由美國對可再生能源債券的財稅政策引發的思考

佘悅

[摘 要]基于確保能源安全、應對全球氣候談判、促進經濟快速復蘇和經濟結構轉型及搶占下一輪產業革命制高點的戰略目標，美國在金融危機爆發后，采取了一系列加快新能源產業發展的激勵政策。文章將著重從美國對新能源的財稅政策進行分析，并結合中國的國情，提出一系列可行性應對措施。

[關鍵詞]可再生能源債券；財務政策；思考

10 13939/j cnki zgsc 2015 51 117

1 背 景

2014 年11月12日，中美雙方在北京發布了《中美氣候變化聯合聲明》。兩國元首宣布各自2020年后應對氣候變化行動，聲明中稱要攜手與其他國家一道努力，以便在2015年聯合國巴黎氣候大會上達成在公約下適用于所有締約方的一項議定書、其他法律文書或具有法律效力的議定成果。美國計劃于2025年實現在2005年基礎上減排26%～28%的全經濟范圍減排目標并將努力減排28%，中國計劃2030年左右二氧化碳排放達到峰值且將努力早日達峰，并計劃到2030年非化石能源占一次能源消費比重提高到20%左右。可見，保護和改善地球資源和環境，開發新能源產品已經成為一個全球性問題，并引起大國關注，成為各國產品結構轉型的著力點。

2 美國支持可再生能源發展的財稅政策

能源消耗過高一直是美國經濟社會發展面臨的重大挑戰。經濟的高速發展使美國能源消耗一直居高不下。美國在應對全球氣候變暖問題上，一直比較被動消極，受到國內能源利益集團和經濟發展壓力，小布什一直拒簽《京都議定書》。美國一直高舉節能環保，但在付諸行動方面消極被動，受到了國際社會普遍批評，損害了美國的國際形象。美國作為世界最大的經濟體和能源消耗大國，人均碳排量高居世界首位，尋求新的替代能源和可再生資源，形成新的經濟增長點，調整經濟結構，成為美國當局亟待解決的問題。

從尼克松提出能源獨立目標至今，美國政府已出臺七部《能源政策法案》及相關立法，聯邦政府用于石油研究的預算也大幅增加。奧巴馬政府實施的支持可再生能源發展的一攬子政策，其極具創新性、戰略性、專業性的新能源政策從以下幾個方面進行：第一，提高傳統能源利用效率。實施更加嚴格的標準，將美國能源利用效益至少提高一倍；第二，降低對化石燃料特別是石油的依賴；第三，大力發展太陽能、風能、地熱能、核能、水電和生物能源等新能源；第四，強調以技術創新實現新能源目標，鼓勵新能源相關技術研究和使用。

以財稅政策為切入點，美國政府出臺了較多的可再生能源稅收激勵政策。聯邦政府采用了生產稅收激勵、加速折舊、消費稅減稅、投資稅收激勵、研發與示范抵扣和裝備制造抵扣；州政府則主要集中在財產稅減稅、消費稅減稅和投資稅收激勵，將美國對可再生能源的財稅政策進行總結。

2 1 稅收抵免

稅收抵免屬于聯邦政府促進可再生能源發展最主要的經濟措施，聯邦政府會根據可再生能源發展的實際發展情況對稅收抵免的覆蓋范圍、抵免額度不斷予以調整。這一財稅政策包括三個方面。

第一，投資抵免。即在投資稅收抵免的情況下，被鼓勵投資從事可再生能源行業的公司可以將購置固定資產或研究與開發、資本存量或就業新增部分的支出，在其應納稅額中按一定比例扣除。一方面，美國享受可再生能源投資抵免的范圍逐漸擴大，抵免的額度也有所增加；另一方面，投資抵免按照全生命周期評價法評價企業的抵免資質，對申請者的要求也越來越嚴格。第二，生產稅收抵免。美國1992年的《能源政策法案》首次建立了生產稅收抵免政策，該政策為可再生能源生產商提供一項優惠政策，即在開始運營前十年，以產量為基礎提供每千瓦時1 5美分的補助。據估計，這個激勵措施可以為一個中等規模的風力發電廠提供每年160萬美元的補貼[1]。該政策此后幾度調整，目前根據不同的可再生能源類型規定了相應的抵免額度以及優惠時效，需要經常更新，從而造成了很大的不確定性。

