發達國家支持企業技術創新政策研究

林　敏，張藝民，王　帥，戴淑芬，張　群

(北京科技大學經濟與管理學院，北京　100083)

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發達國家支持企業技術創新政策研究

林敏，張藝民，王帥，戴淑芬，張群

(北京科技大學經濟與管理學院，北京100083)

摘要：本研究收集、整理了美國、英國、日本、韓國等主要發達國家政府支持企業技術創新的相關政策和措施。借鑒創新鏈理論，從創新鏈的視角對各國政策的布局以及如何作用于技術創新活動各階段進行深入剖析。采用Rothwell和 Zegvld的研究方法，根據對技術創新產生影響的層面不同，將技術創新政策工具分為供給面政策工具、環境面政策工具與需求面政策工具進行分析。本研究總結歸納出了發達國家政府支持企業技術創新的特點以及對中國的啟示。

關鍵詞：創新鏈；技術創新；政策工具；啟示

1創新鏈理論

創新是指通過開發新技術將其轉化成生產力和成果并擴散的全過程(OECD，2005)。創新涵蓋范圍非常廣泛,涉及新思想、新發明的產生、新產品的設計開發、新的生產流程、新的營銷策略和新市場的開發擴散等一系列職能活動。創新鏈的各個環節環環相扣，從理論研究、應用研究、開發、制造到市場營銷，最終被市場接受、投入使用[1-2]。對創新鏈的各個階段劃分，主要有三階段論和五階段論兩種。三階段論的學者認為創新鏈包含開發、示范和擴散(Johansson，2002；Turkenburg，2002)三個階段，鏈條并不是一個線性的過程，且鏈內各要素之間存在著反饋，因此系統的創新非常必要[3]。約翰遜(2002)認為在前期研究與開發階段應加大研發投入或資助，中期示范階段最大的難題就是如何降低新技術的成本使其更好地接受市場競爭。不同階段應該有不同的政策導向。五階段論認為創新鏈是由試探研究、工藝開發、試制、市場啟動、建立生產和銷售五個階段構成[4]。

創新鏈主體是學者們關注的一個重要問題[5-6]。創新過程通常需要跨學科、跨領域的多種科技知識，涉及許多具有相互關聯的不同產業和企業，這就要求創新鏈的各主體積極溝通。因此，創新鏈不可能是孤立和簡單線性的、序列式的，而是一個相互依賴、相互影響的交互過程，主體之間協作得好壞直接決定創新鏈的銜接與整體運作狀況。研究表明，創新鏈是圍繞某一個創新核心主體，通過知識創新活動將相關的創新參與者連接起來的[7-9]。核心主體是創新鏈的組織者、領導者和控制者[10]，往往是擁有核心競爭力、自主知識產權和自有品牌的“龍頭”企業。

因此我們可以看出，創新鏈包含的三個要素為：創新主體、創新活動和創新主體之間的關系。創新主體是創新鏈上各項活動的參與者，包括技術的供給者和非技術的供給者，如中介、金融機構和市場上的消費者；創新活動是創新鏈各環節中創新實施者所進行的活動，它的本質是包括由知識單元和聯結知識組成的知識鏈條。產品功能實現必須依托知識鏈條，它是滿足市場需求的基本條件；創新主體之間的關系是創新鏈中各行為主體之間的交互作用，是創新鏈穩定的重要因素，會影響創新鏈上創新主體及其創新活動。

2技術創新政策工具

為了激勵企業的技術創新，降低企業技術創新過程中的市場風險和技術風險，政府可以采用一些政策手段，為技術創新提供必要的支持。政府用于激勵企業技術創新的政策措施，被稱為技術創新政策工具[11-13]。

近年來，許多學者對技術創新政策工具進行了比較深入的研究，其中以 Rothwell和 Zegvld的研究最具代表性[14]。Rothwell和Zegvld認為，技術創新政策工具是一套復合的政策體系，是政府干預技術創新活動的有效手段，在技術創新全過程發揮作用。根據對技術創新產生影響的層面不同，可以把技術創新政策工具分為以下三種：

(1)供給面政策工具。供給面政策工具表現為政策對技術創新的推動力，是政府通過人才、信息、技術、資金等的支持直接擴大技術的供給，改善技術創新相關要素的供給狀況，從而推動技術創新的發展。供給面政策工具可細分為人才培養、科技信息支持、科技基礎設施建設、科技資金投入、公共服務等。

