論海洋資源開發管理機制構建

[基金項目]廣西社會科學重點課題“北部灣區域發展與海上絲綢之路建設研究”(gxsk201413)

論海洋資源開發管理機制構建

孫娜1，廖維曉2

(1.同濟大學 中德工程學院，上海 200043；2.廣西大學 政治學院，南寧 530004)

[摘要]海洋經濟安全是國家戰略安全的重要組成部分，合理、合規、有節地開發國家海洋資源，對于維護國家海洋主權、保護海洋生態、提高海洋資源經濟效益具有重要意義。國家海洋資源開發的主體包括政府、資源開發企業以及環境保護組織等，它們在海洋資源開發中扮演著不同角色，具有不同的權責訴求。其中，政府是政策法規的構建者與維護者，企業是市場經濟的助力者，而環境保護組織乃海洋生態的監督者。故此，我們要建立適宜的海洋資源產權管理體制及合規的海洋資源市場開發機制，確保國家海洋經濟的安全；在調適中央政府與地方政府，規范政府介入與市場機制各自張力的基礎上，積極構建專業化的海洋資源開發管理模式與管理創新長效機制，并努力提高海洋資源的開發效率與海洋生態的維護能力。

[關鍵詞]海洋經濟學；資源開發；國家能源戰略

[收稿日期]2015-01-28

[作者簡介]孫娜(1978-)，女，黑龍江慶安人，講師，博士，從事海洋經濟及馬克思主義中國化研究。

[中圖分類號]F062.1

[文獻標志碼]A

[文章編號]1000-8284(2015)02-0116-06

海洋資源是一種儲量豐富的新資源，正確認識海洋資源價值并實現海洋資源的合理開發，對確保海洋經濟安全、維護海洋生態乃至促進國家經濟有序運行具有重要意義。海洋不僅能夠提供油氣、礦產等資源，還可以開發海洋，發展運輸、漁業等產業，改善經濟增長方式，優化產業結構。海洋資源的開發有助于增強中國與其他國家的分工合作，加深對外合作交流；保障國家資源的安全，避免經濟陷入被動。雖然我國總體上是大陸國家，但其海岸線長達1.8萬余公里，島嶼岸線達1.4萬余公里，海岸線系數為0.00188，位居世界第94 位。[1]這些海岸帶蘊藏著極其豐富的海洋資源。然而，近年來，海洋周邊國家不時覬覦我國海洋島嶼，使我國的海洋資源在事實上出現了一系列的開發困局，“擱置爭議、共同開發”的戰略原則也面臨嚴峻挑戰。國際海洋經濟實踐表明,合理、有節地開發海洋資源, 才能實現海洋資源的可持續利用。[2]為此，要進一步制定合乎時代發展的國家海洋資源開發規劃，挖掘海洋資源開發新的經濟增長點，創新海洋資源開發管理長效機制。本研究擬立于海洋經濟三維參與主體視角，將海洋資源開發置身于整個國家能源戰略體系當中，通過構建國家政府、海洋資源開發企業、海洋環境NGO等三維參與主體權責配置創新機制，以為解決我國海洋資源開發的現實困局提供學術建言與理論指引。

