我國未成年人保護法治史上的里程碑——《關于依法處理監護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》正式實施

策劃 / 本刊編輯部 執行 / 孫玉琴 徐富海

從一個國家對待兒童的方式就能看出它的靈魂所在。

——南非前總統曼德拉

“世上只有媽媽好，有媽的孩子像塊寶”。血緣親情是生命最安全的護佑，親生父母是最天然的監護人角色。但現實生活中卻有一些不幸的孩子，他們不但沒有盡享父母疼愛之樂，而且還被良心泯滅的父母或打罵或出賣或遺棄或虐待或暴力傷害。毒媽餓死女童、生父帶女兒裸身乞討、惡父虐女等一幕幕悲劇，無不令人心痛淚流、扼腕嘆息。

失職父母的監護權是不是“鐵打的”？這個多年的難題終于在2014年末得以破解。2014年12月18日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部和民政部聯合發布《關于依法處理監護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》（以下簡稱《意見》），于2015年1月1日正式實施。這是我國未成年人保護法治史上的里程碑，實現了歷史性的新突破、新跨越，開啟了我國未成年人保護的新起點。

新突破——四部門聯合出臺的《意見》是中國政府有關依法處理監護人侵害未成年人權益行為的首個國家級法規性文件，開創了“帶離監護人”制度，強化了執法、司法工作流程效率與力度，更把為受害者提供實時有效的保護，上升為執法者、司法者的強制責任，具有劃時代的歷史意義。

新跨越——我國《民法通則》和《未成年人保護法》中都有關于監護權可以撤銷的相關規定，但由于過于原則，可操作性不強，這一法律條款有名無實，一直“沉睡”20多年，被人戲稱為“僵尸條文”。此次四部門聯合出臺的《意見》，以更具操作性的程序和措施，實現了對監護權撤銷制度的激活，充分彰顯了保護未成年人健康成長的國家責任和司法擔當。

新起點——《意見》賦予公檢法司、民政系統和其他政府部門許多新使命，對未成年人救助保護機構提出更高的服務要求，對社會工作者寄予殷切的專業厚望。未成年人保護由此進入一個新階段。使命光榮，重任在肩。作為承擔未成年人監護兜底保障職責的民政部門，要繼續以勇于擔當的工作勇氣、奮發有為的精神狀態、求真務實的工作作風，不斷開拓創新，努力攻堅克難，為保障兒童健康成長再譜新篇章。

核心內容圖解│關鍵詞：未成年人 監護│

《意見》中共44條內容。哪些情形可撤銷監護權？失職父母監護權如何變更？該由誰來提出？該由哪些部門對未成年人進行保護？這些社會關注的問題在《意見》中都有明確的規定。以下是《意見》核心內容的圖解。

目的：切實維護未成年人合法權益，加強未成年人行政保護和司法保護工作，確保未成年人得到妥善監護照料。

一般規定核心概念 監護侵害行為：指父母或者其他監護人（以下簡稱監護人）性侵害、出賣、遺棄、虐待、暴力傷害未成年人，教唆、利用未成年人實施違法犯罪行為，脅迫、誘騙、利用未成年人乞討，以及不履行監護職責嚴重危害未成年人身心健康等行為。基本原則 未成年人最大利益原則報告和處置發現、報案或舉報主體學校、醫院、村（居）民委員會、社會工作服務機構等單位及其工作人員；其他單位及其工作人員、個人。公安機關出警處置，制止正在發生的侵害行為并迅速進行調查。情況緊急時將未成年人帶離監護人，就近護送至其他監護人、親屬、村（居）民委員會或者未成年人救助保護機構。臨時安置和人身安全保護裁定民政部門應當設立未成年人救助保護機構（包括救助管理站、未成年人救助保護中心），對因受到監護侵害進入機構的未成年人承擔臨時監護責任，必要時向人民法院申請撤銷監護人資格。臨時監護方式家庭寄養、自愿助養、機構代養或者委托政府指定的寄宿學校安置等。人民法院依法受理人身安全保護裁定申請和撤銷監護人資格案件并作出裁判。申請撤銷監護人資格訴訟申請撤銷監護人資格的主體1. 未成年人的其他監護人，祖父母、外祖父母、兄、姐，關系密切的其他親屬、朋友；2. 未成年人住所地的村（居）民委員會，未成年人父、母所在單位；3. 民政部門及其設立的未成年人救助保護機構；4. 共青團、婦聯、關工委、學校等團體和單位。撤銷監護人資格案件審理和判后安置

人民法院可以判決撤銷其監護人資格的條件

1. 性侵害、出賣、遺棄、虐待、暴力傷害未成年人，嚴重損害未成年人身心健康的；

2. 將未成年人置于無人監管和照看的狀態，導致未成年人面臨死亡或者嚴重傷害危險，經教育不改的；

3. 拒不履行監護職責長達六個月以上，導致未成年人流離失所或者生活無著的；

4. 有吸毒、賭博、長期酗酒等惡習無法正確履行監護職責或者因服刑等原因無法履行監護職責，且拒絕將監護職責部分或者全部委托給他人，致使未成年人處于困境或者危險狀態的；