(2)環境面政策工具。環境面政策工具表現為政策對技術創新的影響力，具體指政府通過財務金融、稅收制度、法規管制等政策影響技術發展的環境因素，為產業界進行技術創新提供有利的政策環境，間接推動技術創新和新產品開發與利用。環境面政策工具又可細分為財務金融、稅收優惠、法規管制、策略性措施等幾個方面。

(3)需求面政策工具。需求面的創新政策注重刺激市場的出現或重構新的市場，針對消費者應用新技術的稅收減免和退稅，以技術為導向的公共采購，設定基于創新的法規和標準等。政策設計的出發點是降低創新通往市場的障礙。具體來說，需求面政策工具可分為政府采購、服務外包、貿易管制、海外機構等方面，表現為政策對技術創新的拉動力。

3發達國家支持企業技術創新政策分析

本研究以創新鏈理論為基礎，選取政府支持企業技術創新較為成功的四個典型國家——美國、英國、日本和韓國作為研究對象，搜集整理這些發達國家所采取的相關政策和措施，并根據對技術創新產生影響的層面不同，將技術創新政策工具分為供給面政策工具、環境面政策工具與需求面政策工具。研究各國政府的政策措施在創新鏈各階段如何發揮作用，促進創新活動的有效開展。

對美、英、日、韓國政府政策法規的搜集情況如下：①就資料來源而言，一手資料的獲得主要是通過各國發布相關政策的官方網站獲取，主要來自美國政府網、英國政府網、英國的企業創新與技能部門網站、日本中小企業廳官方網站、韓國中小企業管理局官網、美國專利商標局網、美國聯邦小企業署(SBA)官方網站、美國國家檔案和記錄管理局網、美國眾議院官方網站、美國參議院官方網站、美國國會官方網站等；二手資料的獲得主要通過搜索全球法律法規網、匯法網、學術論文和相關研究報告等。②就政策法規的搜集范圍而言，針對美國主要搜集了美國聯邦立法機構出臺的相關法律、美國總統令、計劃；英國議會通過的法案、英國女王簽署的法令以及首相內閣制定的政策；日本國會通過的法案、首相內閣制定的政策、中小企業廳推行實施的政策；韓國國會通過的法案、內閣會議制定的政策、中小企業管理局推行實施的政策等。③就政策梳理的起始年限而言，美國的法律建設較早，體系較為完善，本研究搜集了自1953—2010年以來政府出臺相關法規，數量較多。日本、韓國和英國的政策法規搜集的起始年限為1981—2010年。本研究所涉及的政策法規，除英國政府于2001年創立的SBS商業孵化基金于2004—2005年財政年度終止外，本研究涉及的其他政策法規均在有效期內，只有少部分做了修訂。

為了便于分析，本研究將創新鏈大致分為三個階段:第一階段包括創意產生與技術源和基礎與應用研究；第二階段包括實驗發展、試產試銷和批量生產；第三階段包括創新保護、創新擴散和創新評估。

3.1美國

本研究對創新政策的量化是按照數量來進行簡單計算。對美國政府出臺的相關政策法規按照年份進行編碼。

美國政府的政策在創新鏈的布局上呈如下特點：在創新鏈前端，美國政府側重財務金融方面的環境型政策工具的應用；在創新鏈中端，信息供給、法規管制和資金投入是美國政府采取的主要措施；在創新鏈后端政府采購和貿易管制的環境型政策是主要的工具，以下做具體分析。

(1)創新鏈前端側重財務金融方面的環境型政策工具的應用。美國政府對創新鏈前端的技術創新活動的扶持政策情況如表1所示。企業在這一階段的工作主要圍繞企業在生產、資金和研發等方面的需求展開，主要活動包括：對企業的技術、生產設備、專利及資金相關的需要進行描述，對產品的研發進行描述，企業在這一時期尚處于知識探索階段。這一階段對于創新鏈的發展起著奠基的作用，深刻影響著鏈條的進一步發展，政府對這一階段也非常重視，出臺了許多相關的法律和法規以保障這一階段工作的順利開展。該時期企業生產技術往往尚不成熟，生產資料、資金匱乏等。因此，我們看到美國政府的政策偏向生產資料和資金方向，用以鼓勵、扶持企業的發展。這也反映在表1的結果中。