一、海洋資源及中國海洋資源

海洋資源能給相關國家帶來重要的經濟利益，國際社會圍繞島嶼問題產生了許多糾紛。為此，1982年，在牙買加的蒙特哥灣召開的第三次聯合國海洋法會議通過了《聯合國海洋法公約》，該公約1994年生效，現已獲世界150多個國家簽署并批準。《聯合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)明確規定“一國可對距其海岸線200海里(約370公里)的海域擁有經濟專屬權”[3]，它是現代海洋法體系中最重要和最基本的法律文件，創立了許多新的規則和制度，建立了國際海底制度、大陸架外部界限制度以及海洋爭端解決制度。[4]這些制度規范了海洋資源的開發與管理。但由于歷史的遺留問題以及各國現存的種種爭議等，《公約》在島嶼界定上存在著一定的缺陷。中國總體上是大陸國家，長期以來對大量遠離大陸、自然條件惡劣、經濟價值不高的無人島嶼缺乏有效的控制，導致在主權爭端中處于不利地位。一些無人島被他國非法長期占據，而武力解決面臨重重阻礙，使“擱置爭議、共同開發”面臨嚴峻挑戰。但從總體上看，中國和平解決爭端的立場沒有改變，“擱置爭議、共同開發” 促進了與海洋周邊國家的合作，是中國處理與周邊國家間領土、領海主權爭端的重要指導原則。目前周邊海域出現各種爭端，不是這一戰略有問題，而是缺乏戰略實施機制。十六大提出了開發海洋資源的任務。十七屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》明確中國發展海洋經濟的意義，強調陸海統籌，制定和實施海洋發展戰略，提高海洋開發、控制、綜合管理能力；科學規劃海洋經濟發展，發展海洋油氣、海岸帶和海洋生態環境；保障海上通道安全，維護我國的海洋權益。[5]十八大在“大力推進生態文明建設”部分明確提出，中國應“提高海洋資源開發能力，發展海洋經濟，保護海洋生態環境，堅決維護國家海洋權益，建設海洋強國”。[6]

當下，中國海洋資源開發活動處于安全邊界之內，并得到了國家有效的安全保障，由于其投資價值評估主要受海洋資源項目本身的影響而不是突發的人為因素，所以我國的海洋資源投資風險也被控制到了一定的范圍之內；“三沙市”的成立等行政主體的升級有助于提供區域性的政策支持，為我國海洋資源的開發活動創設了良好的市場環境與有利的政策因素；另外，近幾年來，我國不斷加強對海岸沿線及海島區域的整體布局與建設，這極大改善了我國海岸、島嶼的公共基礎設施建設與升級，使海洋資源開發有了持續的公共服務保障。盡管如此，我國海洋資源開發還存在諸多劣勢，諸如：南海等諸多海洋島嶼區域，其控制區的群島人口較少、陸地面積小、控制力不夠強，區域整體發展能力偏弱，對大陸地區的依賴性較強；有些海洋區域的公共服務不夠健全，很多島嶼的港口和運輸業難以形成定期活動；在資源開發方面，島嶼海洋資源的開發嚴重依賴大陸的物資供給與支撐，這導致了我國對海島的開發仍然非常有限。我國海洋資源開發能力的滯后影響了中國海洋權利的行使，但是隨著中國現代化進程的日益深化，海洋權益的維護將得到進一步拓展與強化。

二、海洋資源開發的參與主體及其權責訴求

中國海洋資源的開發水平整體不高，海洋產業基礎較弱，開發海洋資源需要多元主體的積極參與。政府作為海洋資源的產權人，在海洋資源開發中要站在戰略的高度，從宏觀大局上把握開發的進程和力度，進行大量的基礎設施建設；要制定政策、建立制度、明確法規，從制度上保障海洋資源的順利開發和海洋環境的保護。海洋資源的開發要不斷地市場化，才能增強其海洋產業的蓬勃發展，企業是海洋資源開發的重要主體，企業在追求自身效益的同時，也推動了海洋技術的發展，政府要推動海洋開發的市場化進程，通過政策傾斜等措施，鼓勵企業參與到開發中。另外，海洋資源開發也會帶來一定程度的環境破壞，政府、企業都有義務在開發資源的同時對海洋資源環境進行保護。區域內及國家間的環境保護組織在海洋資源的生態保護中起著監督作用，成為海洋資源開發的主體之一。海洋資源的開發需要多元主體的共同參與，只有各個主體相互協調，各負其責，共同開發，才能促進海洋資源的合理利用與整合。

