秸稈焚燒問題治理中的政府作為研究

【摘 要】 我國是世界上最大的秸稈產(chǎn)出國，如何處理數(shù)量龐大的秸稈以保護(hù)本已脆弱的環(huán)境，是政府部門應(yīng)該認(rèn)真研究的問題。文章從政府、農(nóng)民和企業(yè)三個(gè)角度分析了秸稈未能正確處理導(dǎo)致環(huán)境污染和其他事故的原因，并在此基礎(chǔ)上提出了改進(jìn)的意見和建議。

【關(guān)鍵詞】 政府作為；秸稈禁燒；視角

【作者簡介】 龐敏，中南民族大學(xué)公共管理學(xué)院學(xué)生。研究方向：行政管理。

【中圖分類號】 D035 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A 【文章編號】 2095-5103（2015）06-0010-02

一、問題的提出

我國幅員遼闊，是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，也是世界上最大的糧食生產(chǎn)國，同時(shí)也是世界上最大的秸稈產(chǎn)出國，每年產(chǎn)生的秸稈數(shù)量在7-8億噸。目前，農(nóng)民普遍采用直接焚燒的方式處理秸稈問題，顯而易見，秸稈焚燒造成了嚴(yán)重的環(huán)境、社會和生態(tài)危害。農(nóng)業(yè)科學(xué)研究表明，秸稈焚燒雖然可以方便種植下一季作物，但焚燒后的秸稈很多營養(yǎng)成分流失，并未增加土地肥力，同時(shí)還破壞了土壤結(jié)構(gòu)，造成耕地質(zhì)量下降，影響農(nóng)作物對土壤養(yǎng)分的充分吸收，直接影響農(nóng)作物的產(chǎn)量和質(zhì)量，影響農(nóng)業(yè)收益。如何處理數(shù)量龐大的秸稈以保護(hù)我們本已脆弱的環(huán)境，提高秸稈利用率，增加農(nóng)民收益，是各級政府應(yīng)該認(rèn)真研究的問題。

二、政府對秸稈焚燒問題的治理困境

1. 秸稈綜合利用技術(shù)不成熟

學(xué)者馬驥以河南省開封縣杜良鄉(xiāng)為例，通過數(shù)據(jù)比較的方式，詳細(xì)研究了我國當(dāng)前各種秸稈利用技術(shù)的成本與收益，研究表明，利用效益高的技術(shù)，因?yàn)橘Y金、規(guī)模、市場等幾個(gè)方面的條件限制，尚不能在農(nóng)村大規(guī)模地推廣。另外，就我國的農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀而言，囿于科技轉(zhuǎn)化力度不夠，秸稈的經(jīng)濟(jì)價(jià)值難以發(fā)揮。全國大部分地區(qū)機(jī)械收割留茬普遍較高，導(dǎo)致秸稈處理的成本太高，調(diào)查表明，秸稈留茬高度在15公分上和15公分下需要的金額分別是50元/畝和80元/畝，不管是采用離田還是還田的方法，消耗的人力和物力都特別大，秸稈回收的成本和收益基本持平，無利可圖。作為理性的經(jīng)濟(jì)人，農(nóng)民在選擇具體行為方式時(shí)，往往以私人成本最小化，而不是社會成本作為最優(yōu)的選擇原則。在這種情況下，將一項(xiàng)用則虧本，不用反而節(jié)省開支的秸稈綜合利用途徑推廣到農(nóng)村，所遭遇的只能是農(nóng)戶想方設(shè)法的逃避。在利益的驅(qū)動下，農(nóng)民當(dāng)然會選擇直接焚燒的秸稈處理方式。

2. 單一的行政手段不能解決農(nóng)民的利益需求

從秸稈禁燒的法律法規(guī)來看，現(xiàn)有的禁燒法律法規(guī)尚不健全，制度設(shè)計(jì)也存在不合理性。政府的宣傳力度也不夠深入，秸稈禁燒宣傳教育還沒有真正深入到農(nóng)民內(nèi)心。其實(shí)不難發(fā)現(xiàn)，禁燒工作困難的根本原因是因?yàn)榉贌斩捑哂型獠坎唤?jīng)濟(jì)性，阻止農(nóng)民焚燒秸稈就是阻止農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁成本，而是要求農(nóng)民自己承擔(dān)，這肯定會遭到農(nóng)民的抵觸。即使政府設(shè)定了懲罰措施，也難以阻止農(nóng)民選擇焚燒這一簡單便捷的秸稈處理辦法。而政府在治理這一問題時(shí)，只是一味地“堵”，而不是疏通引導(dǎo)，忽略了利用市場的作用來促進(jìn)秸稈的商品化、資源化這一途徑。