第三，消費稅抵免：對消費稅的抵免主要集中在生物燃料領域，1978年的聯邦《能源稅收法案》就有了對燃料乙醇的消費稅減免，當時美國政府為鼓勵乙醇汽油的使用，免除乙醇汽油4美分/加侖的消費稅。此后，聯邦政府對于乙醇汽油的消費稅減免一直在4～6美分/加侖浮動，目前燃料乙醇的消費稅減免標準為0 51美元/加侖，對于以農業原料生產的生物柴油，消費稅減免額度為1美元/加侖，對于使用非農業原料，如動物油脂生產的生物柴油，消費稅減免額度為0 5美元/加侖[2]。

2 2 直接補貼

直接補貼的財稅政策包括對生產側的補貼和對消費側的補貼，主要政策在《2009年美國經濟復蘇和再投資法》中做出了詳細的規定。

第一，美國財政部和能源部采取直接付款而非稅收減免的形式，對生物質能、太陽能、風能和其他可再生能源項目設施進行補貼。第二，法案還授權財政部成立可再生能源基金，基金項目由納稅主體申請，對2009年、2010年投運的或者2009年、2010年開始安裝且在聯邦政府規定的稅務減免截止日之前投運的可再生能源利用項目的設備投資給予一定額度的補助，補貼金額為符合條件的設施投資的30%，不納入獲益者的應稅收入。第三，法案還提高了對新能源汽車燃料補給設施的補貼，鼓勵企業投資新能源汽車燃料補給設施。此外，同一設施的補貼上限從3萬美元增加到5萬美元，其中氫燃料補給設施的補貼金額上限甚至達到了20萬美元[3]。除聯邦政府補貼外，美國各州也根據本地區新能源發展情況，制定了州政府一級的補貼措施。

2 3 加速折舊

《1979年能源稅收法》開啟了美國可再生能源利用項目可以享受加速折舊優惠的先河。美國1981 年的《經濟復興稅收法案》允許企業資產的加速折舊，雖然該規定不是專門針對風能等可再生能源的，但期對可再生能源產業的益處是毋庸置疑的。《2009年美國經濟復蘇和再投資法》對加速折舊的范圍擴大。在加速折舊方法下，按照配比原則，企業在初期能抵扣較多的費用，后期費用降低，自然前期利潤就少，便會少繳稅，后期相對繳稅較多。從貨幣時間價值看，企業能達到節稅的目的，有利于企業的擴大與發展。

2 4 貸款擔保制度

主要的貸款擔保項目有能效抵押貸款擔保、能源部貸款擔保、農業部美國農村能源貸款擔保。對符合條件的新能源企業實施貸款政府擔保，最初始于《2005年能源政策法》，之后，《2009年美國經濟復蘇和再投資法》放寬了政府提供擔保的條件，并提供60億美元的聯邦貸款擔保，預計該計劃所劃撥的60億美元可支持多達600億美元的貸款，最高可覆蓋新能源項目以及生產相關組件設施80%的成本[3]。

2 5 清潔可再生能源債券

美國稅法典還給出了清潔可再生能源債券的明確含義，即這個債券是合格發行人依據部長對國家清潔可再生能源債券發行確定的分配限額發行的，收益的95%或更多是用于合格的借款人的一個或多個合格的項目的資本支出且債券已登記注冊。美國對國家清潔可再生能源債券限制是12億美元。債券發行企業只需支付本金，債券持有人可以根據聯邦政府的規定享受稅收抵免。一個合格借款人或者合格發行人在其可控制的范圍內采取措施導致該收益不能被用于合格項目，在這種程度下，債券發行的收益將不應視為用于合格項目。部長應制定規則具體說明補救措施（包括采取這種補救措施的情形）來阻止這種債券不能成為清潔的可再生能源債券。