5. 脅迫、誘騙、利用未成年人乞討，經公安機關和未成年人救助保護機構等部門三次以上批評教育拒不改正，嚴重影響未成年人正常生活和學習的；

6. 教唆、利用未成年人實施違法犯罪行為，情節惡劣的；

7. 有其他嚴重侵害未成年人合法權益行為的。

判后安置

? 判決撤銷監護人資格，未成年人有其他監護人的，應當由其他監護人承擔監護職責。

? 沒有其他監護人的，人民法院指定個人擔任監護人。

? 沒有合適人員和其他單位擔任監護人的，人民法院應當指定民政部門擔任監護人，由其所屬兒童福利機構收留撫養。

申請恢復監護人資格

可以書面向人民法院申請恢復

監護人資格。

相關部門解讀│關鍵詞：背景 原則 起訴 帶離 兜底│

2014年12月23日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部舉行新聞發布會，向社會各界和媒體介紹《意見》有關情況，并答記者問。最高人民法院審判委員會專職委員、研究室主任胡云騰、最高人民檢察院公訴廳副廳長史衛忠、公安部治安管理局副局長閆正斌、民政部社會事務司司長張世峰出席發布會。本刊根據發布會的內容整理了以下五個社會公眾比較關心的問題。

問題一《意見》出臺的背景是怎樣的？

最高人民法院審判委員會專職委員、研究室主任胡云騰在發布會上介紹說，未成年人是祖國的未來，民族的希望。黨和國家歷來高度重視未成年人保護工作，近年來出臺了一系列保護未成年人的法律法規和政策措施，未成年人權益保護工作取得了積極成效；十八屆三中全會確定的全面深化改革的目標任務，對兒童工作提出了專門要求。但是，侵害未成年人權益的違法犯罪行為仍然時有發生，近來媒體不斷報道的侵害未成年人犯罪特別是監護人侵害未成年人的案件，成為當前十分突出的社會問題，對此，中央領導高度關注，人民群眾反映強烈。為依法處理監護侵害行為，確保未成年人得到妥善的監護照料，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部深入調研論證，廣泛征求意見，征求了全國人大、國務院、婦兒工委等多家中央單位的意見并得到大力支持，制定了本《意見》。

問題二《意見》遵循了哪些基本原則？

據介紹，制定《意見》時遵循了一些基本原則：一是堅持未成年人最大利益原則。《意見》在各項制度設計方面，都充分考慮到未成年人身心特點并尊重未成年人意愿。二是堅持制度創新原則。在符合立法精神的前提下，《意見》對未成年人保護工作進行了前瞻性的設計，規定了公安機關在緊急情況下的帶離制度，民政部門的臨時監護制度，人民法院作出人身安全保護裁定的程序和內容，當事人申請恢復監護人資格的程序，以及檢察機關全面監督制度等。三是堅持撤銷監護人資格極為慎重的原則。《意見》列舉了撤銷監護人資格的七種嚴重情形，并規定撤銷監護人資格后當事人在一年內還可以申請恢復監護人資格，目的就是盡量減少撤銷監護人資格的數量，盡可能地維護親情，促使未成年人回歸家庭。四是堅持部門間銜接配合原則。《意見》明確了公安、民政、檢察院、法院各部門的職責和工作銜接方式，推動建立了多部門分工明確、緊密銜接的工作機制。五是堅持社會力量參與原則。《意見》在發現報告、調查評估、家庭教育輔導、提起訴訟、案件審理、回訪考察等方面，都積極引導和鼓勵社會力量共同參與。這項工作，光靠政法機關、行政機關努力還不夠，必須依靠人民群眾、依靠基層組織和社會團體組織。

問題三人民檢察院對虐待罪可以起訴符合刑法規定嗎？

《意見》規定，監護侵害行為可能構成虐待罪的，公安機關應當通報所在地同級人民檢察院。未成年人及其近親屬沒有告訴的，由人民檢察院起訴。最高人民檢察院公訴廳副廳長史衛忠在回答記者提問時說，人民檢察院對虐待罪可以起訴，主要是考慮未成年人一般不具備訴訟能力，而傷害未成年人的又是他們的監護人。實踐中，未成年人遭受家庭虐待的，實施虐待行為的監護人當然不會起訴自己，其他近親屬出于種種原因，比如難以收集證據，不愿多管別人的家務事，怕惹麻煩等等，也往往無法或者不愿代為告訴。因此，檢察院代為告訴就顯得非常重要，這樣可以更好地懲罰犯罪，也可以更好地保護未成年人權益。因此，由檢察院起訴虐待罪，是符合刑法規定，也符合我們工作實際的。

問題四公安機關在出警過程中可以帶離監護人如何判斷？

《意見》明確規定，公安機關在出警過程當中發現未成年人身體受到嚴重傷害，面臨生命安全威脅，或者處于無人照料的危險狀態的時候，應當帶離其監護人。公安民警在具體的執法過程中如何判斷這三種危險狀態？公安部治安管理局副局長閆正斌在回答記者的提問時說，需要根據現場當時的情形來判斷：第一種情形，未成年人身體受到嚴重傷害的，根據未成年人受傷的情況做出判斷；第二種情形，面臨嚴重人身安全威脅的，通過了解實施監護侵害行為的監護人是否經常施暴或者有暴力傾向，比如監護人長期酗酒、吸毒，精神異常等情況；第三種情形，無人照料的危險狀態，主要根據未成年人年齡、無人照料的時間、次數等綜合因素來做出判斷。