(一)政府的責任與權限：政策法規的構建者與維護者

中國海洋資源歸國家所有，海洋資源管理機構代表國家行使資源管理和處置權。國家應通過立法確權的方式完善海洋資源管理，建立海洋資源法律體系，增加對海洋資源管理的科技投入，拓展海洋經濟產業鏈，強化海洋生態環境保護，構建海洋資源開發補償機制，從稅收等財政收入渠道投入資金用于海洋的生態環境和科學勘測，承擔社會性項目的支出。在制定海洋區域發展規劃時，應該把海洋資源的開發利用放在主要方面加以優先考慮，適當對海洋開發進行政策傾斜，在海洋產業政策、金融政策、科技創新政策等方面對海洋資源開發項目進行扶持，為海洋區域發展創造良好的政策環境。(1)在產業政策方面，通過一些特殊性的傾斜政策來實現海洋產業的合理布局，為海域可持續發展提供政策保障。在制定各海域規劃時，引導重點產業與主要島嶼的協調發展，使島嶼成為附近海域產業發展的主要依托，注重海島的生態保護和深海油氣資源的勘探，推動遠洋漁業、海洋運輸業、海洋油氣業和旅游業的協調發展，培育高資本投入、高技術密集的新興海洋產業的發展，加快對海洋資源的開發利用。(2)在金融政策方面，依托大型資源開發項目進行投融資，拓寬海洋資源開發的金融通道，形成政府財政、企業利潤、信貸投入齊頭并進的局面，鼓勵各種力量參與到海洋資源開發的市場進程當中，實現投資主體的多元化，從而降低開發風險，提高開發收益，保障海洋資源開發的持續性。(3)在科技創新政策方面，政府應該支持海洋科技創新特別是深海開發技術的創新研究，引導海洋資源開發企業與科研院所建立產學研聯合，構建科技創新平臺，促進科技成果的推廣和轉化，增加對海洋科研的投入，培育海洋人才隊伍，轉化發達國家的先進海洋科技成果，為中國大規模開發深海海域作充分的準備。在財稅體制上，應適當向海洋資源開發社會效益較強的項目傾斜，健全海洋生態保護的轉移支付體系，增加對公共產品的投入，努力經營海島和海域，實現有效的管轄，增加對海洋探測、海上救濟、海洋科考等公共活動的支持。

政府不僅是政策、法規和制度的制定者，同時也是海洋資源開發的參與者。處理好中央政府與地方政府在海洋資源開發的關系，合理整合政府資源，有利于海洋資源的有效開發和海洋環境的保護。目前關系國計民生的資源勘探、海洋油氣開發、海洋礦產開發等資源性產品的開采主要以中央政府層面為主，這雖然有利于資源投入的集中，促進大型海洋工程的發展，但一定程度上造成了海洋資源的條塊分割。在重大資源開發項目上，地方政府獲利較少，而承擔的安全保障和維護任務卻較重，在一定程度上影響了這些區域的整體發展，對開展海洋資源開發造成不利的影響。僅僅依靠中央政府層面的投入顯然是不夠的，中央政府需要跟地方政府分享資源開發的成果，加強地方基礎建設，地方政府才能提供更多的優質服務，為進一步開發海洋資源奠定基礎。在保護海洋資源生態環境方面，中央政府應該發揮更大的作用，以保障海洋資源的持久發展，而對可再生資源的充分利用，應該由地方政府進行權利許可，避免權益的過分流失。

(二)企業的作為與擔當：市場經濟的助力者

進行海洋資源開發的主體應該是企業，在戰略開發項目上，應該以國有大型企業和受到國家政策性支持的企業為主。從目前來看，海洋資源開發大多屬于國有企業，但顯然這種開發狀態是不完整的，大型國有企業的開發活動并不能取代其他企業的合理開發活動。中國改革開放以來形成的招商引資經驗，成為海洋資源發展的助力，通過招商引資，越來越多的民營乃至外資企業參與到海洋資源的開發中。企業立足于有效的開發方式，促進了海洋產業的發展，提高了海洋資源開發技術的創新，推動海洋區域經濟的發展。企業可以進入新興產業，促成傳統捕撈業的轉型升級，擺脫目前發展面臨的人少地狹、外部依賴性大的發展困境。但由于企業追求的是利益，在開發海洋資源過程中需要積極的引導。政府結合海洋資源的實際分布狀況，制定適宜的資源開發政策，劃定投資范圍和開發區域，提供積極的引導，為后續的資源開發布局。通過政府重點引導，企業穩步開發的方式推動海洋資源開發效益的提高。企業在開發海洋資源的過程中要遵守國家的法律法規和規章制度，在政府的政策指導下進行有序開發，建立良好的開發秩序。 海洋資源開發需要不斷地市場化，企業作為市場的主體，在海洋資源市場化中扮演著重要角色。企業的參與促進了資源開發的市場化，也只有通過市場化才能提高資源的經濟效益，不斷完善海洋資源開發準入機制，擴大資源資產的開發范圍，提高控制海域的空間使用效率，合理利用海島資源，推動海洋科技與海洋產業的結合，提高海洋資源開發的技術水平，培育多樣化的資源性產品，優化海洋資源的再生能力形成。

