新型城鎮(zhèn)化背景下的兵團社區(qū)治理

令 勇

新型城鎮(zhèn)化背景下的兵團社區(qū)治理

令 勇

在推進城鎮(zhèn)化發(fā)展和實行師市合一、團鎮(zhèn)合一、連社合一的背景下，兵團社區(qū)治理與內地既有相同之處，也有其特殊性，需要進行深入系統(tǒng)研究。

一、兵團社區(qū)與社區(qū)治理

社區(qū)是一定地域范圍及生活于其中的人群，他們有著親密的關系，相互信任、服從權威。滕尼斯認為社區(qū)是基于自然意志以及血緣、地緣和心態(tài)而形成的一種社會有機體，包括家庭、鄰里、村落和城鎮(zhèn)。費孝通表達的社區(qū)是一個“村莊共同體”，他認為村莊在社會經濟文化等方面都屬于功能完整的單位，是包括人口、地域和社會關系的社會實體。兵團社區(qū)可以概括為在兵團轄區(qū)范圍內，以職工為主體的特殊生活共同體，具有局域特征突出、人口同質化程度高、行政色彩重、特色文化顯著、承擔職能特別等特點。

社區(qū)治理是指以社區(qū)地域為基礎，政府與社區(qū)組織、社區(qū)居民共同管理社區(qū)公共事務的活動，它表現(xiàn)為社區(qū)范圍內的不同主體依托各自資源而進行的相互作用模式。有以下幾個特征：一是非意識形態(tài)性。強調節(jié)約治理的成本，提高治理的效能。二是非控制色彩。建立在政治和社會認同基礎上，更多依靠社區(qū)居民自覺服從和參與。三是權力運行的多向性。建立在公共利益和社會認同上的合作治理，其權力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。兵團社區(qū)治理呈現(xiàn)出政府主導和合作治理疊加的特點，主要表現(xiàn)在：一是各級黨組織重視。兵、師、團三級都有分管部門，行政部門相互配合，職工群眾也積極廣泛參與，制度措施保障，形成兵團社區(qū)治理的特有格局。二是精簡高效。按照精簡統(tǒng)一的原則，將人財物資源向社區(qū)整合轉移，在服務中實現(xiàn)治理的強化和全覆蓋。三是創(chuàng)新社區(qū)治理組織機構。建立健全社區(qū)黨組織，成立社區(qū)居委會、社區(qū)服務站、社區(qū)文化站，創(chuàng)建社區(qū)民兵組織。

二、新型城鎮(zhèn)化背景下兵團社區(qū)治理工作的現(xiàn)狀

2014年5月，習近平總書記視察新疆時作出一系列重要指示，明確要求兵團要做穩(wěn)邊固疆的穩(wěn)定器、民族團結的大熔爐、先進文化和先進生產力的示范區(qū)，同時要求兵團繼續(xù)發(fā)揮好特殊體制的優(yōu)勢，在城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化、農業(yè)現(xiàn)代化中發(fā)揮更大作用。兵團現(xiàn)有7個城市、5個行政建制鎮(zhèn)、132個非建制鎮(zhèn)的支撐，形成了以城市、墾區(qū)中心城鎮(zhèn)、一般團場城鎮(zhèn)、中心連隊居住區(qū)為架構，與新疆城鎮(zhèn)體系相適應、具有兵團特色的城鎮(zhèn)化體系。兵團社會存在方式由以連隊為主向城鎮(zhèn)為主轉變、生產方式由以農為主向農業(yè)現(xiàn)代化和新型工業(yè)化轉變、生活從單純的連隊職工向亦工亦農、亦商亦兵轉變，原有的社會治理體系難以應對。“人的城鎮(zhèn)化”不是集中要素的簡單轉移，而是“生活方式城鎮(zhèn)化”“生產方式城鎮(zhèn)化”和“治理方式的現(xiàn)代化”的有機統(tǒng)一。為此，兵團社區(qū)能否建成維穩(wěn)戍邊的新堡壘、現(xiàn)代生活的新平臺、職工群眾的新家園，成為社會治理創(chuàng)新的突破點。

自20世紀80年代中期以來，兵團社區(qū)起步晚、起點高、發(fā)展快，經歷了從點到面全面鋪開的過程。按照管理體制不同，兵團社區(qū)可以分為城鎮(zhèn)和農村社區(qū)、團場社區(qū)、駐市（地方）社區(qū)和偏遠企業(yè)自辦社區(qū)四大類。兵團已設市建鎮(zhèn)并在行政區(qū)劃范圍內的城鎮(zhèn)和農村社區(qū)基本按國家規(guī)范標準建設社區(qū)；團場社區(qū)管理模式有兩種，一是社區(qū)指導辦下設立社區(qū)居委會，另一是社區(qū)指導辦下設社區(qū)服務中心、中心下設立社區(qū)；駐市（地方）社區(qū)分為兩種類型，相對獨立的成立社區(qū)居委會，融合型的成立社會事務管理中心；偏遠企業(yè)自辦社區(qū)在企業(yè)民政科（或社區(qū)事務管理中心）下成立社區(qū)居委會。目前團場對社區(qū)管理形式基本采用設立社區(qū)建設指導委員會辦公室來管理，開展一社多連設立工作，將原連隊社會服務職能納入社區(qū)管理，建立了社區(qū)黨組織、居委會、工作站、文化站、民兵組織五位一體的治理結構。