3 中國對新能源財稅政策的現狀

我國是能源生產大國，也是能源消費大國，亦是能源進口大國。環境問題、能源問題迫在眉睫，眾所周知的“霧霾”已成為政府的一塊心病。在這種情況下，調整產業結構，開發新能源，尋找替代能源不失為一種手段。我國很早就對環境能源問題高度重視，提出了不能走先污染后治理的老路。目前我國已出臺了一些有關可再生能源的財稅激勵措施，從整體看，這些財稅政策對于新能源新興市場的培育，推動其迅速發展和成長，起到了較為重大的作用，但由于可再生能源產業在我國發展的時間不長，我國對可再生能源發展還普遍存在缺乏總體的戰略設計、政策缺乏連貫性、政策之間相互脫節、部門之間不協調甚至相互制約等問題。因此，我們必須重新調整思路，形成總體戰略思想，從更高、更新的角度推動可再生能源持續、快速發展。

3 1 財稅補貼機制單一，各方利益不協調

至今，我國對新能源采取的財政補貼方式單一，主要以直接撥款來鼓勵“風力發電設備產業化”、“太陽能屋頂計劃”、“綠色能源示范縣”。雖然這些政策措施給新能源產業帶來有利于產業的快速發展，同時也存在諸多缺陷。如企業和地方政府的利益難以平衡，企業及地方政府都想從中央政府的政策措施中獲得屬于自己的那一份利益。

3 2 稅收激勵政策缺乏針對性

新能源產業市場的需求比較特殊，優惠政策沒有考慮到到這一點，沒有根據新能源產業的特殊情況對其予以特殊對待。在增值稅領域，由于現階段新能源發電成本較高，加之不消耗燃料，沒有進項稅或進項稅少，增值稅不能抵扣或抵扣很少，新能源發電的增值稅實際稅負遠高于常規能源發電，按統一的17%增值稅稅率征收是不合理的，所以新能源產業比其他產業更加迫切地需要增值稅優惠政策，但目前這一方面存在政策空白。

4 美國新能源財稅政策對中國的啟示

第一，鼓勵對清潔可再生能源的研發，加大新能源的科技投入。在科研、產品的研制和開發、技術轉讓等領域，鼓勵對新能源產品和技術的開發、轉讓，可對新能源企業采取減免稅、稅收返還等方面的優惠，可直接對新技術的開發和運用實行補貼政策，政府也可為農場主和農村企業主購買可再生能源發電系統提供現金或擔保支持，提供貸款擔保。

第二，加強國際合作，提升自主創新能力。通過投資和市場兩個途徑大力開展能源外交，建立全球能源定價機制中的中國定價體系，建立一個以中國為基礎，由國內外投資者廣泛參與的能源現貨和期貨運轉體系，并通過消化、吸收、再創新與集成創新，提高我國新能源技術的自主創新能力。

第三，及時調整國內新能源產業的鼓勵政策，協調好各方利益。可再生能源產業在我國發展的時間不長，在推進新能源財稅激勵政策時難免不能顧及各方利益，因此，在此過程中，要及時調整不合理的政策，形成既有約束性的法律和指標規定，也有激勵性的財政、稅收和金融支持的相互配合的體制，提高公眾參與度，減少各方摩擦和項目推進的阻力，提高政策的穩定性。同時中央政府的政策與地方政府的政策也應相互補充，增強系統性、連貫性，實現稅收公平。

參考文獻：

[1]任超 我國新能源產業財稅激勵制度的重構[J].稅務研究，2014（355）

[2]中國物資再生協會.中國清潔發展究竟路在何方[J].中國資源綜合利用，2014（6）

[3]陳波，陳靚：美國新能源政策及對中國新能源產業的影響[J].國際展望，2012（1）

[4]中美氣候變化聯合聲明[EB/OL].（2014-11-13）.http：//news xinhuanet com/energy/2014-11/13/c_127204771 htm