“鄙人此一年來唯以翻譯為業，希臘神話已寫有二十余萬字，大約至秋間可以畢事矣。以后擬再譯別的希臘作品，赫洛陀多斯怕太多，故暫定選取路吉亞諾斯也。”

(三)環境保護組織的價值與作用：海洋生態的監督者

近年來，在開發海洋資源同時，環境污染問題逐漸凸顯。據《2013年中國海洋環境質量公報》(中國國家海洋局2014年3月25日發布),我國2013年全國疏浚物海洋傾倒量高達16.085萬立方米，重度富營養化率達15%強。[7]海洋生態惡化的這一趨勢在21世紀初就已呈現。據《2004年中國海洋環境質量公報》(中國國家海洋局2005年1月9日發布)，2004年，我國海洋水域未達世界清潔水域標準的海域面積達近17.0萬平方千米，污染水域面積較2003年擴大了2.7萬平方公里。[8]另外，國家海洋局海域監控顯示，2004年到2007年間，不健康和亞健康生態水域占到了我國海域總面積的90%左右，海洋生態存在較大問題。海洋資源開發中存在的大量環境污染問題，要求政府和企業注意海洋環境的保護。

一些環境保護組織密切關注海洋環境污染問題，要求對海洋資源實施價值評估與有償使用，以確保在保護海洋生態的前提下合理、有序利用海洋資源。這些組織提出，開發過程中需要注重生態環境的保護，科學規劃保證海島的持久發展。明確開發方向和范圍，適度開發，盡量減少人為改造。有條件的可以進行少量的新鮮生活物資生產，彌補大陸運輸的壓力，使海島開發成為海洋資源開采的支點。在關系國家安全的領海基點海島，鞏固國防權益，保護海島生態系統的完整性，加強軍事、航海、氣候觀測設施的建設，禁止破壞性的活動。在海洋生態保護區，注重維持生物多樣性，保護生態系統的平衡，維持淡水、土壤、氣候環境的純凈。在傳統漁區，保持漁業資源的可持續發展，注重生態環境的自我修復功能，促進被破壞環境的自然演化。環境保護組織在海洋資源開發過程中起到監督政府和企業的作用，督促政府建立有效的保護海洋環境的開發措施，預防和修復海洋環境污染。環境保護組織要完善對海域環境的監測，及時將環境的監測結果向政府及社會公布。

三、構建中國海洋資源開發的管理創新長效機制

海洋資源開發需要創新政府的管理體制。從國家層面要建立適宜的資源產權管理體制，加強海洋資源管理制度建設，維護海事安全管理。協調中央政府與地方政府，政府與市場之間的關系，構建海洋資源開發的長效機制。

(一)建立適宜的海洋資源產權管理體制與海洋資源市場開發制度

在海洋資源開發過程中，對海洋資源的所有權和使用權進行分離，劃分產權邊界，使資源性資產真正流轉起來，吸引市場力量投入到海洋資源開發當中，同時對使用者進行相應的約束，防止過度開發和生態破壞。在產權界定上，明確使用者在相應領域的權益，確認資源使用權的排他權利，保護開發者權益，鼓勵更多的社會力量投入到海洋資源開發進程中。對海洋資源所有權的轉讓步驟建立嚴格的程序，在法律規定的基礎上，完善具體的產權出讓措施，明確行政部門的權限和適用范圍，對相關的標準要有強制性的規定，保證通過公平、公正和公開的步驟出讓海洋資源使用權，保障國家的利益。要加強對海洋資源開發的立法，建立海洋資源性資產權益的流轉規范，制止投機、欺詐和炒作的行為，努力吸引真正的投資者參與海洋資源開發，做到行政機構依法管理資源交易，健全海洋資源性資產的交易市場。同時，還應該注意海洋法規和地方法規之間的協調，避免法律規范與法律實踐的沖突，建立明晰高效的產權制度，對法律的適用性要做出及時的回應和解釋，防止重復和矛盾的規定對海洋資源開發的損害。