兵團社區(qū)治理也存在一些亟需解決的問題。一是社區(qū)設置科學規(guī)劃不足。造成社區(qū)規(guī)模較大、服務難以全覆蓋，或規(guī)模較小、產生不必要的浪費。二是社區(qū)職能“物業(yè)化”“機關化”。社區(qū)開展的服務大多是與物業(yè)相關的便民服務，社區(qū)工作基本都是與上級黨組織、機關部門的職能一一對應。三是社區(qū)自我發(fā)展能力急需提升。社區(qū)公益性、服務性社會組織發(fā)展緩慢，缺乏引導居民多層面參與社區(qū)公共事務管理的機制。四是社區(qū)人員待遇問題懸而未決。社區(qū)工作人員隊伍不穩(wěn)定，權隨責走、費隨事轉的工作機制未落實，社區(qū)經費預算制度未建立。五是“兵”的特點沒有發(fā)揮。兵團黨政軍企合一特殊體制賦予團場社區(qū)維穩(wěn)處突的職能，團場社區(qū)居民同時具有“兵”的職責，但目前此項工作在各社區(qū)治理中明顯缺失。

三、兵團社區(qū)治理的發(fā)展走向

社區(qū)治理的好壞是新疆社會穩(wěn)定的重要因素，也是推進兵團城鎮(zhèn)化的關鍵所在。加強和創(chuàng)新兵團社區(qū)治理，要充分發(fā)揮兵團體制優(yōu)勢，廣泛動員組織社區(qū)居民依法理性有序參與，努力形成黨委領導、部門負責、社會協(xié)同、公眾參與、制度保障的格局。

（一）重視發(fā)揮社區(qū)在屯城戍邊中的治理功能。一是維穩(wěn)戍邊的政治功能。進一步完善社區(qū)黨組織統(tǒng)一領導、居民委員會具體負責、駐社區(qū)單位積極配合、社會組織和居民群眾廣泛參與的工作格局，充分發(fā)揮兵團社區(qū)安邊固疆的作用。二是民主管理的自治功能。深入開展以居民會議、議事協(xié)商、民主聽證為主要形式的民主決策實踐，以自我管理、自我教育、自我服務為主要目的的民主管理實踐，以黨務公開、居務公開、民主評議為主要內容的民主監(jiān)督實踐。三是改善民生的服務功能。促進公共服務、便民利民服務、志愿服務向社區(qū)覆蓋，不斷滿足不同民族、不同職業(yè)、不同年齡、不同文化層次、不同興趣愛好的社區(qū)居民多樣化需求，促進民族的團結融合。四是社會治理的穩(wěn)定功能。落實社會治安綜合治理責任制，建立健全社區(qū)利益協(xié)調、訴求表達、矛盾調處、權益保障機制，充分發(fā)揮社區(qū)居民委員會在調解民間糾紛、化解社會矛盾中的積極作用。五是提升素質的文化功能。加強社區(qū)文化建設，搭建社區(qū)教育平臺，組織開展多種形式的社區(qū)文體活動，倡導社區(qū)志愿服務，推進學習型社區(qū)建設。

（二）加強社區(qū)建設工作，使其發(fā)揮重要作用。一是改進對社區(qū)的考核辦法。結合黨政職能轉變和團場綜合改革，建立社區(qū)公共服務準入制度和指導性目錄，考核內容重點從完成服務指標、服務實際效果、居民滿意程度等方面進行。二是加快社區(qū)信息化建設。以師為單位，建立健全信息化共建共享平臺，加強社區(qū)信息基礎設施建設，實現(xiàn)快捷高效周到服務。三是加強社區(qū)志愿者隊伍建設。全面整合工作力量、專業(yè)人才、服務團隊、設施設備等各類志愿服務資源，建立健全志愿者服務預約預告、服務承諾、評價考核、活動保障等機制，不斷提高志愿服務主體的承接能力。

（三）完善社區(qū)服務體系，實現(xiàn)社會公平正義。一是強調以人為本的基本原則。把不斷滿足社區(qū)成員的物質文化需求作為社區(qū)服務的出發(fā)點和歸宿，把解決社區(qū)居民尤其是困難人群的基本物質文化需求作為社區(qū)服務的首要任務，把社區(qū)群眾的受益率、參與率和滿意率作為衡量社區(qū)服務水平的重要指標。二是強調“四個面向”的服務內容。面向各類困難群體的社區(qū)救助服務，面向老年人、優(yōu)撫對象的社區(qū)福利服務，面向社區(qū)居民的便民利民服務，面向駐區(qū)單位的社會化服務。三是強調無償?shù)蛢敽陀袃敺障嘟Y合的服務性質。有的地方社區(qū)服務中心和老年公寓引入了市場化運行機制，把福利、微利和經營性服務有機結合。建立“愛心超市”和社區(qū)互助社，以經常性社區(qū)捐助點為依托，就近就便解決居民的生活困難。四是強調政府主導、社會廣泛的運行機制。政府主導作用體現(xiàn)為增加社區(qū)服務投入，興辦基礎性、示范性的社區(qū)福利服務設施和服務項目，資助社會力量興辦社區(qū)福利事業(yè)。五是強調社會化、產業(yè)化發(fā)展方向。創(chuàng)造新區(qū)開發(fā)帶動一批、舊城改造擴建一批、社區(qū)與單位聯(lián)建一批、重點項目列入規(guī)劃興建一批等社區(qū)服務設施建設方法，形成了國家、集體、企業(yè)、個人參加的社會化投入機制。六是強調構建一體化的操作格局。依托本地網站開辟本地的社區(qū)網，整合分散在各部委局辦網站上、與居民息息相關的政策法規(guī)等信息，為社區(qū)居民提供較全面的信息服務。

（作者系新疆生產建設兵團民政局局長）