表1　美國政府對創新鏈前端的扶持政策

需要特別指出的是，財務金融的環境型政策是美國政府在創新鏈初期最為重視的政策手段，而事實也證明財務金融是美國政府運用得最為成功的手段之一。美國政府主要通過提供擔保的形式引導和調動社會資金來為企業，尤其是為創新型中小企業提供更廣泛和更強大的資助，并不是為企業提供直接的資金。由于在創新鏈前端，企業為謀求發展需要大量的資金支持，因此美國政府的相關法律政策對企業在創新鏈第一階段的經營有重大的意義，起到了非常好的效果。

在該階段，人才培養在整個供給型政策工具下占的比例最少，這是因為美國已經形成了很好的人才培養系統，有很廣泛的知識來源作為技術保障。此外，在該階段，美國政府同樣十分重視基礎設施的建設、提供良好的公共服務以及稅收優惠的調節作用。

(2)創新鏈中端側重信息供給、法規管制和資金投入。企業在創新鏈第二階段的主要任務是，在保證解決生產過程中具體資金問題的前提下首先實現技術成果向商品的轉化，再對生產出來的、即將投入到市場中的產品進行各方面的測試與準備，并為即將到來的大規模生產做好相應的準備工作。

表2　美國政府對創新鏈中端的扶持政策

表2給出了美國政府在創新鏈中端的扶持政策。在該階段，企業的產品會逐漸走向市場，生產過程也進一步趨于完善，這就會導致各種競爭問題，需要相關的政策進行管制，因此，美國政府制定了相應的法規(占38.33%)，涉及內容包括建立公平的競爭環境，確保中小企業能夠獲得融資中的公平待遇，強化合作協議中對信息和發明的保護，依靠市場激勵，使用績效標準，在有效滿足個人偏好和企業利潤目標的同時，使社會公共利益最大化等等。相關的策略性措施也超過了18.33%，美國政府為了加快專利的商業化步伐，給予企業充分的知識產權。將技術轉讓規定為所有聯邦實驗室科學家及工程師的一項責任,并將其納入績效評定的范疇，鼓勵并推動向小企業的技術轉讓。

處于創新鏈第二階段的企業需要大量的外部信息，這里的信息包括：科研機構的技術支持，政府部門建立的信息平臺，相關的信息咨詢服務，學校可提供的科研扶助等。此外，源源不斷的資金支持對處于創新鏈第二階段的企業還是必不可少的。

(3)創新鏈后端側重政府采購和貿易管制的環境型政策工具。在創新鏈后端，企業加快自身創新鏈的發展的過程其實是對自己經營產品或業務范圍及規模進一步深化與完善擴大的過程，在這一過程中，需要引入更多的法律、資金、商業化的問題，這就要求企業在這些相關領域投入更多的時間和人力，對此，政府的扶持與幫助對企業來說是至關重要的。因此，相關政策措施在這一階段的政策工具主要歸屬于“環境型”和“需求型”，其中“需求型”細分為“政府采購”、“服務外包”、“貿易管制”、“海外機構”，還包括“供給型”中的“資金投入”等，具體如表3所示。

表3　美國政府對創新鏈后端的扶持政策

從分析結果來看，在需求型政策工具中，對比較明顯，政府采購和貿易管制這兩種手段受到重視，分別占到需求型政策工具的60%和40%。

在政府采購方面，美國聯邦政府是美國最大的消費者,每年要向私人企業購買上千億元的商品和勞務，其特點是倡導公平競爭、提高采購效率、降低成本。在貿易管制方面，鼓勵建立出口型企業，出臺“貿易政策行動計劃”，減少出口限制，發揮政府作用，美國政府成立了包括許多部門在內的活動網絡，在較困難的項目的談判中為美國公司爭取合同。同時，美國政府還通過對貿易伙伴施加政治、經濟壓力，促使貿易伙伴開放市場。

雖然有關服務外包和海外機構方面的政策有限，但美國政府為推動企業海外市場的拓展建立了一系列的海外機構，這些機構負責對海外企業進行資金扶持、信息提供、市場維護等(Rosenkopf，2001)。