問題五民政部門承擔監護兜底的作用具體體現在哪些方面？

民政部社會事務司司長張世峰在回答記者的提問時說，民政部門承擔監護兜底的作用具體體現在四個方面：一是臨時監護。在公安部門帶離之后，這些未成年人可以到他的其他監護人、親屬、村（居）民委員會等單位和個人處，如果沒有地方去或者需要帶到未成年人救助保護機構的，未成年人救助保護機構必須接收并且要履行臨時監護的責任。二是關于會商。《意見》中專門確定了一個會商制度，在臨時監護期間，民政部門和未成年人救助保護機構在對未成年人提供生活照料的同時，還要為未成年人提供心理疏導、情感撫慰等服務，同時，對監護人要給予必要的監護輔導。要與公安機關、村居民委員會、學校及親屬進行會商，根據案件偵辦查處情況說明、調查評估報告和監護人接受教育輔導等情況，做出這個孩子是否回到監護人身邊或者是否要提起撤銷監護人資格的訴訟。三是訴訟主體。民政部門和未成年人救助保護機構作為多元訴訟主體之一，要發揮訴訟主體的作用，同時《意見》還做出一條專門的規定，就是對于符合撤銷情形，有關單位和個人沒有提起訴訟的，在人民檢察院的建議下，民政部門及未成年人救助保護機構也可提起訴訟。四是判后安置。在人民法院撤銷監護權之后，要另行指定監護人，在沒有其他監護人可以指定的情況下，民政部門要承擔兜底監護人的責任。這個工作對民政部門來講是一個全新的工作，也是一項有很大挑戰性的工作。應該說，民政部門還存在著機構建設缺位、設施薄弱、人員不足、專業隊伍緊缺等諸多的困難和問題，但是我們知道，未成年人保護工作不能等，也等不起。下一步我們要進一步加大工作的力度：一是加強硬件建設，目前許多縣還沒有未成年人救助保護機構；二是要加強隊伍建設，通過培訓提高工作隊伍的素質。三是充分發揮和利用社會組織、社區、社工“三社”的力量，共同推進工作的開展。

問題六出臺《意見》與推動試點工作是什么關系？

民政部社會事務司司長張世峰在回答記者的提問時說，試點工作與《意見》相輔相成，又有所區別，剝奪監護權是試點工作的一個重要環節。在工作對象上，《意見》保護的是遭受監護侵害的未成年人，且限于侵害嚴重的情形；試點工作面向陷入生存困難、監護困境和成長障礙的未成年人，對象更為廣泛。在干預情形上，《意見》強調對正在或已經遭受侵害的未成年人采取緊急保護措施，試點工作更注重對可能遭受侵害的未成年人提前關注，防患于未然。在工作措施上，《意見》建立了行政干預和司法裁判的銜接機制，通過撤銷監護權等方式保證未成年人不再遭受侵害并能得到妥善的安置；試點工作強調源頭預防和早期干預，通過摸底排查、熱線報告等方式掌握困境未成年人情況，開展風險等級評估，并對家庭實施分類幫扶措施，以提升家庭監護能力，保障未成年人健康成長。在傳統理念中，“血緣高于一切”“孩子是父母的私人財產”“打罵虐待孩子是家務事”等思想觀念在我國還根深蒂固。試點工作面臨的最大挑戰就是面對監護人嚴重侵害未成年人權益的行為，難以采取有效的干預措施。《意見》的出臺，一是解決了試點工作遇到的最大政策瓶頸，即通過剝奪監護權保證未成年人得到妥善安置。二是《意見》的出臺也對積極推進試點工作提出強烈的要求，要求通過試點工作夯實未成年人保護工作的基礎，降低剝奪監護權案件的發生概率，為未成年人健康成長營造良好的家庭環境。

專家評析│關鍵詞：制度建設 專業使命 新起點│

《意見》的公布施行，標志著我國未成年人國家監護制度的探索向更高層次邁進了一步，在理論界和學術界引起了很大的反響和關注。專家學者對此是如何評價的？他們從理論層面和專業視角有何建言？本刊特約兩位長期關注和研究兒童問題的專家進行評析。

北京大學衛生政策與管理系教授 劉繼同

中國版現代兒童福利制度建設與兒童家庭社工專業使命

最高人民法院、最高人民檢察院、公安部和民政部聯合發布的《意見》，是中國政府有關依法處理監護人侵害未成年人權益行為的首個國家級法律規定，是首次對人民法院在七種情況下可以剝奪親生父母子女監護權予以明確司法規定，標志著中國法治國家建設與社會福利法治、兒童福利法治化建設進入嶄新歷史階段，具有劃時代和里程碑式的意義。

《意見》對中國特色現代兒童福利制度框架建設，尤其是對公檢法司系統和民政部門、各類未成年人救助保護機構和兒童家庭社會工作者均具有特別重要的現實、理論、政策和專業服務涵義，標志著少年司法亞體系與更大兒童福利體系之間“互動與整合”進入實質性制度建設階段，標志著中國少年司法亞體系成為整個兒童福利體系框架重要組成部分，標志著公檢法司和民政系統傳統的“行政化”社會服務向“專業化”社會工作服務的戰略轉型和升級，標志著本土化與專業化兒童家庭社會工作時代來臨。

