托底線 救急難 促發展積極探索構建新型社會救助體系

毛志剛 胡 琦

托底線 救急難 促發展積極探索構建新型社會救助體系

毛志剛 胡 琦

2013年5月起，張家界市在永定區進行社會救助改革試點，以民政部門為統籌建立聯合救助平臺，整合各類社會救助資源，構建新型社會救助體系，為推動社會救助方式轉型、努力構建民政新格局開展了一系列探索和實踐。

一、前期探索的成效及啟示

2013年5月，在市民政局協調下，永定區人民政府出臺了《關于加強弱勢群體幫扶救助工作的實施意見》（以下簡稱“《實施意見》”），明確了按照“政府主導、社會參與、城鄉統籌、分類指導、管理規范、法制保障”的原則，強化社會救助服務網絡和信息化建設。通過兩年努力，在全區建立了以城鄉最低生活保障和農村五保供養制度為基礎，以醫療、教育、住房、就業、司法等專項救助為重點，其他救助和社會幫扶為補充，部門責任明確、社會廣泛參與，資金落實、管理規范，覆蓋城鄉，與全區經濟社會發展水平相適應的社會救助體系。同時，明確了完善城鄉最低生活保障制度、完善農村五保供養制度、建立城鄉醫療救助制度、完善臨時生活救助制度、完善貧困學生助學制度、完善城鄉住房保障制度、建立就業援助制度、完善扶貧幫困制度、完善法律援助制度、加強其他弱勢群體幫扶救助工作等十個工作重點，形成了以民政為主體、相關部門協同救助的工作模式。

2013年11月，永定區人民政府印發了《張家界市永定區弱勢群體資金救助實施辦法（試行）》（以下簡稱“《實施辦法》”），明確了資金救助的基本原則、救助對象、救助內容、資金的籌集和管理、各部門工作職責、責任追究等內容。《實施辦法》的出臺，標志著該區對救助資源的整合基本成型，對弱勢群體的救助進入實質性階段。

2013年9月，該區基本完成了弱勢群體幫扶救助信息管理系統建設。截至目前，全區弱勢群體基本信息已全部錄入完畢，救助工作可以全部通過救助系統開展。2014年度，全區共統籌幫扶救助資金1050萬元，確保弱勢群體幫扶救助工作有人辦事，有錢辦事，能為弱勢群體辦成事。

綜觀該區的新型社會救助體系建設改革試點，主要體現了以下幾個創新點：

1.救助理念從“施惠型”向“權利保障型”轉變。社會救助制度作為社會保障制度的一個重要組成部分，是現在社會維護弱勢群體利益、促進社會公平正義的重要制度設計，具有豐富的倫理道德意蘊。一方面，從國家和社會獲得救助，是憲法規定的公民的一項基本權利。國務院《社會救助暫行辦法》的頒布實施，則意味著公民獲得社會救助的權利在現實生活中得到了基本保障。另一方面，經濟社會發展的加快、社會分工不斷細化、收入分配形式的多元化，客觀上導致了社會貧富差異的擴大。社會救助制度體系不健全，各部門條塊分割，對這些群體的分散救助杯水車薪，無法有效滿足求助者的實際訴求。此外，“漣漪效應”和自媒體時代信息傳遞速率的“乘數效應”，困難群體的現狀被迅速放大，從而形成“潮涌效應”，嚴重損害了社會的公平正義。因此，建立快捷高效的新型社會救助體系，保障人們群眾社會救助權利，是履行民政部門公共服務職能的重要體現，也是保障和落實民權的職責要求。

2.救助模式由粗放式向集約化轉變。以往的社會救助模式，主要體現在承擔社會救助職能的部門間缺乏協調、協作，存在多頭管理、條塊分割、救助力量分散、信息共享渠道不暢等現象，影響社會救助的整體效應。一方面，救助主體多頭，導致政出多門，標準各異。另一方面，施救對象過于集中，容易造成新的不公平。部分準救助對象采取虛報家庭經濟狀況的策略，游走于多個部門之間，以取得更多的救助資金，從而產生“救助依賴”。

在本次改革試點中，區政府成立了弱勢群體幫扶救助領導小組，由區長任組長，相關副區長任副組長，承擔各專項社會救助職能的19個部門為成員單位，領導小組辦公室設在區民政局，負責領導小組日常工作。各鄉鎮政府、街道辦事處也成立了相應的領導小組和工作機構。同時，完善了全區弱勢群體基本信息平臺，將城鄉低保戶、五保戶、孤兒、流浪乞討人群、殘疾人、貧困學生、住房困難戶、就業困難戶、庫區貧困移民、計生手術后遺癥對象、貧困母親、失獨家庭、貧困職工特別是貧困教師等弱勢群體納入該平臺進行統一管理。建立了覆蓋全區的弱勢群體幫扶救助信息網絡，實現了動態管理和信息共享，有效遏制了“救助依賴”現象，提高了救助效率，更大限度保障了公平正義。

3.救助體系由扁平化向立體化轉變。以往的救助體系以適度普惠性為主，著重突出了“托底線”的職能，而對“救急難”力有未逮。由于醫療救助、教育救助、住房救助、司法援助等專項救助制度還不完善，貧困家庭醫療難、子女上學難、住房條件差、打官司難等問題仍然比較突出。此外，在救助實施中，生存性救助多、發展性救助少，輸血型救助多、造血型救助少，比如鼓勵支持低保對象就業的政策力度不足，無法使救助對象通過全面、綜合的救助，從根本上徹底擺脫貧困狀況。