在確立開發權屬的情況下，盡可能實現保護與開發并舉，利用已有的勘探工作成果和基礎技術條件進行開發。通過明晰資源開發者的權責和利益，在評估資源價值的基礎上進行資源的有償轉讓，完善轉讓程序，建立資源市場流動機制，保護合法的資源開發權利。注重公益性資源開發的權利邊界，控制開發用途，協調社會利益與經濟利益之間的關系。在海洋資源管理體制中，也要引入內部監督和外部監督，防止政府政策的失靈，使海洋資源開發能夠真正得到推行，避免無謂的制度成本的消耗，提高資源開發利用效率。可以建立海洋資源資產化的核算體系，引入經濟指標和社會發展指標對海洋資源開發的收益進行統計，分析開發收益與開發成本之間的比例，適時調整政府政策，并推動相關法律體系的完善，為海洋資源開發提供便捷的行政通道，促進海洋資源資產的市場化。海洋資源開發需要高效的管理和監督制度，國家要建立統一的海洋資源開發管理體制，明確各個部門的權責，加強各個管理機構之間的合作，建立統一管理的海事機構，賦予其協調指導各部門在海域展開工作的權利。把行政部門的權責與其干部績效考核機制聯系在一起，建立海洋資源開發行政責任機制，對開發的效果進行年度評價與審核。

(二)強化海事安全管理

(三)強化中央與地方的權責調適

中央政府和地方政府的利益訴求在某些方面是不一致的，需要進行協調，在大方向上以中央政策為主，可以適當地放權給地方，調動地方參與海洋資源開發的積極性和主動性。從中國的國有產權體制來看，地方政府代表國家管理和開發區域資源，在實踐中是可行的。當然，這種開發應該是分層管理和分級開發相適應，避免破壞性的開發方式。地方政府在對海洋資源開發過程中要合理規劃，保護生態環境。海洋的自然資源產權歸屬仍然不夠明晰，地方政府雖然參與行政管轄，但對重要的資源開發仍然沒有最終決定權，這就需要建立有效的市場產權管理機制，厘清國家和地方的利益關系，合理分配國家利益、地方利益和投資者利益，補償資源開發對生態環境的破壞。

從現階段的狀況來看，海洋資源大多還是由國家直接掌控，缺乏統一協調，地方政府的管理與職能部門的管理相對分散，造成管轄力度和廣度不足，應該統籌規劃海洋資源管理體制。地方承擔了海洋資源的管理任務，目前的區域管轄仍然不夠嚴密，在海域邊界模糊區的沖突時有發生，這對地方造成了相當大的負擔，因而在海洋資源開發過程中推動保護性開發，地方還將要承擔更多的任務，相應的也應該得到更多的權利。在各海島的巡查和海況分析方面，地方具有相當大的主動權，對海島的情況感受更加直接，應該由職能部門與地方政府聯合設立綜合治理小組，統合行政力量，改善海島治理的現狀，加強發展性治理，轉變政府效能，為在海洋資源進行開發活動的企業和個人提供周到細致的公共服務。海洋資源的管理需要地方政府的大力支持，設立地方行政機構能夠優化海洋資源的管理。從南海三沙市的設立可以看出，地方行政機構的建立有效協調了中央與地方的關系，促進了海洋資源的有效開發和保護。2012年7月24日，管轄西沙群島、南沙群島、中沙群島島礁及其海域的三沙市在永興島揭牌成立，涉及島嶼面積共計13平方公里，海域200多萬平方公里，是中國行政區域總面積最大、陸地面積最小、人口最少的地級市。同時，中央軍委也相應成立了三沙市警備區，負責三沙市的武裝力量建設和國土安全守備，為維護中國南海主權發揮了重要作用。管理體制的轉變將給南沙開發帶來新的變化，南海資源的開發既可以滿足國內的需求，也能夠通過共同開發保障領土主權。

