師大的汪文琪（2007）在《新制度經濟學視野中的高等教育制度變遷》中，利用諾斯的產權理論為我國計劃經濟制度的失敗找出了根據，這就是產權界定的不清晰，導致了創新活動的收益得不到保障，從而認定學校制度的核心是產權。[13]以政府撥款為主要經費來源的格局正在被開放型、多元化的籌資辦學形式所替代，高校辦學的社會開放度越來越高，與社會存在大量的資金往來。因此，高等學校的資金來源日益多元化，業務活動日益復雜，相關利益主體對高等學校的財務狀況更加關注。根據丁明鮮（2006）對教育產權的定義描述，這里的相關利益主體主要包括三種類型：（1）教育資產的投資主體，即各級政府、企事業單位、其他社會團體以及公民個人等；（2）教育資產的經營主體，即高等學校；（3）教育資產的交易主體，在外延上與投資主體一致。[14]因此，合理的學校產權安排是學校資源配置最優化的基本要求。高校財務管理制度實際上是一種產權制度，它以財權為核心，高校財務制度的改革實質上是產權關系的調整，目的是為了使產權明晰，交易費用降低。現代教育產權制度的不斷完善，產權關系不斷的調整，推動了高校財務制度的改革。

（四）高等學校內部組織管理變革

高等學校也是一個組織，學校組織管理既有組織管理的一般特征，也有學校組織的性質特點。高等學校的財務管理是學校組織管理的重要組成部分，離不開高校組織變革的影響。我國現代學校組織經過一個多世紀的發展，把西方的、蘇聯的、我國的經驗結合在一起，形成了自己的學校組織體系和管理原則。隨著現代大學治理制度的逐步建立，高校內部的組織結構安排也會隨之而改變，高校內部組織管理體制的變革是高校財務管理體制變革的內生動力。

四、高校財務管理制度變革之趨勢

（一）深化高校財務管理體制改革

要想深化改革高校財務管理體制，首先建立符合現代財政制度的高校財務管理體制。樓繼偉（2014）指出，建立現代財政制度主要包括三個內容：現代預算制度、稅收制度和事權與支出責任相適應的財政體制。[15]而與高校相關是現代預算制度和事權與支出責相任適應的財政體制。

1.高校預算管理體制改革與完善。預算管理是高校財務管理的重要環節，而預算編制則是高等學校預算管理的核心環節。目前，高等院校執行是部門預算，按年編制的各項收支全部納入一部預算并上報同級財政部門。隨著財政改革的深入，高校部門預算在編制和執行過程也存在一些急需改進問題，如年度預算編制缺乏長期規劃意識、預算不透明，缺乏監督等問題。滾動預算是現階段有利于高等學校長期穩定發展的科學、合理的預算編制方法。因此，推行滾動預算改革，利用滾動預算優化資源配置，提高高校經費使用效益，應成為高校預算管理體制改革的重點。

2.收入與支出管理。高等學校的正常運轉和持續發展，需要有充足的收入作保障。每項支出需票據為證，要嚴格執行支出的范圍和標準，嚴格執行國庫集中支付制度和政府采購制度?，F行的高校會計核算基礎多為收付實現制，可將企業會計核算基礎的權責發生制引入高校會計核算中，推進高校會計改革。作為會計核算基礎之一的權責發生制，不同于收付實現制只以交易或事項的實際收付作為確認和計量標準，而是將凡是當期實際已經發生的收入和費用，無論款項是否實際收付，都應確認為當期的收入和費用，并要求在一定會計期間內發生的收入和費用要能夠相配比，進而能夠提供更準確全面的成本信息。在權責發生制基礎下，由于收入和費用的確認時間與現金實際收付之間存在差異，資本化的資產和負債因此而產生，將高校會計的對象擴展到整個預算資金運動的連續過程及高?；顒永鄯e的結果上，從而更能真實地反映會計主體的財務狀況。相對于收付實現制基礎上的財務報告，以權責發生制為基礎的高校財務報告可以更加全面、真實地反映政府的財務狀況、運行績效和受托責任，更有利于公眾和其他信息使用者的決策和問責。