首先，《意見》對公檢法司系統，尤其是民政系統賦予嶄新的國家監護職能，授予法律規定的防止和預防兒童虐待服務權限，明確規定國家剝奪監護人侵害未成年人權益行為的一般規定、報告與處置、臨時安置和人身安全保護裁定、申請撤銷監護人資格訴訟前提條件、撤銷監護人資格案件審理和判后安置等整個流程和司法實踐基本原則，為公檢法司系統具體從事少年司法活動，尤其是處理兒童虐待、兒童忽略和各式各樣監護人侵害未成年人權益行為提供司法標準和判決準則，意義重大。對于公檢法司系統而言，代表國家行使國家監護權并非全新工作，而是已有多年司法實踐。《意見》最大的歷史貢獻是以國家法律形式首次正式“確認、肯定和授權”公檢法司系統行使國家監護權，為公檢法司系統依法處理監護人侵害未成年人行為提供法律依據和司法指南。因此，對公檢法司系統來說，《意見》為少年司法體系建設和行使國家監護權奠定法律基礎。但是，對民政系統來說，如何行使國家監護權和國家親權，為困境兒童提供國家司法保護，無論是在理論上、政策上、實踐上，還是在思想認識、價值觀念和工作態度上，均是一件嶄新的事物，極少具有相關的工作經驗和親身體會。對如何開展這項新工作迫切需要專業培訓。不言而喻，與公檢法司系統相比，民政系統面臨的挑戰更加巨大，面臨的考驗更加嚴峻，面臨的困難更加復雜多樣，面臨的壓力更大，因為民政系統要在國家監護中承擔“兜底性責任”。

更為重要的是，從整個兒童福利制度框架角度看，少年司法和國家監護只是兒童福利體系的重要組成部分，而且是兒童福利服務體系中“最后一道防線”，其他大量預防性、發展性、正常化和普惠性兒童福利服務，都需要由醫療衛生、教育、住房、民政等部門來承擔。這意味著除醫療衛生、教育服務和部分少年司法服務之外，民政部門主要提供其他所有的福利服務，這包括家庭福利服務，社區為基礎的社會保護服務，以及設置、管理社會工作機構等。因為兒童福利是一個世界公認的廣義概念，兒童福利制度與兒童福利服務體系基本功能是確保所有兒童身心健康地成長，國家親權、國家監護、國家保護和國家責任是兒童福利基礎。

其次，《意見》對未成年人救助保護機構，包括數量、規模不斷擴大的社會工作機構來說，同樣具有十分重要的理論、政策和專業服務意義。長期以來，未成年人救助保護機構面臨大量兒童虐待與兒童忽略案例，但在無法律授權情況下，難以開展專業化保護服務，致使兒童虐待問題日趨嚴峻。《意見》的出臺為救助保護機構提供專業化與個性化保護服務奠定法律基礎。更為重要的是，《意見》對救助保護機構提出更高的要求，指明未成年人救助保護機構未來發展方向，一是未成年人救助保護機構開始承擔一項嶄新的專業服務職責。對這項嶄新的任務應盡快了解、掌握、熟悉，做好充分準備，以便全面履行國家監護責任。二是未成年人救助保護機構都要加快結構功能轉型步伐，跳出機構和院舍的地理空間限制，盡最大可能將兒童保護、預防性和發展性服務功能角色擴展到社區和家庭中。三是未成年人救助保護機構人員應全面理解和深入學習《意見》，提高專業服務能力和發揮應有作用。

第三，《意見》對專業社會工作者的理論、政策和專業服務意義最大，對社會工作專業服務體系建設社會影響最為廣泛深遠，尤其是對兒童、家庭、醫務、學校、司法、社區社會工作者更是如此，專業涵義豐富多彩。一是兒童福利本質上是國家最大政治問題。現代兒童福利的國家親權、國家監護、國家保護實質上說明，兒童福利服務的基本特征是國家法律授權的“法定服務”。這意味兒童福利不是什么人都可從事的專業服務，是個具有高度政治性、法律性和專業性的社會福利服務。《意見》明確授權專業社會工作者在撤銷監護人資格案件審理和判后安置中重要的專業責任。二是《意見》明確規定關于處理監護人侵害未成年人權益行為的一般規定、報告和處置環節、臨時安置和人身保護裁定、申請撤銷監護人資格訴訟、撤銷監護人資格案件審理和判后安置，對社會工作者在每個環節之中所處地位、扮演角色、發揮作用做了原則規定，尚需要細化。三是社會工作者迫切需要針對監護人性侵、出賣、遺棄、虐待、暴力傷害、無人監管、忽略孩子等嚴重侵害未成年人合法權益行為，在本土專業服務和試點經驗基礎上，針對每類問題特殊性與關鍵問題，分門別類地制定各類情況下兒童國家監護社會工作實務手冊或實務指南，以便為受虐兒童提供專業化與個性化幫助服務，這是彰顯社會工作專業性的最佳途徑和機遇。四是中國社會工作教育院校應盡快開設兒童社會工作實務、家庭社會工作實務、司法社會工作實務類課程，從事有關方面的實務性研究，開展有關方面的研究性實務和各類試驗性項目，盡快總結兒童社會工作實務經驗和模式，形成國家級和地方級兒童社會工作專業服務標準。五是盡快通過試驗性、示范性項目，最好是將社會工作教育研究、兒童社會工作實務研究與兒童福利政策研究、政策倡導，尤其是制度創新和社會工作專業服務體系建設有機整合起來，將兒童福利理論研究、社會工作教育、社會工作實務和兒童福利制度創新形成一體化思維，并在制度建構過程中科學合理劃分公檢法司、民政、工青婦、基層組織、社會服務機構和專業社會工作者之間“邊界”，以兒童為中心，一切為了孩子，以未成年人利益最大化為原則，克服部門分割體制的弊端，確立各自職責角色和工作分工機制，使《意見》發揮應有作用。

