對我國生態(tài)農(nóng)業(yè)法律制度保障的若干思考

劉　玲，楊　軍，曾玉榮

(福建省臺(tái)灣農(nóng)業(yè)研究中心，福建　福州　350003)

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對我國生態(tài)農(nóng)業(yè)法律制度保障的若干思考

劉玲，楊軍，曾玉榮

(福建省臺(tái)灣農(nóng)業(yè)研究中心，福建福州350003)

摘要：生態(tài)農(nóng)業(yè)是符合我國環(huán)境保護(hù)國策、適應(yīng)生態(tài)文明時(shí)代需要的生態(tài)型集約的、可持續(xù)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。我國生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展歷經(jīng)數(shù)十年已經(jīng)取得了一定的成績，但也存在發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)的法律保障體系不健全等關(guān)鍵制約問題。該文通過研究我國現(xiàn)行生態(tài)農(nóng)業(yè)的法律制度現(xiàn)狀及存在問題、分析德國、瑞典、日本等國生態(tài)農(nóng)業(yè)立法經(jīng)驗(yàn)，對完善我國生態(tài)農(nóng)業(yè)法律制度保障提出若干思考建議。

關(guān)鍵詞：生態(tài)農(nóng)業(yè)；法律制度保障；思考

中國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)在生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程中起著至關(guān)重要的作用。但從目前看，化肥農(nóng)藥過量使用、農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用不到位、養(yǎng)殖業(yè)用藥和飼料添加劑不規(guī)范等問題還十分嚴(yán)重，生態(tài)文明建設(shè)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足廣大群眾對“環(huán)境友好型”的追求，制約了我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。生態(tài)農(nóng)業(yè)是20世紀(jì)60年代末期相對于“石油農(nóng)業(yè)”提出的，是以生態(tài)學(xué)理論為指導(dǎo)，運(yùn)用系統(tǒng)工程方法，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下，合理利用農(nóng)業(yè)自然資源的一種高效現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)。因此，生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展對我國農(nóng)業(yè)生態(tài)文明的建設(shè)意義重大。我國發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)的思路是在20世紀(jì)80年代被提出的，經(jīng)過30幾年的發(fā)展取得了一些成績，一定程度上緩解了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的環(huán)境污染。與此同時(shí)，也存在著許多制約生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的問題。

1　我國生態(tài)農(nóng)業(yè)的法律制度現(xiàn)狀

發(fā)展可持續(xù)農(nóng)業(yè)，保護(hù)自然資源和改善生態(tài)環(huán)境的理念和立法目標(biāo)在我國的許多法律中都有體現(xiàn)。《農(nóng)業(yè)法》第五十七條規(guī)定：“發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)必須合理利用和保護(hù)土地、水、森林、草原、野生動(dòng)植物等自然資源，合理開發(fā)和利用水能、沼氣、太陽能、風(fēng)能等可再生能源和清潔能源，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境?！边@為發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)提供了一個(gè)根本性、原則性的規(guī)范要求。《土地管理法》、《水土保持法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《草原法》、《漁業(yè)法》、《水污染防治法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》也分別針對影響生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的某些因素進(jìn)行了規(guī)定。一些省份制定的地方性農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例，在制度設(shè)計(jì)方面做出了一定嘗試。但總體上看，我國生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)的法律保障方面還存在以下欠缺：

1.1　立法過于原則化

我國《農(nóng)業(yè)法》中涉及生態(tài)農(nóng)業(yè)的規(guī)定僅是原則性要求而已，而《環(huán)境保護(hù)法》等單項(xiàng)資源法及一些農(nóng)業(yè)法規(guī)中涉及的農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)限制，僅是與生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展有一定關(guān)聯(lián)，并沒有針對生態(tài)農(nóng)業(yè)的特點(diǎn)與發(fā)展做出相關(guān)具體的規(guī)定。

1.2　缺乏具體可操作性

從現(xiàn)有涉及生態(tài)農(nóng)業(yè)的相關(guān)法律規(guī)定看，對生態(tài)農(nóng)業(yè)的保障都只作原則性的規(guī)定，并沒有明確生態(tài)農(nóng)業(yè)的內(nèi)涵，沒有規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，更沒有具體可行的發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)的實(shí)施細(xì)則，在法的適用上明顯缺乏具體可操作性。

1.3　“以政代法”現(xiàn)象嚴(yán)重

長期以來，我國的環(huán)境保護(hù)強(qiáng)調(diào)以行政管理為主導(dǎo)，政策起決定性作用。生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)及管理主要還是以各級(jí)政府的紅頭文件、工作報(bào)告和會(huì)議文件作為宏觀政策的引導(dǎo)。比如2006年頒布的《全國生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)技術(shù)規(guī)范》是指導(dǎo)生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)的主要依據(jù)。

2　國外生態(tài)農(nóng)業(yè)法律制度保障的特點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)