3.2英國、日本和韓國

同時，本研究也從創新鏈的角度分別對英日韓三國政府支持企業技術創新的政策法規進行了分析，見表4。

從分析結果可以看出，英、日、韓三國制定政策的共同點在于都偏重創新鏈中端，且以環境型政策為主，其次是創新鏈前端，以供給型和環境型政策為主。在創新鏈不同階段政策部署的不同點在于：

(1)在創新鏈前端，英國政府制定的環境型政策多余供給型政策，環境型政策主要集中于財物金融和稅收優惠方面，這與美國的做法類似。日韓兩國都側重于供給型的政策，日本主要借助基礎設施和信息支持相關手段，而韓國則重點放在人才培養上；

(2)創新鏈的中端，英國主要以財務金融和稅收的環境型政策為主。日本重視環境型和供給型政策相結合，公共服務和法規管制是主要抓手。韓國重點采用環境型政策的財務金融和法規管制手段；

(3)創新鏈末端，英國、日本和韓國支持技術創新的政策都偏重環境型，尤其是利用政策法規手段，這與美國形成了明顯的區別，美國政府在這一階段主要通過政府采購和貿易管制的需求型政策來刺激企業的技術創新。

表4　基于創新鏈的英、日、韓三國政策工具分析　單位：%

續表4

總的來說，英國政府促進企業技術創新的手段以環境型為主，日、韓兩國政府促進企業技術創新的手段隨著技術創新活動的不斷推進由開始的以供給型為主逐漸轉向環境型政策。而美國的特點是，政策逐漸由環境型過渡到供給型，最后轉向需求型的政策。

4總結和啟示

以上從創新鏈的視角對主要發達國家政府支持企業技術創新的相關政策措施進行了分析，我們可以看出，實際上這些政策在創新鏈上各國是有各自的布局和特點的。就政策類型而言，我們也能從中歸納出各個國家對企業技術創新支持手段的特點。表5給出了中、美、英、日、韓各國支持企業技術創新的政策工具比較。對中國創新政策的梳理，相關法規的搜集范圍包括四個效力級別層面，法律及全國人大(常委會)文件、行政法規及國務院(中央政府)文件、國家部委辦局文件以及地方政府(部門)文件。

表5　中、美、英、日、韓各國支持企業技術創新的政策工具比較　單位：%

續表5

4.1美國的特點

美國政府首要的一個突出特點是重視法律體系的建設，注重財政、金融手段的利用,尤其對促進創新鏈前端的知識創造和技術進步起到了很大的作用。在美國企業的技術創新中，風險投資扮演了很重要的角色。它通過加速科技成果向生產力的轉化推動了高科技企業從小到大，從弱到強的長足發展，進而帶動了整個經濟的蓬勃和興旺。同時，美國的實踐表明，信用保證制度是對中小企業使用率最高且效果最佳的一種金融支持制度。該制度受到政府、企業和銀行的普遍認可，減少了銀行對中小企業還款能力的擔心,很大程度上改善了企業的貸款環境。同時通過分析相關規定的內容我們發現，美國出臺的政策有以下特點：目標和對象明確，內容具體，具有很強的參照性和可操作性，并且強調監督執行的重要性。

4.2日本的特點

日本政府在支持企業技術創新方面注重法規的建設，同時日本的民間金融機構配合信用擔保制度為企業技術創新和發展起到了很重要的作用。多年的實踐使日本政府意識到，只有商業性金融真正發揮了主體作用,企業的融資需求才能最大限度地得到滿足,因此日本把發揮民間金融機構的作用作為支持企業融資的重點,而不是致力于擴大政府金融機構的規模。日本的另一個突出特點是產業化能力很強，這與日本政府非常重視產學研結合的導向密切相關。相關的統計數據表明，日本的研究人員和產業界有很強的聯系，有很強的溝通意識，研究人員或技術的供給方與技術的使用方溝通頻繁，這是歐美等發達國家都無法比擬的，這使得技術適應市場的能力很強，產業化速度更快。