(四)構建政府、海洋資源開發企業、環境NGO等三位一體的海洋資源開發權責配置創新機制

(1)規范政府行為。海洋資源開發需要政府的強力參與，這與其特殊的區域環境有關，在面對國家間競爭的時候，只有政府介入才能有效地調動政治、經濟、軍事、外交資源參與協調，避免海洋權益的大量流失，保障正常投資活動順利運行。政府應該在關系領海基點的海島開發上發揮主要作用，對于沒有利益或者利益吸引力小的區域開發，要以政府為主導，特別是在關系到區域安全和領海基線的項目更要加強建設。政府應該制定海洋發展政策，鼓勵社會力量參與到海洋建設當中，通過市場解決海洋區域發展面臨的人力、物力、財力短缺的問題，開放與國家安全關系不大的投資領域，增強市場對海洋區域基礎建設的投入。政府對資源開發的壟斷特別是能源開發的管理體制已經不適應海洋區域競爭發展的需要，應該從限制性開發走向層級開發，即不同的投資主體擁有不同的開發權限，在實際開發活動中應該考慮不同主體的需求，建立明晰的產權機制，以促進資源開發和區域發展。(2)強化開發企業的市場開發秩序。開發企業要根據海洋資源的實際分布狀況，制定適宜的資源開發政策，在業已劃定的投資范圍和開發區域內展開海洋資源開發；企業要在政府重點引導基礎上，穩步開發，推動海洋資源開發效益的提高。另外，開發企業要不斷革新自身的資源開發技術，促成傳統捕撈業等海洋資源開發的轉型升級，以擴大投資開發活動的深度和廣度；在經營方式上，鼓勵海洋資源開發企業經營者介入產品價值鏈的經營，建立利益共享機制，以市場需要為中心，通過信息技術控制生產，推動專業化的資源開發模式，建立適宜海洋特點的現代企業管理方式。(3)建立并完善海洋環境保護非政府組織。20世紀80年代以來，環境非政府組織(NGO)已成世界環保的新興組織形式，它在世界環境保護領域發揮著日益重要的作用。[9]近年來，由中國政府發起的環境NGO主要有中國環境科學協會(1979年)、中國野生動物保護協會(1983年)、中國可持續發展研究會(1992年)、中華環保基金會(1993年)等；由民間發起建立的環境NGO 主要有自然之友(1994年)、北京地球村環境文化中心和綠家園志愿者等。可以看出，我國尚未成立以保護海洋環境為歸旨的環境NGO。然而，海洋資源開發既是一個經濟開發工程，也是一個環境工程，海洋資源開發不當將會給世界海洋帶來嚴重的生態污染。[10]為此，我們認為，海洋資源開發必須要有海洋環保非政府組織的參與，以行使海洋生態監督者與引導者之權責。海洋環保非政府組織在角色界定時，要明確賦予以下權限：其一，要實現從政府決策影響者到政府決策合作者的轉變。這一點我們可以從日本的做法中得到啟示，為了幫助日本濱海社區或市町村維護生態環境的清潔，作為環保NGO，日本環境財團制定了一系列的有機資源循環利用制度，以幫助日本政府建立有機資源循環利用系統，該組織的權限已不再局限于監督政府的環境政策及其執行情況，它還以實際參與者的身份參與社區環境的改善與發展，設立海洋環境財團以維護參與海洋生態保護，這十分符合海洋環境可持續發展理念。其二，要成為企業環保生產與環保開發的引導者。海洋環保NGO要引導海洋資源開發企業在履行其相應社會責任的前提下獲取正當的經濟效益，促成海洋資源開發企業將其負的外部經濟效應內部化，以引導開發企業經濟效益與環境效益協調發展。其三，要為海洋資源開發區公眾提供必要的法律支持。海洋環保非政府組織要以海洋環境受害者代言人的身份出現，代表海洋環境利益相關者同政府、同企業進行協商，以制約政府或企業的破壞海洋環境的行為，并在此基礎上努力提升自身法律水平，向海洋環境受害者提供充分有力的環保法律支援，保護公眾權益、保護海洋生態。

[參考文獻]

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〔責任編輯：馮勝利〕

經濟學研究