中共十八大代表全國律協未成年人保護專業委員會主任北京青少年法律援助與研究中心主任佟麗華

開啟未成年人保護歷史新起點

我在未成年人保護領域已經工作十五年，其中最讓我痛心的就是面對孩子在家庭遭受嚴重傷害案件時的無可奈何。我們不僅多次經手辦理類似案件，還從2008年起就對媒體公開報道的家庭暴力案件進行梳理和研究，并分別在2011年和2014年發布研究報告。在我們統計的媒體公開報道的近700件案件中，其中孩子被打死的就有359件，超過一半。十多年來，我在反復通過各種方式呼吁要建立有效的預防和處理監護人侵害孩子權益案件的制度。其中接受媒體采訪可能就不下百次，大小會議的呼吁更是不可計數。日前，最高法院、最高檢察院、公安部、民政部發布了《關于依法處理監護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》，我認為這項政策具有歷史性意義，將開啟我國未成年人保護工作新的起點，它標志著沉睡了近30年的法律條款終于要被激活，那種面對孩子在家庭遭受嚴重傷害而無可奈何的局面終將結束。

這項政策比較全面地確立了八項具體制度：一是公安機關的全面調查制度， 二是公安機關的應急處置制度，三是臨時監護制度，四是教育輔導、調查評估和集體會商制度，五是人身保護裁定制度，六是撤銷監護人資格制度，七是監護人資格恢復制度，八是檢察機關的公訴以及法律監督制度。這項政策還有一些規定可圈可點，比如明確規定：辦理此類案件時要遵循未成年人最大利益原則，給予未成年人特殊、優先保護；公檢法單位有專門機構的，優先由專門工作機構辦理監護侵害案件；積極引導、鼓勵、支持法律服務機構等社會力量參與；民政部門應當將符合條件的受監護侵害未成年人納入社會救助和相關保障范圍等。

盡管新的政策具有重大的歷史性意義，但這只是一個新的起點。不論是國家及地方有關部門，還是社會各界，都應該清醒我國未成年人保護工作面臨的挑戰，需要我們繼續秉承一顆愛心，為保障那些處于困境中的孩子健康成長繼續做出不懈的努力。

1. 國家有關部門需要盡快調研，就具體制度的落實給以指導。新的政策在撤銷監護人資格案件的受理、審理等方面做出了比較明確的規定，基層法院基本可以參照執行。但公安機關的全面調查、應急處置，民政部門的臨時安置、教育輔導、調查評估、集體會商、提起撤銷監護人資格訴訟，檢察機關的法律監督以及對虐待案件提起訴訟等制度，在工作中如何具體落實，可以說不論是基層單位，還是國家有關部門，都還缺乏具體經驗，這需要有關部門，結合工作的推進和案件的辦理，盡快總結經驗，出臺更具體的操作性文件。

2. 基層相關公職人員要轉變觀念，樹立服務意識，積極落實政策。這是一項具有歷史意義的政策文件，怎樣有效傳達到基層，讓每個民警、每個民政干部都了解并認真貫徹執行，將是一個挑戰。

3. 當前基層未成年人救助保護機構的力量過于單薄。當前我國救助站有1891個，基本覆蓋了所有地市級城市，但很多縣里還沒有救助站，專門的未成年人救助保護機構只有274個，很多縣域的救助機構，一般也只有3名左右工作人員。隨著經濟社會的發展，國家應該在未成年人救助保護等社會領域有更多的資金投入，至少要保障每個縣有一家救助機構和相應的未成年人救助保護專業人員。

4. 當前社會專業力量也并不發達。在民政等部門辦理監護人侵害被監護未成年人權益案件中，不論是教育輔導、調查評估等工作，還是調查取證、決定是否提起訴訟以及訴訟過程，都需要大量專業兒童保護社工和律師的參與。從推進兒童保護事業發展的角度看，民政部門應該整合資源，通過政府購買服務的方式，盡快培育、發展專業的兒童保護類社會組織，培養、發展專業的兒童保護社工和法律人才。

5. 發現機制需要進一步加強。新的政策雖然規定了學校、醫院、村（居）民委員會、社會工作服務機構等單位及其工作人員，發現未成年人受到監護侵害的，應當及時向公安機關報案或者舉報，但這只是一個倡導性的條款，發布政策的四個部門很難在政策中規定不舉報的法律后果。那么，在監護人侵害被監護未成年人權益時，政府相關部門如何及時發現以采取后續干預措施？如果不能發現，依然難以有效保障孩子權益。民政部在前期一些地方的試點工作中，主要是依托當地居（村）委員會開展了大量排查工作，取得了很好的成效。建議繼續發揮各地（居）村委會的排查功能，以及時把權益受到監護人嚴重侵害的案件情況反饋到政府相關部門。