4.3韓國的特點

韓國政府在科技創新的進程中,顯示了強大的行政推動、政策引導力量。韓國政府重視對研發的投入，目前韓國R&D占GDP的比重僅低于日本居世界第二位，而且增幅全球最高。高水平的R&D投入是韓國保持較高創新能力的重要保障。在短短的40多年中,以科技創新為動力,大大促進了韓國經濟的發展和綜合國力的提高。在韓國政府的支持下，韓國逐漸形成了以三星、現代為代表的大型企業財團的經濟模式，企業研發能力不斷提高，成為本產業尖端領先技術的開發者和擁有者，并成為國家經濟發展的支柱。韓國經驗告訴我們,政府主導經濟科技發展戰略,制定符合國情規劃或計劃,發揮宏觀引導作用。所以,政府主導科技戰略下的產學研聯合、協同技術開發的科技創新體系的形成,實現技術和市場密切結合,有助于技術的商業化和產業化,提高企業技術研究開發的水平和效率。

4.4中國的特點和不足

中國的政策工具同樣是“環境型政策是主導，重視供給型政策”。我們可以看到，企業技術創新政策文本內容涉及的政策工具超過一半是環境型政策工具，而在環境型政策工具中，政策工具又突出的表現為策略性措施。策略性措施頻頻發生，一方面是政府解決短期行為的動機決定的，另一方面制度本身的缺位也起到了推動作用。因此，今后的政策制定需要采取適當手段進行矯正，從長遠的戰略與規劃上全局謀劃、整體布局中小企業技術創新的政策體系。而環境型政策工具中，財務金融、稅收優惠和法規管制的使用較少。在法規管制方面，存在法規不健全，特別是關切中小企業技術創新的知識產權保護體系還缺乏系統的完善。在企業，尤其是中小企業技術創新迫切需要的資金投入方面扶持不夠；在供給型政策工具方面，主要借助公共服務政策工具。由于中國企業技術創新的基礎條件及能力和水平都還處于比較低的層次，因此政府重視在公共服務領域對企業技術創新提供引導和支持。但同時，其他的政策工具都沒有得到充分有效的運用，尤其是對企業技術創新至關重要的信息支持、資金投入、人才培養等，目前這些因素是制約企業技術創新的關鍵，也正是企業自身無法解決的困境，政府的支持政策需要更多考慮這些關鍵因素；在需求型政策工具方面，政府表現出尚不夠重視，而涉及的具體政策無法滿足企業技術創新的需要，特別是服務外包和海外機構等政策工具更是空白。政府采購是發達國家實施需求型政策的主要抓手，中國的政府采購政策目前還沒有起到激勵技術創新的作用，尤其是中小企業幾乎不在政府采購的對象范圍內，這與發達國家通過政府采購保障和鼓勵中小企業技術創新形成了鮮明對比。

除了以上對政策工具結構的分析，本研究認為，中國在支持企業技術創新的政策措施上有兩點不足是比較突出的。一個是缺乏專門針對中小企業的政策措施，有必要細致研究專門針對中國國情的促進中小企業技術創新的政策，以提高中小企業技術創新的積極性和水平；另一個就是缺乏監督執行機制。這使得已有的政策措施沒有得到很好的貫徹執行，常常流于形式。本文的研究發現在政策的監督執行上，美國、德國和韓國都是比較重視的。

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(責任編輯劉傳忠)

Research on the Policies to Support the Enterprise Technology Innovation in the Developed Countries

Lin Min，Zhang Yimin，Wang Shuai，Dai Shufen，Zhang Qun

(School of Economics and Management，University of Science and Technology Beijing,Beijing 100083,China)

Abstract：This study has collected and sorted out relevant policies and measures that the government of major developed countries,such as the United States，Britain，Japan and South Korea,use to support their enterprise technology innovation.By using innovation chain theory，this paper deeply analyzed the layout of the national policy and its impact on technology innovation activities in each stage.By using the methods of Rothwell and Zegvld，it divided technology innovation policy instruments into supply side policy tools，environmental policy and the demand side policy tools based on the level of impact on technological innovation.This study summarized the characteristics of the policy that the governments support the enterprise technology innovation and its enlightenment to China.

Key words:Innovation chain；Technology innovation；Policy instrument；Enlightenment

中圖分類號:F062.4

文獻標識碼:A

作者簡介：林敏(1982-)，女，福建人，北京科技大學經濟與管理學院講師；研究方向：技術創新管理，知識管理。

收稿日期：2015-04-04

基金項目：中央高校基本科研業務費項目“開放式創新模式下科技中介服務能力研究”(FRF-BR-14-010A),中國科學技術部創新體系建設專項經費項目“發達國家政府規制和支持企業技術創新的政策研究”(2013cxb26)。