3. 社會綜合治理不到位

（1）從政府角度來分析。第一，法不責(zé)眾。因?yàn)榉贌斩挼霓r(nóng)民數(shù)量龐大，政府無法處罰數(shù)量如此眾多的農(nóng)民；第二，政府的懲罰力度小且監(jiān)督成本高，禁燒問題需要政府工作人員晝夜監(jiān)督檢查，耗費(fèi)的人力物力成本過高成效又不好；第三，政出多門。管理焚燒秸稈的部門太多，互相溝通就需要花費(fèi)很多時(shí)間；第四，科技轉(zhuǎn)化力度不夠，秸稈的經(jīng)濟(jì)價(jià)值難以實(shí)現(xiàn)。

（2）從農(nóng)民的角度來分析。第一，農(nóng)民并不是完全不愿意進(jìn)行秸稈還田、離田，只是處理成本太高，農(nóng)民不愿意接受；第二，對于科學(xué)處理秸稈，農(nóng)民缺乏科學(xué)有效的指導(dǎo)；第三，農(nóng)民作為政策利益的最大相關(guān)者往往被攔在政策制定和執(zhí)行過程之外，政府出臺的許多禁燒政策沒有充分考慮到農(nóng)民的感受。

（3）從企業(yè)的角度來分析。對于企業(yè)界而言，秸稈能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，利潤增幅小，又缺乏相應(yīng)的投資、價(jià)格、財(cái)政補(bǔ)貼、稅收和金融優(yōu)惠等政策保障，導(dǎo)致許多投資者始終不愿意投資這一領(lǐng)域。因此，秸稈收集、運(yùn)輸、加工等合作組織很難形成規(guī)模。

三、政府有效治理秸稈焚燒問題的建議

1. 完善相關(guān)法律建設(shè)

我國政府就禁燒秸稈問題，頒布了很多管理?xiàng)l例，早在1999年，國家環(huán)保總局、農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部、鐵道部、交通部、中國民航總局就聯(lián)合頒布了《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》，其中規(guī)定“機(jī)場、交通干線、高壓輸電線路附近和省轄市（地）級人民政府劃定的區(qū)域”禁止焚燒秸稈；對于禁燒區(qū)域的劃定和調(diào)整，賦予省轄市（地）級以上人民政府一定的權(quán)力。2000年頒布的《中華人民共和國大氣污染防治法》將秸稈焚燒納入大氣污染防治的范圍。2004年頒布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)民航飛行安全管理有關(guān)問題的通知》和2009年頒布的《民用機(jī)場管理?xiàng)l例》中，也將機(jī)場附近區(qū)域列為禁燒區(qū)域，以確保民航飛行器的飛行安全。同時(shí)，在《大氣污染防治法》中規(guī)定：“在人口集中地區(qū)、機(jī)場周圍、交通干線附近以及當(dāng)?shù)厝嗣裾畡澏ǖ膮^(qū)域內(nèi)露天焚燒秸稈、落葉等產(chǎn)生煙塵污染的物質(zhì)的，由所在地縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止違法行為；情節(jié)嚴(yán)重的，可以處二百元以下罰款。”從相關(guān)法律責(zé)任的認(rèn)定來看，目前我國對于秸稈焚燒行為的法律責(zé)任也有明確規(guī)定，違反者將承擔(dān)相應(yīng)的民事賠償責(zé)任，情節(jié)嚴(yán)重的將承擔(dān)刑事責(zé)任。

但目前對于秸稈焚燒行為的法律責(zé)任的認(rèn)定仍然有所不足，主要是懲罰力度不夠，罰款數(shù)額僅是200元以下，對焚燒者難以起到震懾作用；同時(shí)對禁燒問題的監(jiān)督執(zhí)法力度也還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，并不能有效地解決秸稈焚燒問題。因此，為有效治理秸稈焚燒問題，國家還應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)政策與法律法規(guī)的建設(shè)。