20世紀(jì)70年代國外提出了發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，并在法律法規(guī)上進(jìn)行了許多有益的實(shí)踐，取得重大成效。本研究探究了生態(tài)農(nóng)業(yè)處于世界領(lǐng)先水平的瑞典、以嚴(yán)謹(jǐn)生態(tài)農(nóng)業(yè)著稱的德國、與我國農(nóng)業(yè)發(fā)展條件有許多相似的日本等3個(gè)國家生態(tài)農(nóng)業(yè)法律體系建設(shè)的特點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)。

瑞典、德國、日本這3個(gè)國家在發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)上的同時(shí)都建立起了相對健全和完善的生態(tài)農(nóng)業(yè)法律保障體系。瑞典于1999年1月1日出臺(tái)了《農(nóng)業(yè)環(huán)保法》，對農(nóng)藥、肥料、水的使用進(jìn)行了規(guī)定，明確了污染者補(bǔ)償原則、節(jié)省原材料和能源的“生態(tài)環(huán)境原則”，被許多國家視為農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域最為完善的法律之一[1]。德國農(nóng)業(yè)有一套較完善的法律法規(guī)，一般農(nóng)產(chǎn)品種植必須遵循的法律法規(guī)有《種子法》、《物種保護(hù)法》、《肥料使用法》、《自然資源保護(hù)法》、《土地資源保護(hù)法》、《植物保護(hù)法》、《垃圾處理法》和《水資源管理?xiàng)l例》。除此之外，德國根據(jù)歐盟規(guī)定分別于1991年和1994年公布了種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)的生態(tài)農(nóng)業(yè)管理規(guī)定。2001年12月15日德國的《生態(tài)標(biāo)識(shí)法》正式生效，實(shí)行生態(tài)標(biāo)識(shí)制度對于生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展是非常有意義的一步。2002年的《生態(tài)農(nóng)業(yè)法》對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的肥料使用，土壤松土的深度、輪作、休耕等方式、期限都有嚴(yán)格規(guī)定，避免不良的耕作導(dǎo)致環(huán)境污染和資源浪費(fèi)，把清潔生產(chǎn)模式從工業(yè)領(lǐng)域擴(kuò)展到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，還規(guī)定了已注冊的生態(tài)農(nóng)業(yè)企業(yè)的經(jīng)營活動(dòng)及其產(chǎn)品的監(jiān)測、檢查或檢測，以及對違反法律經(jīng)營者的處罰，確保法律能夠得到充分的實(shí)施[2]。日本生態(tài)農(nóng)業(yè)立法具有超前性和可操作性，除《食物、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》、《可持續(xù)農(nóng)業(yè)法》、《堆肥品質(zhì)管理法》、《食品廢棄物循環(huán)利用法》等4部法律外，圍繞生態(tài)農(nóng)業(yè)的法規(guī)還有《農(nóng)藥管理法》、《家畜排泄物法》及《肥料管理法(修訂)》等。其中，1999年7月28日頒布實(shí)施的《可持續(xù)農(nóng)業(yè)法》針對可持續(xù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式明確規(guī)定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者使用堆肥和其他有機(jī)質(zhì)生產(chǎn)肥料，使用農(nóng)林水產(chǎn)省規(guī)定的高效減量的農(nóng)藥化肥，各都道府縣根據(jù)《可持續(xù)農(nóng)業(yè)法》規(guī)定，酌情制定實(shí)施細(xì)則，包括生產(chǎn)方針、實(shí)施措施、其他必要事項(xiàng)[3]。

3　完善我國生態(tài)農(nóng)業(yè)法律制度保障的思考

3.1　確立生態(tài)農(nóng)業(yè)的法律地位，明確相關(guān)制度及法律責(zé)任

《農(nóng)業(yè)法》作為我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的根本大法，是其他涉農(nóng)法律的依據(jù)和指導(dǎo)。因此，要想建立起一個(gè)完備的生態(tài)農(nóng)業(yè)法律保障體系，首先要在《農(nóng)業(yè)法》中確立生態(tài)農(nóng)業(yè)的法律地位。建議對《農(nóng)業(yè)法》進(jìn)行修訂，明確規(guī)定生態(tài)農(nóng)業(yè)的內(nèi)涵、相關(guān)制度及法律責(zé)任。一是對生態(tài)農(nóng)業(yè)的內(nèi)涵予以明確，繼而與生態(tài)農(nóng)業(yè)有關(guān)的一切活動(dòng)所產(chǎn)生的有關(guān)資源循環(huán)利用和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的社會(huì)關(guān)系均列為法的調(diào)整對象。二是對促進(jìn)生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的相關(guān)制度予以明確，如生態(tài)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度、生態(tài)環(huán)境稅收制度、農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度等。三是對破壞生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展行為的法律責(zé)任予以明確。如果法律法規(guī)對違法行為缺少法律責(zé)任的規(guī)定，就會(huì)造成執(zhí)法中“無法可依”的局面，因此，應(yīng)對破壞生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的違法行為所產(chǎn)生的民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任(包括各類從重處罰的情節(jié))做出詳細(xì)和明確的處罰規(guī)定。