在本次改革試點中，該區按照“政府統籌、集中使用、用途不變、各記其功”的原則，加大了幫扶救助資金和政策的整合力度，即按照“部門救助、聯合救助和特困救助”三個層次依次實施救助。“部門救助”指對經主管部門調查核實符合相關救助條件的弱勢群體對象，由主管部門根據職責權限，視其困難情況給予各自政策規定范圍內的幫助救助；“聯合救助”指對經主管部門初次救助后仍然十分困難，需要進一步幫扶救助的弱勢群體對象，由民政部門牽頭，啟動部門聯合救助程序；“特困救助”指對因患重大急危病、重大自然災害、重大交通意外事故等導致家庭貧困，且經部門救助和聯合救助后仍極度困難的弱體群體對象，啟動實施特殊困難救助程序。部門救助和聯合救助確保了“托底線”，“特困救助”則強調了“救急難”。

二、探索中的困難及原因分析

改革從來都不是一首田園詩。在永定區探索構建新型社會救助體系的的過程中，同樣也存在一些困難，主要體現在利益糾葛、資金籌措和道德風險等方面。

1.舊制度的運行慣性導致部門利益糾葛增多。新的聯合救助制度在最大限度的整合了救助資源的同時，也遭到了少數職能部門的反對。由于機構設置和職能分工，這些部門在以往的救助過程中各自為政，掌握著對救助對象的審查和對救助資金的管理權限，而聯合救助制度將這些部門對救助對象的審查權和資金管理權限收歸弱勢群體幫扶救助領導小組及其辦公室集中掌控，使得這些部門認為被削弱了自主權，從而給救助工作的實施帶來了一定的阻力。在實際操作中，區一級行政體系在全國行政體系中處于基層，更多的阻力來自于區直部門的上級主管部門，自上而下的壓力成為改革的難點。

2.投入和回報的不對稱性導致資金籌措難度增大。社會救助制度不是生產財富的制度，而是轉移財富的制度，是一項通過國民收入再分配實現社會公平的制度，具有對社會救助的投入與從社會救助中獲得的回報具有不對稱性的特點。這種格局使社會救助的參與者更多看到社會救助在利益上“異己”的一面，缺乏對社會救助多投入和少獲取的動機。從實際效果來看，盡管在《實施意見》中提出要“廣泛募集社會資金，拓寬救助資金籌集渠道”，但個人或社會團體注入救助資金的形勢并不容樂觀。

3.新型社會救助體系的高效性導致道德風險增高。社會救助制度所產生的道德風險主要體現在“救助依賴”。“救助依賴”主要表現在救助對象對政府的依賴性增強，缺乏主動擺脫救助的動機。而新型社會救助體系的三級幫扶救助制度在使得救助工作更加高效的同時也助長了一部分求助者的“救助依賴”，即出現社會救助“養懶漢”的局面。并且，隨著社會救助體系的效率的不斷提高，“救助依賴”的群體便會越大，不利于社會救助與群眾生產自救的良性發展。

三、完善新型社會救助體系的設想及建議

為進一步完善新型社會救助體系，使之成為集“托底線、救急難、促發展”等功能于一體的社會制度，我們在探索的基礎上提出以下幾點發展思路：

1.進一步破除體制機制障礙。建立一個兼顧公平與效率的規則社會，需要各群體在利益權衡中互相讓步，既得利益群體甚至需要作出較大的犧牲。“兩利相權取其重，兩害相權取其輕”。在今后一個階段，政府應繼續發揮主導作用，逐步打破部門利益的條條框框，更加有效地整合救助資源，最大限度地激發救助體系活力，使有限的救助資金用在最需要的人的身上。

2.進一步提高制度設計的科學性。完善、科學的制度體系是構建新型社會救助體系的前提和基礎。按照永定區社會救助三級幫扶救助體系制度設計的初衷，“特困救助”是為了在原有“托底線”的基礎上突出“救急難”職能，但由于“特困救助”處于整個金字塔式三級救助體系的末端且審批程序復雜、審批時限冗長，導致救助效率低下，無法及時滿足準救助者的需求。下一階段，應積極探索“托底線”和“救急難”的雙軌救助機制。“部門救助”和“聯合救助”程序主要適用于對一般性、普遍性困難的適度普惠型救助，而“特困救助”與之并列，適用于緊急性、特殊性困難的應急型一站式救助，即“綠色通道”制度。

3.進一步擴大救助資金的籌資渠道。一方面要強化政府投入。按照公共財政要求調整財政支出結構，加大對社會救助工作的投入，所需資金列入同級財政預算，區財政加大對欠發達鄉鎮（街道）的財政轉移支付力度。另一方面要廣開社會救助渠道。堅持投資主體多元化、運行機制市場化、服務方式多樣化的基本方向，充分發揮政府主導和政策引導作用，鼓勵社會力量和個人捐贈、贊助和參與社會救助事業；對社會力量興辦救助事業的，在規劃、用地、稅收等方面給予政策優惠。進一步發揮慈善總會和公益性社會團體的作用，廣泛發動人民群眾開展愛心募捐、扶貧濟困活動。

4.進一步防范社會救助制度的道德風險。防范社會救助制度的道德風險就是要規避其負向和消極的后果，引導其向正向和積極的方向發展，實現社會救助制度的倫理生態。一是構建社會救助制度責任主體的多元關系，實現社會救助在一定程度上的“社會化”和社會工作的職業化；二是強化社會救助的激勵機制和約束機制，把推進積極就業作為開展社會救助的重要內容和參考依據；三是完善社會救助制度的運行機制和管理體制，建立健全高效的社會救助信息管理和披露系統；四是堅持政府責任與個體責任的統一，實現社會救助制度中個體德性與制度正義的倫理生態，促進個體的全面自由發展，使個體道德的發展與社會倫理道德的進步相得益彰。