（二）高校財務組織結構轉型與變革

長期以來，我國高校的財務組織架構是按照行政體制設計的，而行政體制下的組織架構容易產生僵化和制度的路徑依賴，學校財務管理的改革，無論是在體制、內容還是組織形式上，都難以革新。然而，隨著我國高等教育改革進入“深水區”，大學“去行政化”的趨勢更加明顯，因此，高校財務組織變革顯得愈發重要。

（三）構建安全、完善的內部控制體系，加強風險管理

隨著高校“自主辦學”主體的進一步確立，高校開始擁有越來越多的自主權，市場機制和財務風險的引入使得高校的辦學環境日趨復雜化。為保障高校各項經濟活動的順利開展，高校必須建立安全、完善的內部控制體系，及時準確地識別財務風險，合理規避財務風險，促進學校持續、健康、穩定發展。對于風險的評估與管理是現有高校內部控制體系中普遍缺乏的環節，高校應加強對風險的評估與監測，通過定性分析與定量分析相結合的方法，結合管理學、運籌學、計量經濟學、統計學及會計學等學科知識構建一套行之有效的財務風險管理機制，定期對高校償債能力、運營能力和成長能力等方面的財務指標進行監控，及時反映高校財務風險的情況，為學校重大戰略的決策提供可靠的數據分析。[5]并以學校財務報告反映的信息為基礎，采用科學有效方法，系統分析學校的財務狀況、運行成本以及中長期可持續發展水平。進而充分利用高校財務報告反映的信息，識別和管理財政風險，更好地加強高校預算、成本、資產、負債和績效管理。

（四）完善高校財務監督制度

高等學校對財務運行的全過程實施監督；將內部監督與外部監督相結合；形成事前監督、事中監督、事后監督相結合，日常監督與專項監督相結合監督機制；建立健全內部控制制度、經濟責任制度、財務信息披露制度等監督制度；自覺依法接受主管部門和財政、審計部門的監督。[4]通過編制反映學校資產、負債、費用和成本的財務報告，以利于政府相關部門的經濟決策并對學校運行績效進行有效的管理和監督，滿足不同財務會計信息使用者的需求。

[1]李海波.財務管理[M].上海：立信會計出版社，2000.

[2]陸正飛.財務管理[M].大連：東北財經大學出版社，2006. [3]荊新，王化成.財務管理學[M].大連：東北財經大學出版社，2006.

[4]浙江省教育會計學會.高等學校財務管理與會計核算[M].杭州：浙江大學出版社，2014.

[5]蔣后強.高等學校自主權研究[D].重慶：西南大學，2006. [6]彭黛云.基于現代大學制度下的高校財務管理體系構建[J].福州大學學報（哲學社會科學版），2014（4）:53-56.

[7]李國俊，廖宏偉.我國高?，F行財務制度特點及弊端分析[J].會計之友，2009（10）：57-59.

[8]杜育紅.關于高等學校預算管理的幾點思考[J].會計之友，2008（4）：5.

[9]李鑫.高等學校財務管理體制研究[D].天津：南開大學，2008:16.

[10]李月婷.新舊高校財務制度比較分析[J].會計之友，2014（16）：106.

[11]王善邁.公共財政框架下公共教育財政制度研究[M].北京：經濟科學出版社，2011.

[12]徐大偉.新制度經濟學[M].北京：清華大學出版社，2015：208-209.

[13]汪文琪.新制度經濟學視野中的高等教育制度變遷[J].理工高教研究，2007（2）：15-17.

[14]丁明鮮.教育產權研究綜述[J].四川師范大學學報（社會科學版），2006（4）：76.

[15]樓繼偉.建立現代財政制度[J].中國財政，2014（1）:10-12.

[責任編輯秦濤]

吳燁，女，蘇州工業園區服務外包職業學院教學服務中心助理研究員，碩士，主要研究方向高等教育管理。

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