3.2　完善配套立法，出臺(tái)《生態(tài)農(nóng)業(yè)規(guī)范實(shí)施細(xì)則》

在《農(nóng)業(yè)法》明確生態(tài)農(nóng)業(yè)的內(nèi)涵、相關(guān)制度及法律責(zé)任的前提下，需要對現(xiàn)有的涉及生態(tài)農(nóng)業(yè)的法律進(jìn)行相應(yīng)補(bǔ)充完善，強(qiáng)化立法配套性，填補(bǔ)法律漏洞，消除重疊沖突。同時(shí)，為了增強(qiáng)法的可操作性，在《農(nóng)業(yè)法》及相關(guān)單行法的基礎(chǔ)上，建議制定《生態(tài)農(nóng)業(yè)規(guī)范實(shí)施細(xì)則》，詳細(xì)規(guī)定具體的實(shí)施辦法與措施，明確生態(tài)農(nóng)業(yè)相關(guān)的各種影響因素和具體技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。要尤其注重同類生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的代表性、具體操作方法的規(guī)范化、監(jiān)測評(píng)估操作的可行性、限制行為的權(quán)威性、鼓勵(lì)方向的有效性。

3.3　加強(qiáng)地方立法，制定《福建省生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展條例》

2002年10月1日開始施行的《福建省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)，從“總則、保護(hù)和改善、預(yù)防與治理、監(jiān)督管理、法律責(zé)任”5個(gè)方面制定了38條的規(guī)定，在保護(hù)和改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，防治農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境污染，綜合開發(fā)與合理利用農(nóng)業(yè)資源，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展過程中發(fā)揮了重要的作用，也為制定《福建省生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展條例》提供了有益的探索。建議福建省及時(shí)把握國家提出的建設(shè)“生態(tài)文明先行試驗(yàn)區(qū)”的歷史機(jī)遇，在國家立法的基礎(chǔ)上，針對地區(qū)生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展中特有的問題，制定《福建省生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展條例》，加強(qiáng)地方立法補(bǔ)充規(guī)定。要側(cè)重于補(bǔ)充完善福建省可以具體執(zhí)行的生態(tài)農(nóng)業(yè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，具體來說包括產(chǎn)地環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、包裝儲(chǔ)運(yùn)標(biāo)準(zhǔn)和綜合管理標(biāo)準(zhǔn)。尤其要重視農(nóng)田化肥使用超量、農(nóng)田灌溉超定額，秸稈大田燃燒、畜禽糞便不經(jīng)處理排放、海洋合流禁漁期捕魚等嚴(yán)重危害生態(tài)環(huán)境的農(nóng)業(yè)行為的法律“紅線”標(biāo)準(zhǔn)。

參考文獻(xiàn)：

[1] 郭方方．我國生態(tài)農(nóng)業(yè)的法律保障問題研究[D]．太原：山西財(cái)經(jīng)大學(xué)，2010．

[2] 邢可霞，王青立．德國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償及其對中國農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)的啟示[J]．農(nóng)業(yè)環(huán)境與發(fā)展，2007(1)：1-3．

[3] 姜達(dá)炳．日本生態(tài)農(nóng)業(yè)考察的啟示[J]．農(nóng)業(yè)環(huán)境與發(fā)展，2002(4)：42-44．

Thinking on the Legal Protection System for Ecological Agriculture in China

LIU Ling, YANG Jun, ZENG Yu-rong

(FujianTaiwanAgriculturalResearchCenter,Fuzhou,Fujian350003,China)

Abstract:Ecological agriculture it the intensive and sustainable agricultural production mode which is accord with environmental protection policy in China and the need of ecological civilization. In China, the development of ecological agriculture has achieved some progresses in recent decades, but the legal protection system for developing ecological agriculture is still incomplete. This paper analyzed the situations and the existing problems of the legal protection system for ecological agriculture in China, and summarized the legislative experiences for ecological agriculture in Sweden, German and Japan. Based on the analysis, this paper put forward the suggestions to perfect the legislative experiences for ecological agriculture in China.

Key words:ecological agriculture; legal protection system; thinking

基金項(xiàng)目：福建省農(nóng)業(yè)科學(xué)院科技重大專項(xiàng)(ZDZX—130107)

通訊作者：曾玉榮(1964-)，男，研究員，主要從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與閩臺(tái)農(nóng)業(yè)合作研究.

作者簡介：劉玲(1982-)，女，助理研究員，碩士，研究方向：農(nóng)村發(fā)展與法律制度. E-mail：19273719@qq.com

收稿日期：2015-01-16

doi:10.16006/j.cnki.twnt.2015.02.007

中圖分類號(hào)：D922.4

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1637-5617(2015)02-0031-03