農牧區加強法治建設的思考

摘 要：農牧區法治建設任重道遠。穩住了農牧民就穩住了農牧區的一切，切實保護農牧民的合法權益是一項長期而艱巨的歷史使命，各級農牧區機關要通力合作，共同推進我國農牧區的法治建設，為社會主義新農村、新牧區建設保駕護航。

關鍵詞：農牧區；法治建設；現狀；思路

去年，筆者被組織下派到剛察縣伊克烏蘭鄉掛職鍛煉。為了更加深入地了解農牧區的法治建設狀況，我利用閑暇時間，在鄉政府附近的農村牧區進行了調研。通過詢問受訪者，發現現階段農牧民的法律知識非常匱乏。在好多農村牧區出現了許多令人很難想象的情況。某村的村干部，把賭場設在了村委會辦公室，而他竟理直氣壯地說：“家里地方小，辦公室里地方寬敞采光好。”；某村一位牧民，在與他人發生草場糾紛后，竟帶人沖進他人家中，將其家中牲畜趕走。有些在我們看來是常識性的法律知識農牧民卻不理解，在他們看來，在邊遠農牧區，道德規范往往起決定性作用。他們很少接觸法律，有些農牧民甚至從沒有與法律打過交道，這是邊遠農牧區農牧民的生活環境及地域環境有很大關系的。本文通過對調查的情況加以分析，結合理論知識，談一談邊遠農牧區法治建設現狀及加強法治建設的想法。

一、邊遠農牧區法治建設的現狀

近幾年農牧區法治建設有了很大進展，經過六個“五年普法”教育，農牧區的執法工作和執法機構、執法隊伍建設也有了一定的加強。但是農牧區法治建設尚不適應新時期形勢發展的需要，離依法治國，建設社會主義法治國家的要求還有很大差距，不能推動和促進社會主義新農村新牧區建設偉大工程。首先，農牧區各類案件的發案率一直居高不下，全區各類案件中有80%出自農牧區。農牧區成為各類案件頻發的“重災區”。其次，農牧民所掌握的法律知識十分匱乏，農牧民“不學法”、“不懂法”、“不用法”，甚至“不信法”，他們對“習慣”的依賴度明顯高于法律法規。另外由于農牧區一般地域狹小，人口流動性不強，基本上屬于“熟人社會”，農牧民處理已發案件的方法往往是“方便快捷”的“私了”。這無疑助長了犯罪分子的囂張氣焰，給整個社會帶來了嚴重的后果和隱患。

農牧區法治建設落后的原因：第一，法治宣傳教育落后，基層普法治理領導和辦事機構大都是功能不齊全，職能不協調。比如說在進行調研的牧業村，普法領導小組就是村干部的原班人馬，而且沒有獨立的辦公室。規章制度不完善，責任不落實；普法經費不到位，在我所調研的村，普法經費為零；工作發展不平衡，存在大量的盲區和死角。而廣大農民則因為不懂法，不用法，無法用法律武器保護自己，導致了這種情況愈演愈烈。第二，對農牧區法治建設的重要性認識不足，沒有把法治建設放到重要的位置。在日常生活中約束農牧民的往往不是法律法規，而是在農牧民中形成的習慣或是道德。有些農牧區基層干部不依法辦事，甚至出現“以勸代法”，“以言代法”的現象，任意侵犯農牧民的合法權益。還有人認為在農牧區不用過分強調法治，依靠習慣或道德足以形成良好的社會關系，而這正是與農牧區的高發案率互相矛盾。第三，立法者非常容易忽視關于調整農牧區及農牧民關系的法律法規的制定，所以我國還沒有建立非常完善的農牧區法律體系。因為農牧區的生活相對單一，遠遠沒有城市復雜。現階段在廣大的農牧區面臨著執法“人員少”、“素質低”，“不規范”等諸多弊病。導致在有些地方法律形同虛設，人們不犯重罪就可以逃脫法律的制裁。這更使一些人肆無忌憚，目中無法，三番五次的觸犯法律。第四，從解決糾紛的途徑上看，在農牧區發生的案件（除刑事案件外）一般標的小、告狀難、打官司難。尤其是農村經濟糾紛，其起因很多時候就是因為一片草場，一只羊等等。從農牧區基層干部和廣大農牧民的法律素質來看，存在著法律意識淡薄，人情大于法理的情況。人們往往覺得這種小事不值得打官司，不如“私了”來得快，而法院等司法機關也覺得連這種小事也要“對簿公堂”，顯然是對司法資源的浪費。