社會公眾怎么看│關鍵詞：進步 優先 糾偏 完善 同步 體系│

自去年12月28日《意見》公布以來，社會各界反應強烈。對未成年人監護權進行了熱烈的討論。截至2015年1月17日，根據百度搜索相關網絡信息多達240萬條。梳理他們的熱議，主要有以下觀點和看法。

觀點一《意見》的出臺體現出法治的進步

有公眾認為，《意見》對未成年人權益保護起到了法律支撐作用。不僅回應了民意，更是為孩子健康成長豎起了一道堅實屏障。剝奪監護權可以將未成年人從被侵害中救出，是一種非常直接的保護方式，同時也給天下的失責父母以最嚴重的警告，這是法治的進步。

觀點二《意見》體現了“兒童權益優先”的國際通則

有公眾認為，《意見》對“剝奪”撫養權的明細化，大大增強了操作的規范性；民警“有權帶走受害人”、檢方“可以直接訴監護人”等，更體現了國際通行法則：“兒童權益優先”。

觀點三《意見》是對傳統觀念的有力糾偏

有公眾認為，《意見》的出臺，使“國家監護”成為一種理念，對看似牢不可破的“家庭監護”傳統觀念提出了挑戰。通過轉移監護權實現國家和政府的監護，是對家庭監護的補充，有利于為未成年人的健康成長創造良好的環境。

觀點四《意見》有利于兒童權利保護制度體系的健全和完善

有公眾認為，《意見》規定民政部門應當設立未成年人救助保護機構（包括救助管理站、未成年人救助保護中心），對因受到監護侵害進入機構的未成年人承擔臨時監護責任。這種制度設計，有利于確保未成年人得到妥善監護照料。

觀點五社會配套的支持應同步啟動

有公眾認為，好的法律條規，需要周全考慮各種細節，需要社會配套的支持同步啟動，需要與現實無縫銜接。監護權轉移只是第一步，關鍵是要給孩子更好的生活。在實施剝奪失責父母監護權之后，還需要有相對完善的救助制度兜底。無論是安排在福利院或未成年人保護中心，還是另覓合格的監護人，相關部門必須對此予以妥善安排，決不能讓孩子掉進空檔。

觀點六應構建多機構多部門聯合的兒童家庭保護體系

有公眾認為，在家庭侵害兒童事件的處理方面，應該構建多機構多部門聯合的兒童家庭保護體系，公安、婦聯、社區等要敢于直接干預，醫療系統要建立專門的處置機構。一線醫護人員一旦發現有兒童受到家庭暴力傷害，要及時通知有關的兒童保護組織，切實把保護未成年人的新規落到實處。學校等要通過相關課程，提高兒童對家庭侵害的認識和自我防范的意識，同時也要教會兒童如何及時有效尋求外界的保護。

民政部門怎么辦│關鍵詞：部署 試點 探索│

民政部門如何承擔兜底責任？這是社會關切的焦點和公眾關注的熱點，也是民政部門面臨的新機遇和新挑戰。為此，民政部黨組高度重視，提出了明確的工作思路和著力點，進行了試點先行的制度體系設計，并倡導地方進行大膽的實踐創新和有益探索。

部署 ——工作思路和著力點

2013年6月25日，民政部副部長竇玉沛在未成年人社會保護試點工作會議上強調，未成年人社會保護工作是一項復雜的社會系統工程，必須以地方黨委、政府強有力的決策支持為前提，要建立起“政府領導，民政牽頭，部門配合，社會參與”的未成年人社會保護工作機制，建立家庭、學校、社會和司法保護的聯動銜接機制，建立監測、預防、發現、報告和干預機制；要在現有救助保護服務網絡的基礎上，積極發揮城鄉社區早發現、早干預、早幫扶的作用，開展困境未成年人摸底調查工作，逐步形成未成年人社會保護網絡體系；要不斷創新工作方式和方法，統籌整合社區、社會組織、社會工作專業人才、志愿者等力量和資源；要高度重視基礎性政策創制工作，逐步形成比較完備的未成年人社會保護政策法規和標準體系，推動形成長效機制。

2014年6月，民政部副部長竇玉沛在全國未成年人社會保護試點工作講習班上指出，為進一步建立健全我國未成年人保護制度，今后一段時期，需要逐步推動建立“以家庭監護為主體，以社區、學校等有關單位和人員監督為保障，以國家監護為補充的監護制度”。未成年人社會保護涉及多個領域，工作主體涉及不同部門和各類群團組織。做好未成年人監護工作，要創新工作思路，有效整合制度資源、部門資源和層級資源。一是要建立政府主導、民政牽頭、部門配合、社會參與的工作機制。民政部門要切實承擔未成年人保護“兜底”的作用，形成密切配合、齊抓共管的綜合保護機制；二是構建“市、縣、鄉鎮（街道）、村（居）”四級聯動、縱向到底、橫向到邊、覆蓋城鄉的未成年人社會保護網絡；三是建立監測、預防、報告、轉介、處置“五位一體”的聯動反應機制；四是健全家庭保護、學校保護、社會保護、司法保護無縫銜接的運行機制；五是加強與公安、法院等部門協作配合，依法處置家庭監護缺失、監護不力或監護失當事件，實現未成年人家庭監護行政干預和司法裁判的順利銜接。