2. 改善秸稈焚燒管理體制

目前，國家對秸稈的綜合利用問題高度重視，已將其列入十二五規(guī)劃。但是只有不斷完善相關(guān)法律法規(guī)和制度，克服現(xiàn)有的缺陷與不足，才能從根本上解決秸稈焚燒問題，將蔚藍(lán)的天空還給民眾。具體可以從四個(gè)方面著手：

第一，在秸稈綜合利用方面，政府必須發(fā)揮積極作用。首先要做好規(guī)劃，合理布局相關(guān)產(chǎn)業(yè)；其次還要切實(shí)完善創(chuàng)新機(jī)制，促進(jìn)科技成果的進(jìn)一步轉(zhuǎn)化，在這一過程中，政府必須尊重市場機(jī)制的作用，主動搭建平臺，促進(jìn)秸稈的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，形成綜合利用產(chǎn)業(yè)鏈，還應(yīng)依托科技創(chuàng)新，積極引進(jìn)新技術(shù)。許多歐洲國家都把秸稈資源作為優(yōu)先發(fā)展的可再生能源，在制定發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)，予以高度重視并給于政策和資金的大力支持。

第二，建立健全秸稈禁燒法律制度。從國家立法、地方立法上進(jìn)一步制定行政法規(guī)和地方性法規(guī)來對秸稈焚燒行為進(jìn)行法律規(guī)制。同時(shí)也要積極完善秸稈禁燒規(guī)定的實(shí)施細(xì)則，明確秸稈禁燒區(qū)域以及各級政府部門的執(zhí)法措施，增強(qiáng)秸稈禁燒工作的可操作性和可實(shí)施性，為秸稈禁燒中各行政部門的聯(lián)合執(zhí)法提供具體可行的執(zhí)法依據(jù)。還要明確禁燒執(zhí)法過程中的行政主體，為各部門相互溝通和配合提供便利，保障執(zhí)法過程中，既沒有監(jiān)管的空白區(qū)也沒有交叉重復(fù)的地方。

第三，建立農(nóng)村秸稈綜合利用補(bǔ)貼制度。對執(zhí)行禁燒措施的農(nóng)民要給予適當(dāng)獎勵和補(bǔ)貼。目前我國秸稈的收集、運(yùn)輸、回收利用成本過高，個(gè)體農(nóng)戶很難承擔(dān)因禁燒而增加的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，而現(xiàn)行的農(nóng)作物秸稈綜合利用的政策和辦法之中，對進(jìn)行秸稈綜合利用的農(nóng)民，并沒有明確具體的補(bǔ)貼規(guī)定。鑒于此，應(yīng)通過行政法規(guī)對積極配合國家政策的農(nóng)戶、企業(yè)發(fā)放獎勵和補(bǔ)貼，安排專業(yè)工作人員進(jìn)行免費(fèi)的農(nóng)業(yè)技術(shù)輔導(dǎo)。對那些依舊焚燒秸稈的農(nóng)戶則要依法進(jìn)行處罰。

第四，對禁燒問題要強(qiáng)化宣傳教育。政府要重視營造禁燒氛圍，不要一味地“堵”，而要切實(shí)站在農(nóng)民的立場上，為他們講解焚燒秸稈的危害和禁燒的重要性，改變秸稈禁燒工作中“重禁輕疏”的局面。在每年秸稈焚燒的季節(jié)，基層政府部門（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道）和基層群眾自治組織（村委會、居委會）要充分利用廣播、墻畫、橫幅等多種方式，積極開展秸稈禁燒的宣傳和教育活動，讓“秸稈禁燒，拒絕污染”的觀念深入人心。從而充分調(diào)動農(nóng)民主動禁燒秸稈的積極性，從根源上遏制秸稈焚燒行為。

總之，只有從根本上解決了農(nóng)民的利益問題，秸稈禁燒問題才能得以解決。現(xiàn)行的禁燒制度反映出了政府在社會治理方面的很多不足。環(huán)境保護(hù)與公民權(quán)利，公共利益和個(gè)人利益如何和諧共存仍有待深思。

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責(zé)任編輯：趙春燕