農牧區法治建設滯后的危害：第一，法律知識在農牧區的匱乏使廣大農牧民缺乏對法律的了解和掌握，農牧區成為了法律的“盲區”，在農牧村，法律甚至沒有村干部的“指示”有力度，法律成了某些人為非作歹的“保護傘”。第二，農牧民在發生糾紛后，往往通過調節，妥協的方式來解決。當調節與妥協無法解決問題的時候，人們便會選擇放棄或降低自己的合法權益來達到“大事化小，小事化了”的目的，這樣，非但不會對自己的合法權益進行保護，反而會被一些別用用心的人所利用，欺騙，從而導致自身合法權益的進一步喪失。第三，農牧區普遍受約束于習慣和道德，由此便產生了“村規”，“族法”等封建制度，而這些封建制度又常常與法律相違背。當農民們所遵循的“村規”與莊嚴地法律相抵觸時，人們往往會不知所措，從而導致更嚴重的后果發生。

二、邊遠農牧區加強法治建設的思路

1.要使法律在邊遠農牧區正真深入人心，最根本的就是徹底轉變觀念

這里的轉變包涵兩層意思，首先是立法者的觀念，讓立法者充分認識到農牧區法治建設的重要性。加強農牧區立法與城市立法的協調性與差別性，從成熟的城市立法中批判地吸收有益經驗用于改善農牧區立法；其次是改變農牧民的觀念，讓農牧民充分地理解法律的重要性及權威性，樹立法律的絕對權威地位，讓他們自主地服從于法律的約束。

2.加強農牧區法治教育和法律服務，加強法律宣傳

當我們做到“有法可依、執法必嚴、違法必究”后，還要考慮到：只有讓農牧民知道掌握法律知識的重要性和權威性才能使農牧民更好地，更加主動地運用法律武器維護自身的合法權益。這時，宣傳工作就顯得尤為重要了。如何更好地向農牧民宣傳法律知識是一項長期而艱巨的任務，我個人認為要做到堅持以人為本的科學發展觀，堅持全心全意為人民服務的根本宗旨，把服務農牧民、提高農牧民法律素質、切實維護農牧民的根本利益作為農牧區法治宣傳教育工作的出發點和落腳點。要結合不同地區、不同層次農牧民群眾的文化需求和思維習慣，選擇廣大農牧民群眾最喜愛。最容易接受的宣傳方式，使人們在潛移默化中增強法律意識在寓教于樂中提高法治觀念。要針對不同對象，采取不同方式，因地制宜，注重實效，不斷加強法治宣傳教育的吸引力、感染力、說服力。營造良好的法治氛圍和良好的法治環境。從而影響和帶動更多的農牧民加入到社會主義法治社會的建設中來。

3.加強素質教育，增強自我發展的能力

農牧區法治落后的一個重要的原因就是缺乏法律方面的人才，農牧區本來就缺乏本土法律人才，而且一旦（下轉第80頁）（上接第78頁）有了法律人才又往往留不住。所以，我認為農牧區一定要加大教育扶貧、科技扶貧、人才扶貧，文化扶貧，大力培養本土法律人才并努力使他們留下為家鄉做貢獻，增強農牧區的后續發展力量提高現有的法律人才水平。

4.加強農牧區法治建設，還要解決有法可依的問題

我國社會主義市場經濟條件下的農村法律體系框架初步形成，但正如我前面提及的那樣，農牧區立法存在著缺陷，還需繼續完善。一是農牧區立法內容不夠全面，有些地方還處于無法可依的狀態；二是立法質量不高，一些法律法規帶有較為濃厚的計劃經濟色彩；三是立法層次低，調整農牧區社會關系的規范性文件主要停留在行政法規、地方性法規和部門規章的層次上，等等。所以，建立健全建設社會主義新農村、新牧區的法律體系，立法、改革的任務還很重。

5.保障法律實施，規范農牧區行政執法

要提高農牧區行政執法水平，加強農牧區行政執法力度。首先要實現執法主體、執法內容、執法責任法定化，明確農牧區執法部門的職責，不讓農牧區的“普法領導小組”成為一個擺設。其次要通過多種方式，培育執法人員執法為民的理念，提高自身的業務素質和道德水平。再次，要加強公安派出所和鄉鎮司法所等基層政法機構建設，充實力量，完善制度，使之成為解決農牧民實事的基層機構。司法是公平正義的一道最重要的防線，要保障農牧區的改革、發展和穩定，必須解決農牧民告狀難、打官司難的問題。同時，提升基層法院法官的素質，強化監督制約機制，保證高效公正司法。最后。一定要克服地方保護主義，保證司法終局裁判的威懾力。

6.必須完善和規范人民調解工作的組織機構、隊伍建設、程序制度

農牧民在發生糾紛的時候首選的就是進行調節，所以加強對專職調解員的集中培訓，提高整體素質和服務水平，穩定和充實司法行政隊伍。在調節工作做好后，還應在農牧區建立法律服務機構，比如，基層人民法院、基層公安機關和基層人民檢察院可在各個村設立法律咨詢站。并且培養一些懂法律的村干部，充分發揮他們的帶頭作用，在村委會中設立專門的“法律咨詢處”，方便農牧民了解法律知識。

作者簡介：

馮文義，中共青海海北州委黨校高級講師。

（作者單位：中共青海海北州委黨校）