2015年1月14日，江蘇省政府召開新聞發布會，民政廳廳長侯學元就《省政府辦公廳關于完善困境兒童分類保障制度的意見》進行了新聞發布，并就相關問題回答了記者提問，并接受了采訪。

試點——203個地區啟動了未成年人社會保護試點工作

2013年5月6日，民政部下發了《關于開展未成年人社會保護試點工作的通知》（民函〔2013〕143號），決定開展未成年人社會保護試點工作。以現行流浪未成年人救助保護機制為基礎，在江蘇、河南、四川等20個地區啟動了未成年人社會保護試點工作，力求建立監測、預防、報告、轉介、處置“五位一體”的聯動反應機制，推動構建以家庭監護干預為核心的新型未成年人社會保護制度。2014年7月7日，民政部下發《關于開展第二批全國未成年人社會保護試點工作的通知（民函〔2014〕240號），決定在78個地區開展第二批全國未成年人社會保護試點工作。目前全國共有98個國家級試點地區、105個省級試點地區。重點探索建立未成年人保護的預防監測、發現報告、幫扶干預、聯動反應機制，推動建立“以家庭監護為基礎、社會監督為保障、國家監護為補充”的監護制度。試點工作成效明顯，各地基本建立了“政府主導、民政牽頭、部門配合、社會參與”的領導和協調機制，逐步實現家庭保護、學校保護、社會保護和司法保護的有效銜接。試點地區將監護缺失、監護無力、監護失當等困境未成年人作為重點工作對象，全面開展摸底排查，建立基礎臺賬，推動建立多渠道的發現報告機制，強化教師、醫生、社區工作者等特殊職責人員及親友的發現報告義務。122個試點地區通過整合青年服務熱線、公益熱線、市長熱線等方式，建立了熱線電話，受理響應電話舉報。建立了困境未成年人風險評估的標準，對重點家庭進行調查評估，并采取針對性的幫扶措施。目前，通過地方編辦批準，44個試點地區已經將過去的“流浪未成年人救助保護中心”更名為“未成年人保護中心”，成為未成年人保護工作的重要平臺和服務載體。有些省近期將在所有的縣級單位普遍開展未成年社會保護工作，結束試點階段。

探索——地方未成年人權益保護實踐的創新之舉

2015年 1月14日，江蘇省政府發布《關于完善困境兒童分類保障制度的意見》，從生活、醫療、監護和救助等環節為全省25萬困境兒童拉起“兜住底、蓋住面、溢滿愛”的安全保障網。江蘇省在分類保障的基礎上發放基本生活費，并與物價上漲掛鉤聯動，給予動態價格補貼。除繼續保障孤兒基本生活外，今后，將參照孤兒標準向艾滋病病毒感染兒童發放基本生活費，不低于當地平均生活水平，并按時足額打卡發放。對監護人監護缺失的兒童，按照當地社會散居孤兒基本生活費的80%以上發放生活費補助，有條件的地區可參照標準全額發放。監護人無力履行監護職責的兒童、重殘重病和流浪兒童及其他需要幫助的兒童，有條件的地區可按當地社會散居孤兒基本生活費標準的一定比例發放生活費補助。此外，困境兒童今后都將被納入各類醫保，享受重大疾病慈善救助；享受法律援助和司法救助，專業社工心理咨詢服務等。棄嬰和流浪乞討未成年病人醫療救治，實行首診負責制和先救治后結算。

貴州省凱里市開展一項基于“國家監護”理念的地方試驗。其主要目標之一是讓那些監護缺失的困境兒童重新回歸家庭和社會。據統計，未成年人犯罪的發案量，一度占到凱里市發案量的1/4，且重復犯罪率高。“凱里試驗”是：市領導包片、干部駐點，鎮村兩級排查常態化，學校登記報告，對困境未成年人動態監測；設立專門的未成年人保護中心，建立高規格的部門聯席會議制度；開展“防乞保學”“春雨工程”，構建監護干預新模式。

7名凱里“兒童乞討團”未成年人被安全護送回家

眉山“光腳男孩”穿著新鞋踏上回家路

四川省眉山市堅持把未成年人保護工作納入黨委、政府重要議事日程，率先建立困境兒童救助機制，著力構建以“一個中心、六項機制、八類政策、五大行動”為核心的未成年人社會保護“1685”工作模型，形成“政府、社會、家庭”三位一體良性互動的未成年人社會大保護格局，取得了階段性成效，被中央綜治辦、共青團中央、中國法學會評為全國“未成年人健康成長法治保障工程”最佳案例。

北京、江蘇蘇州、江西萬載、湖北荊州等地通過政府購買服務、動員自愿服務等方式，積極引導民辦社工機構等社會組織及高校自愿者等社會力量，運用社會工作專業方法開展困境未成年人摸底排查、監護評估、監督干預和關愛幫扶等工作。

民政一線工作者怎么說│關鍵詞：落實 關系 特點 建議│

《意見》明確規定民政部門應當設立未成年人救助保護機構（包括救助管理站、未成年人救助保護中心），代表政府履行對未成年人國家監護的兜底責任。對此，直接從事未成年人救助保護工作的一線民政人是怎么看、怎么想的？本刊約請了兩位分管未成年人救助保護工作的負責人作為代表談談他們的感想和思考。

南京市民政局社會福利與社會事務處處長周新華：四部門《關于依法處理監護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》出臺后，我們組織人員進行了認真的學習，感覺具有很強的指導性、實用性。南京是民政部確定的第二批未成年人社會保護試點城市，我們以市政府名義成立了領導小組、制定了實施方案，明確了困境未成年人的五類對象，其中監護缺失和遭受家庭暴力兒童更是重點保護對象。如果把四部門《意見》落實好了，未成年人權益保護工作就成功一半了。當然，《意見》在基層落實，還需對內容進一步細化，重點是處理好以下幾個關系：

第一，處理好監護和臨時監護的關系。臨時監護后就學如何解決？在臨時監護時出現一些傷病等意外情況，怎么處理？監護人和臨時監護人誰的意見占主導地位？《意見》中沒有提及，需要進一步明確。

第二，處理好其他監護人和救助保護機構的關系。《意見》第十二條規定，“對身體受到嚴重傷害需要醫療的未成年人，公安機關應當先行送醫救治，同時通知其他有監護資格的親屬照料，或者通知當地未成年人救助保護機構開展后續救助工作” 。通知親屬和通知救助機構是“或者”的關系，但我們感到兩者應具有先后關系，在通知后者之前，應先通知前者。此外，按照《民法》規定，監護人有5個層次，5類監護人也應有先后順序。

第三，處理好生活照顧和醫療費用的關系。《意見》規定監護人應當依法承擔醫療救治費用，其他親屬和未成年人救助保護機構等墊付醫療救治費用的，有權向監護人追償。為什么生活照顧費用不能追償呢？生活照顧費用也應該由父母監護人承擔，這個資金承擔的責任不能丟。

大手拉小手，快樂伴你走

第四，處理好追償與政府救助的關系。追償的費用范圍應進一步明確為就醫、就學、生活等未成年人直接發生的費用，救助的費用應明確為護理、后勤等工作成本性支出。

第五，處理好民政與其他部門的關系。比如自訴和公訴，需要與檢察院做好銜接。還有第二十一條規定的“隨訪”工作，如果隨防家庭不配合、不開門怎么辦？因此要與公安部門做好銜接。

第六，處理好組織與人員的關系。《意見》二十八條提出，有關單位和人員向人民法院申請撤銷監護人資格的，應當一并提交 “調查評估報告”，出具調查評估報告的是不是要求是專業權威機構？這個組織的從業人員資格有何要求？這些也需進一步明確。

第七，處理好剛性和柔性的關系。《意見》規定了人民法院可以撤銷其監護人資格的情形，但是對法院判決的規定柔性有余、剛性不足，自由裁量權過大，讓申請人對判決的結果缺少心理預期，影響申請人的申訴的積極性，更缺少對違法者的威懾力。

《意見》對民政部門提出了更高的要求，我們將進一步加強與有關部門的協調配合，出臺具體實施細則，規范工作流程，加快臨時監護場所建設，加大政府購買服務的力度，把未成年人保護工作做實、做細、做出成效。

陜西省寶雞市救助管理站副站長楊珺：《意見》的出臺，彰顯了國家對未成年人合法權益保護的進一步完善，同時也推動了我國未成年人保護工作前進的步伐。《意見》呈現出以下特點：一是明確了公安、民政(未保機構)、司法三部門對受侵害未成年人保護的職責、職能；二是重申并明確了民政部門的監護資格；三是在兒童保護方面，對公安，司法延伸了工作內容，加深了工作內涵。特別是加強了司法部門對兒童保護的工作力度。突出了行政保護和司法保護有效銜接的工作理念；四是提出了許多新的、有效的、易操作的條款；五是對民政部門的未保中心的職能有新的拓展。作為一名多年從事兒童保護工作的人員，我提幾點建議：一是發現——報告——處置的路徑要簡單明了，易操作，實現一門受理，多部門配合。如發現監護人有侵害被監護人的情況，任何人，任何合法機構都可以報告社區，由社區的社工根據情節的輕重緩急，報告給法院，由法院處置。需要公安配合調查、拘留的，公安“上手”。需要撤銷監護人的監護權，社區配合調查取證，證據確鑿，法院直接依法撤銷監護人的監護資格。撤銷監護人監護資格后，對受害未成年人的保護，由法院依法裁決，裁決其他法律順序監護人監護的則由其他法律順序監護人監護；裁決由未保機構監護的則由未保機構監護。二是加強社區的社工隊伍建設。設立社區兒童保護的專干，對社區家庭的監護情況予以監督、評估，發現未成年人利益有侵害的現象或苗頭，第一時間報告處置。三是監護人監護權的撤銷或恢復都必須經過法院的裁決，監護人侵害被監護人如何量刑，也必須通過法院審理，在兒童保護上，司法工作要“下行”，要先行。

結 語

“幼吾幼以及人之幼”。2014年，四部門聯合出臺的《意見》為未成年人權益再撐保護傘，令人振奮，令人欣慰。《意見》給問題家庭的孩子帶來“福音”，帶來陽光般的溫暖，帶來選擇新生活的可能，帶來擁有健康人生的機會。2014年，是中國全面深化改革元年，是全面推進依法治國和法治國家建設元年，也是中國現代少年司法體系建設元年。

法律的權威在于實施。在具體執行《意見》的過程中，需要有相應的社會機制實現對接，需要更強的責任意識，需要更積極的探索和創新精神，需要更有力的措施和行動。未成年人保護依然任重而道遠。